63/1998 Úrskurður frá 19. nóvember 1998 í málinu nr. A-63/1998
Hinn 19. nóvember 1998 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-63/1998:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 30. október sl., kærði [...], synjun skrifstofustjóra landbúnaðarráðuneytisins, sem veitt hafði verið munnlega sama dag, um að veita honum aðgang að svonefndri álagningarskrá. Skráin hefur að geyma yfirlit um leigu á þeim ríkisjörðum sem ráðuneytið hefur umsjón með.Með bréfi, dagsettu 5. nóvember sl., var kæran kynnt landbúnaðarráðuneytinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og rökstyðja synjun sína með skriflegum hætti til kl. 16.00 hinn 12. nóvember. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna, er kæran laut að, innan sama frests. Umsögn landbúnaðarráðuneytisins barst 10. nóvember sl. ásamt ljósritum af gildandi álagningarskrá vegna leigu á ríkisjörðum, en hún er í tveimur hlutum.
Málsatvik
Atvik málsins eru þau að með símtali við skrifstofustjóra landbúnaðarráðuneytisins 29. október sl. fór kærandi fram á að fá afrit af svonefndri álagningarskrá ráðuneytisins sem hefði að geyma yfirlit um leigu á ríkisjörðum, í umsjón ráðuneytisins. Samkvæmt kæru mun beiðninni hafa verið svarað með símtali frá skrifstofustjóranum næsta dag og henni synjað á þeim grundvelli að skráin hefði að geyma upplýsingar um einkahagi ábúenda jarðanna.Í umsögn landbúnaðarráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 10. nóvember sl., er staðfest að beiðni kæranda hafi verið hafnað á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem umbeðnar upplýsingar varði fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Nánar tiltekið líti ráðuneytið svo á að það komi fram sem hver annar einkaaðili þegar um leigu á ríkisjörð sé að ræða, þ.e. sem landsdrottinn í skilningi ábúðarlaga nr. 64/1976, og því séu upplýsingar um leigugreiðslur og leiguskilmála þess eðlis að sanngjarnt sé og eðilegt að þær fari leynt. Í umsögninni kemur og fram að ráðuneytið hafi ekki talið unnt að veita aðgang að hluta skrárinnar.
Með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dagsettu 12. nóvember sl., leitaði úrskurðarnefnd eftir tilteknum upplýsingum til viðbótar þeim er fram höfðu komið í umsögninni. Svör ráðuneytisins bárust í bréfi, dagsettu 13. nóvember sl.
Í fyrsta lagi óskaði nefndin eftir upplýsingum um hvernig leigugjald það, sem fram kæmi í svonefndri álagningarskrá, væri ákvarðað, þ. á m. hvort það væri byggt á ákveðinni viðmiðun við fasteignamat eða annan sambærilegan gjaldstofn. Í svari ráðuneytisins kemur fram að í flestum tilvikum sé árleg leiga miðuð við 3 af hundraði af fasteignamati fasteignar auk 3 af hundraði af mismun á fasteignamati og kaupverði mannvirkja, ef um slíkt sé að ræða.
Í öðru lagi spurðist nefndin fyrir um hvort leigugjald byggðist í öllum tilvikum á ákvæðum í ábúðarsamningum. Í svari ráðuneytisins segir að svo sé ekki. Í 25 af hundraði tilvika sé leiga samkvæmt álagningu ársins 1998 lægri en leiga ætti að vera samkvæmt ákvæðum leigusamnings/byggingarbréfs. Þannig sé lægri leiga innheimt hjá þessum 25 af hundraði ábúenda en samið hefði verið um í leigusamningi.
Í þriðja lagi óskaði nefndin upplýsinga um hvort gjaldið fæli aðeins í sér leigu á landi eða hvort það næði einnig til leigu á mannvirkjum í eigu ríkisins sem kynnu að hafa verið reist á ríkisjörðum. Svar ráðuneytisins er að leigugjald sé greitt vegna leigu á landi og hlunnindum, svo og vegna leigu á mannvirkjum o.þ.h. í eigu ríkisins.
Í fjórða lagi spurðist nefndin fyrir um hvort mögulegt væri að nema á brott úr umræddri skrá tiltekin atriði með vélrænum hætti áður en skráin væri prentuð. Í svari ráðuneytisins kemur fram að þetta sé ekki mögulegt í starfsstöð ráðuneytisins, þar eð Skýrsluvélar ríkisins hf. sjái um allar breytingar á skránni.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Kærandi hefur óskað eftir aðgangi að svonefndri álagningarskrá landbúnaðarráðuneytisins sem hefur að geyma yfirlit yfir jarðir og lóðir í eigu ríkisins í umsjón ráðuneytisins. Á skránni, sem er í tveimur hlutum, er að finna upplýsingar um heiti jarðar eða lóðar, árlegt leigugjald, eftirstöðvar af eldri leigugjöldum og loks nafn og heimilisfang leigutaka. Þótt skráin sé vistuð í tölvu telst hún ótvírætt vera "gagn" í skilningi upplýsingalaga, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 3. gr. þeirra. Jafnframt hefur kærandi tilgreint með skýrum hætti hvaða gögn það eru, sem hann óskar að kynna sér, sbr. 1. mgr. 10. gr. laganna.Í almennum athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga á sínum tíma, segir orðrétt: "Í nútíma lýðræðisþjóðfélagi er það talið sjálfsagt að almenningur eigi þess kost að fylgjast með því sem stjórnvöld hafast að, ýmist beint eða fyrir milligöngu fjölmiðla. Liður í því er að hver og einn geti fengið aðgang að upplýsingum um mál sem til meðferðar eru hjá stjórnvöldum, jafnvel þótt það snerti ekki hann sjálfan. Þetta er meginmarkmiðið með frumvarpi þessu". Í samræmi við þetta markmið segir orðrétt í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr."
Í 5. gr. upplýsingalaga er að finna svofellt ákvæði: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila." Ákvæði þetta felur í sér undantekningu frá fyrrgreindri meginreglu upplýsingalaga og ber því að skýra það þröngt.
Samkvæmt upplýsingum frá landbúnaðarráðuneytinu í svari þess, dagsettu 13. nóvember sl., er árlegt leigugjald fyrir afnot af jörðum og lóðum, svo og fyrir afnot af hlunnindum og mannvirkjum sem þeim fylgja, yfirleitt miðað við tiltekinn hundraðshluta af fasteignamati. Samkvæmt lögum nr. 94/1976 um skráningu og mat fasteigna er fasteignamat opinbert mat, sem almenningur á aðgang að, sbr. 14. gr. laganna. Þá kemur fram í svari ráðuneytisins að leigugjald, sem innheimt er, sé ekki í öllum tilvikum byggt á ákvæðum í gildandi leigusamningi eða byggingarbréfi.
Að baki meginreglu upplýsingalaga í 1. mgr. 3. gr. þeirra býr, eins og að framan greinir, það sjónarmið að almenningur skuli eiga þess kost að fylgjast með því, sem stjórnvöld hafast að, þ. á m. hvernig þau fara með og nýta eignir hins opinbera. Þótt ríkið komi vissulega fram sem leigusali eða landsdrottinn gagnvart leigutökum að lóðum og jörðum í eigu þess, á sama hátt og einkaaðilar, er það því eitt og sér ekki nægilegt til þess að undantekningarákvæðið í 5. gr. upplýsingalaga eigi við. Í ákvæðinu er gengið út frá því að það sé metið í hverju tilviki hvort upplýsingar, sem óskað er eftir aðgangi að, séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. "Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu, samkvæmt almennum sjónarmiðum, svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna", svo að vitnað sé til athugasemda við 5. gr. er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga.
Þegar allt það er virt, sem að framan segir, er það álit úrskurðarnefndar að upplýsingar um árlegt leigugjald fyrir afnot af ríkiseignum séu ekki þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt með tilliti til hagsmuna leigutaka. Upplýsingar um það hvort leigutakar séu í vanskilum með greiðslu á leigu og um fjárhæðir slíkra vanskilaskulda eru hins vegar þess eðlis, að mati nefndarinnar, að þær eigi að fara leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt þessu ber að veita kæranda aðgang að umræddri álagningarskrá, að undanskildum upplýsingum um vanskil einstakra leigutaka á leigugreiðslum, sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Er því skylt að afmá þær upplýsingar úr skránni.
Úrskurðarorð:
Landbúnaðarráðuneytinu er skylt að veita kæranda, [...], aðgang að svonefndri álagningarskrá, sem hefur að geyma yfirlit um leigugjöld vegna afnota af jörðum og lóðum í eigu ríkisins, í umsjón ráðuneytisins, að undanskildum upplýsingum um vanskil einstakra leigutaka á leigugreiðslum.Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson