843/2019. Úrskurður frá 15. nóvember 2019
Úrskurður
Hinn 15. nóvember 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 843/2019 í máli ÚNU 18090003.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 5. september 2018, kærði A ákvörðun sveitastjórnar- og samgönguráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis um synjun á beiðni um upplýsingar er varða greiðslu eftirlauna kæranda. Í kæru kemur fram að kærandi hafi gegnt stöðu framkvæmdastjóra rannsóknarnefndar sjóslysa og að hann hefði leitað upplýsinga varðandi laun eftirmanns síns. Kærandi hafi óskað upplýsinga um mánaðarlaun framkvæmdastjóra rannsóknarnefndar sjóslysa frá 1. september 2007 til 1. júní 2013 og um laun rekstrarstjóra rannsóknarnefndar samgönguslysa til 1. september 2016.Málsmeðferð
Kæran var kynnt samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti með bréfi, dags. 6. september 2018, og því veittur kostur á að koma á framfæri og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Í umsögn ráðuneytisins, dags. 18. september 2018, kemur fram að kæranda hafi í maí 2017 verið afhent öll gögn sem ráðuneytið hafði undir höndum og tengdust erindi kæranda. Þá sé ekki að finna frekari gögn í skjalasafni ráðuneytisins varðandi erindi kæranda og því sé ekki um að ræða að synjað hafi verið um afhendingu gagna af hálfu ráðuneytisins.Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 1. október 2018, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 5. október 2018, kemur fram að umsögn ráðuneytisins feli í sér ósannindi, lögum samkvæmt skuli geyma öll skjöl sem til falli hjá opinberum embættum og því séu umbeðin skjöl til hjá ráðuneytinu. Kærandi tekur fram að ekkert svar hafi gildi annað en aðgangur að umbeðnum launagreiðsluseðlum. Tregða aðila til að veita umbeðnar upplýsingar sé vísbending um að ólöglega hafi verið staðið að lækkun eftirlauna kæranda.
Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneyti með bréfi, dags. 16. október 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Í símtali á milli ráðuneytis og úrskurðarnefndar, dags. 30. október 2018, kom fram að forsendur kærunnar væru ekki nægilega ljósar að því er varðaði fjármála- og efnahagsráðuneytið og að ekki væri talin ástæða til þess að ráðuneytið brygðist við að svo stöddu.
Með erindi, dags. 30. október 2018, óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum frá kæranda varðandi kæruefnið, þ.e. hvort fyrir lægju synjanir á upplýsingabeiðnum hans til ráðuneytanna. Í svari kæranda, dags. 30. október 2018, kemur fram að hann hafi ekki fengið „hreina neitun“ um afhendingu gagna, hins vegar hafi hann fengið afrit gagna sem væru óviðkomandi beiðni hans, en umbeðin gögn séu vissulega til hjá ráðuneytunum, þjóðskjalasafni eða ríkisskattstjóra. Kærandi ítrekaði beiðni sína með erindi til úrskurðarnefndar, dags. 8. febrúar 2019, þar sem hann áréttar að ekki liggi fyrir bein synjun á beiðni hans en að svar samgöngu- og sveitastjórnarráðuneytisins hafi ekki bara verið ófullkomið heldur óviðeigandi og ekki í neinu samræmi við það sem spurt var um.
Með tölvupósti, dags. 13. júní 2019, fór úrskurðarnefndin þess á leit við fjármála- og efnahagsráðuneytið að nefndin fengi upplýsingar um það hvort, og þá hvenær, kærandi óskaði eftir umræddum gögnum. Jafnframt var óskað eftir upplýsingum um það hvort ráðuneytið hafi svarað erindi kæranda og þá hvers efnis svarið hafi verið.
Í svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 21. júní 2019, við fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar er að finna samantekt yfir laun framkvæmdastjóra rannsóknarnefndar sjóslysa og rekstrarstjóra rannsóknarnefndar samgönguslysa samkvæmt úrskurðum kjararáðs og ákvörðun fjármálaráðherra og upplýsingar um launaflokka viðkomandi forstöðumanna fyrir tímabilið júlí 2006 til janúar 2019. Fram kemur að þar sem úrskurður kjararáðs um laun viðkomandi forstöðumanns mæli fyrir um hærri heildarlaun en leiði af hinu nýja grunnmati þá haldi úrskurðurinn gildi sínu þar til launaákvörðun samkvæmt grunnmati starfs, að teknu tilliti til almennra hækkana, verði jöfn núverandi heildarlaunum. Tekið er fram að upplýsingarnar í samantektinni séu aðgengilegar á vefsíðum kjararáðs og Stjórnarráðs Íslands. Umsögninni fylgdu einnig gögn úr málaskrá ráðuneytisins varðandi kæruna, þ. á m. upprunaleg gagnabeiðni kæranda, dags. 25. apríl 2017, og ítrekun hennar, dags. 26. apríl 2017.
Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytis var kynnt kæranda með bréfi, dags. 28. júní 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 8. júlí 2019, kemur fram að þær upplýsingar sem borist hefðu frá ráðuneytinu væru ekki það sem óskað hefði verið eftir. Þá kemur fram að kærandi hafi ítrekað reynt að setja sig í samband við kjararáð vegna málsins en án árangurs.
Með erindi til fjármála- og efnahagsráðuneytis, dags. 24. október 2019, óskaði úrskurðarnefndin upplýsinga um það hvort ráðuneytið hefði tekið afstöðu til réttar kæranda til upplýsinga um greidd heildarlaun, fremur en almenn launakjör forstöðumanna rannsóknarnefndar sjóslysa og síðar samgönguslysa. Í svörum ráðuneytisins, dags. 24. október 2019, kemur fram að þær upplýsingar sem ráðuneytið veitti kæranda væru einu upplýsingarnar sem fyrirliggjandi væru hjá ráðuneytinu varðandi launakjör forstöðumannanna, engar upplýsingar væru til um greiðslur eða kjör umfram það sem fram kæmi í úrskurðum kjararáðs.
Niðurstaða
Í málinu er deilt um afgreiðslu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis á beiðnum kæranda um upplýsingar varðandi laun framkvæmdastjóra rannsóknarnefndar sjóslysa og síðar rekstrarstjóra rannsóknarnefndar samgönguslysa. Bæði ráðuneytin staðhæfa að kæranda hafi verið afhent öll gögn sem fyrirliggjandi eru í ráðuneytunum og varða beiðni kæranda. Kærandi telur skýringar ráðuneytanna ófullnægjandi og segir umbeðnar upplýsingar hljóta að vera fyrirliggjandi hjá ráðuneytunum, Þjóðskjalasafni eða ríkisskattstjóra. Tekið skal fram að kæra sú sem hér er til meðferðar beinist eingöngu að afgreiðslu samgöngu- og sveitastjórnarráðuneyti og fjármála- og efnahagsráðuneyti á beiðni kæranda um aðgang að gögnum en ekki öðrum stofnunum.Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er tekið fram að skylt sé, ef þess er óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Í athugasemdum við 1. mgr. 5. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Stjórnvöldum sé ekki skylt að útbúa ný gögn á grundvelli upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til að rengja þær staðhæfingar samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis um að öll fyrirliggjandi gögn er varða beiðni kæranda og eru fyrirliggjandi hjá ráðuneytunum hafi verið afhent kæranda. Í þessu samhengi telur nefndin rétt að taka fram að ráðuneytunum var ekki skylt á grundvelli upplýsingalaga að afla þeirra gagna sem kærandi óskaði eftir, s.s. launaseðla viðkomandi starfsmanna. Þó hefði ráðuneytunum verið rétt á grundvelli leiðbeiningarskyldu sinnar að veita kæranda leiðsögn um það til hvaða stjórnvalda kærandi gæti leitað með beiðni um aðgang að launaseðlum viðkomandi starfsmanna, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Mætti þar t.d. benda á Fjársýslu ríkisins sem annast launaafgreiðslu fyrir ríkissjóð, skv. 3. mgr. 64. gr. laga um opinber fjármál nr. 123/2015. Færi svo að Fjársýsla ríkisins synjaði beiðni kæranda um aðgang að launaseðlunum væri sú ákvörðun kæranleg til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Þegar svo háttar til að umbeðin gögn eru ekki til staðar og afhending þeirra kemur af þeim sökum ekki til greina, telst ekki vera um synjun stjórnvalds í skilningi 20. gr. upplýsingalaga að ræða. Því er óhjákvæmilegt að vísa kæru kæranda frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Það athugast að í kæru setur kærandi fram ýmsar athugasemdir við meðferð kjararáðs á eftirlaunamálum hans. Af því tilefni áréttar úrskurðarnefnd um upplýsingamál að valdsvið nefndarinnar er bundið við það að skera úr um ágreining varðandi afgreiðslu beiðni á grundvelli upplýsingalaga. Það kemur í hlut annarra aðila en úrskurðarnefndar um upplýsingamál að hafa eftirlit með því hvernig stjórnvöld sinna skyldum sínum þegar kemur að ákvörðun og greiðslu eftirlauna. Vísar nefndin einkum til umboðsmanns Alþingis og eftir atvikum til dómstóla.
Úrskurðarorð:
Kæru A, dags. 5. september 2018, vegna afgreiðslu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis á upplýsingabeiðni kæranda er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson