Nr. 709/2017 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 19. desember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 709/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU17110041
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 16. nóvember 2017 kærði [...], kt. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi), bréf Útlendingastofnunar, dags. 31. október 2017, þar sem óskað var eftir því að kærandi tilgreindi á hvaða grundvelli umsókn hans um dvalarleyfi ætti að byggja á. Kærandi kærir ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 31. október 2017, þess efnis að hann þurfi að tilgreina á hvaða dvalarleyfisgrundvelli hann byggi umsókn sína og krefst þess að ákvörðunin verði felld úr gildi. Málið var kært með vísan til 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran innan kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Í bréfi Útlendingastofnunar, dags. 30. október 2017, kom fram að kærandi hafi lagt inn greinargerð, dags. 11. ágúst 2017, og sótt þar með um dvalarleyfi vegna skorts á starfsfólki skv. 62. gr. laga um útlendinga. Til vara hafi hann sótt um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið skv. 78. gr. sömu laga og til þrautavara um dvalarleyfi vegna lögmæts eða sérstaks tilgangs skv. 79. gr. sömu laga.
Í bréfinu kom fram að það sé afstaða Útlendingastofnunar að kærandi geti einungis lagt inn eina umsókn um dvalarleyfi í einu. Í lögum um útlendinga sé ekki að finna ákvæði sem annað hvort heimili eða banni að umsækjandi leggi inn umsókn um fleiri en eitt dvalarleyfi. Hins vegar styðji framsetning útlendingalaga sem og almennar reglur stjórnsýsluréttarins þessa túlkun. Fram kom að í 55. gr. laga um útlendinga segi að tilgangur dvalar skuli vera í samræmi við það dvalarleyfi sem sótt er um. Í lögum um útlendinga er svo fjallað um mismunandi dvalarleyfisflokka, hvaða skilyrði þurfi að uppfylla til að geta fengið leyfi og hvaða réttindi þeim fylgja. Það bendi til þess að vilji löggjafans sé að umsækjandi sæki um eitt dvalarleyfi í einu. Stofnunin benti á að það sé skilvirkara að leysa úr málum með þessum hætti þar sem tilgangur dvalarleyfa sé misjafn og réttindi, gagnakröfur og vinnsla mála sé ólík. Þá mætti einnig líta til kostnaðarsjónarmiða. Í bréfinu kom jafnframt fram að stofnunin hafi þá skyldu að rannsaka málin og leiðbeina umsækjendum ef stofnunin verði vör við að umsækjandi gæti öðlast betri réttindi á öðrum grundvelli en hann sækir um.
III. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi byggir á því að í ákvörðun Útlendingastofnunar felist breytt stjórnsýsluframkvæmd sem ekki sé í samræmi við almennar reglur stjórnsýslulaga, einkum vandaða stjórnsýsluhætti. Kærandi bendi á að engar almennar formkröfur séu gerðar til kröfugerða í stjórnsýslumálum. Í útlendingamálum sé kröfugerð í málum einstaklingsbundin, en almennt sé leitast við að kröfugerð tryggi sem best hagsmuni umsækjanda um dvalarleyfi. Því hafi stjórnsýsluframkvæmd verið með þeim hætti að einstaklingar sem sækja um dvalarleyfi á Íslandi og telji að heimfæra megi dvöl þeirra undir fleiri en einn dvalarleyfisflokk laganna, geri fjölþætta kröfugerð í greinargerð sem fylgi umsókn þeirra.
Í greinargerð kæranda eru samskipti kæranda og Útlendingastofnunar vegna framangreinds bréfs rakin. Þá er vísað í fræðiskrif um breytta stjórnsýsluframkvæmd og því haldið fram að breyting á stjórnsýsluframkvæmd Útlendingastofnunar hafi ekki verið kynnt fyrir fram. Kærandi telji kröfu Útlendingastofnunar um að velja dvalarleyfisgrundvöll sé verulega íþyngjandi, stríði gegn réttmætum væntingum hans og feli í sér brot gegn 11. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé fyrirséð að krafa stofnunarinnar myndi leiða til verulegs tjóns fyrir hann.
Þá gagnrýni kærandi afstöðu Útlendingastofnunar til vilja löggjafans sem vísað sé til í bréfinu. Kærandi telji að skilvirkni- og kostnaðarsjónarmið mæli með því að umsækjandi um dvalarleyfi, sem kann að leiða rétt sinn af fleiri en einum dvalarleyfisgrundvelli, geti gert fjölþætta kröfugerð þess efnis. Á það sé bent að lágmarks málsmeðferðartími hjá stofnuninni vegna einnar umsóknar um dvalarleyfi sé 90 dagar, en 90 daga málsmeðferðartími heyri í raun til algjörra undantekninga. Fjölþætt kröfugerð komi þannig í veg fyrir að málsmeðferðartíminn sé lengdur meira en nauðsyn beri. Að sama skapi mæli kostnaðarsjónarmið með því að kærandi geti gert fjölþætta kröfugerð vegna kostnaðar við lögmannsaðstoð, umsýslugjalds og annars tilfallandi kostnaðar vegna umsóknar. Kærandi telji að krafa um að hann geri eina kröfu í einu til stuðnings umsóknar hans kunni að leiða til þess að kærandi, án tillits til lengdar dvalartíma, verði gert að yfirgefa landið vegna síðar tilkominnar umsóknar, sem leiða kunni til stórfellds tjóns fyrir kæranda.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Um kæru þessa gilda lög um útlendinga nr. 80/2016, stjórnsýslulög nr. 37/1993 og reglugerð um útlendinga nr. 540/2017.
Ákvörðun Útlendingastofnunar er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu skal útlendingur kæra ákvörðun Útlendingastofnunar innan 15 daga frá því að honum var kynnt ákvörðun.
Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Í 2. mgr. 26. gr. sömu laga kemur fram að ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, verður ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt.
Bréf Útlendingastofnunar, dags. 30. október 2017, var sent í þeim tilgangi að afla upplýsinga um það á hvaða grundvelli kærandi vildi leggja fram umsókn sína um dvalarleyfi. Efni bréfsins fól þannig ekki í sér ákvörðun sem bindur enda á mál, heldur var bréfið liður í meðferð stjórnsýslumáls. Ákvörðun Útlendingastofnunar um að kærandi geti einungis lagt fram eina umsókn um dvalarleyfi í einu er þannig ákvörðun stjórnvalds sem varðar meðferð stjórnsýslumáls en ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Málið hefur ekki verið til lykta leitt líkt og ákvæði 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga kveður á um enda hefur stofnunin ekki tekið afstöðu til þess hvort veita skuli kæranda dvalarleyfi eða synja umsókn hans. Að mati kærunefndar er framangreind ákvörðun Útlendingastofnunar því ekki kæranleg á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga. Með vísan til framangreinds er kærunni vísað frá kærunefnd.
Þá er kæranda leiðbeint um að hægt er að kæra endanlega ákvörðun Útlendingastofnunar þegar málið hefur verið til lykta leitt, sbr. 7. gr. laga um útlendinga og 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.
Úrskurðarorð
Kæru á ákvörðun Útlendingastofnunar um málsmeðferð er vísað frá.
The appeal of the decision of the Directorate of Immigration of handling of the case is deemed inadmissible.
Anna Tryggvadóttir
Anna Valbjörg Ólafsdóttir Árni Helgason