Hinn 21. febrúar 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1171/2024 í máli ÚNU 22090005.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 5. september 2022, kærðu Samtök verslunar og þjónustu synjun Áfengis- og tóbaks­versl­unar ríkisins (hér eftir einnig ÁTVR) á beiðni um aðgang að gögnum.
 
Kærandi sendi erindi, dags. 2. ágúst 2022, til ÁTVR og rakti þar að tilkynning hefði birst á vef Origo hf. hinn 26. júlí sama ár þar sem fluttar hefðu verið fréttir af innleiðingu ÁTVR á SES Imagotag rafrænum hillu­miðum í 16 stærstu verslanir stofnunarinnar ásamt handtölvulausn. Óskaði kærandi eftir að­gangi að öllum gögnum ÁTVR um innkaup á umræddum hillumiðum ásamt handtölvulausn og öðrum vör­um eða lausnum sem þeim tengdust með vísan til II. kafla upplýsingalaga, nr. 140/2012. ÁTVR synjaði beiðninni 5. september 2022 með vísan til 9. gr. og 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt ÁTVR með erindi, dags. 5. september 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
 
Í umsögn ÁTVR, dags. 19. september 2022, kemur fram að stofnunin telji sér hafa verið heimilt að hafna afhendingu umbeðinna gagna á grundvelli 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga vegna samkeppnis­hags­muna ÁTVR sjálfs. ÁTVR vísar einnig til þess að þau gögn sem kærandi hefur óskað eftir að fá að­gang að innihaldi mikil­væg­ar upplýsingar um virka viðskiptahagsmuni Origo og tengist starfsemi tveggja aðila sem báðir starfa á samkeppnismarkaði. Sé stofnuninni því óheimilt að veita aðgang að gögn­um með vísan til 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Það sé mat ÁTVR að hags­munir Origo af því að sam­keppnisstaða þeirra njóti sanngjarnar verndar vegi þyngra en hagsmunir kær­anda og almennings af því að fá aðgang að gögnunum. Sér í lagi í ljósi þess að þau gögn sem um ræðir séu aðeins rúmlega árs­gömul og myndi afhending þeirra þar af leiðandi hafa áhrif á núverandi rekst­ur fyrirtækisins. Enn frem­ur megi leiða töluverðar líkur að því að afhending upplýsinganna geti haft verðmyndandi áhrif á sam­keppnisaðila Origo. Í þeim samningi sem hér sé til skoðunar sé einnig kveð­ið á um trúnaðarskyldu milli samningsaðila um öll verð og upplýsingar sem þar komi fram.
 
Umsögn ÁTVR var kynnt kæranda með bréfi, dags. 19. september 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum sem og hann gerði með athugasemdum 27. sama mánaðar.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál leitaði afstöðu Origo hf. til afhendingar samningsins, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, með erindi, dags. 2. febrúar 2023. Í svari sem barst nefndinni fyrir hönd fyrir­tækis­ins, dags. 9. febrúar 2023, er lagst gegn afhendingu samningsins. Í svari Origo hf. er meðal annars rakið að félagið telji einsýnt að skilyrði 9. gr. upplýsingalaga séu upp­­fyllt í máli þessu og þar af leiðandi skuli hafna aðgangi kæranda að samningnum. Samningur Origo hf. og ÁTVR varði rafræna hillumiða sem notaðir séu til að verðmerkja og veita nánari upp­lýs­ing­ar um tilteknar vörur í verslunum. Fáir aðilar bjóði upp á sömu lausn hér á landi og sé félagið Edico ehf. lang­stærsti aðilinn á markaðnum. Origo hf. sé að stíga sín fyrstu skref á umræddum markaði og enn sem komið er með mjög takmarkaða markaðshlutdeild. Verði samningurinn afhentur muni þriðji aðili fá allar viðeigandi verðupplýsingar og upplýsingar um það hvernig Origo hf. bjóði við­skipta­vinum sínum verð í mismunandi þætti þjón­ust­unnar. Með slíkar upplýsingar í höndunum sé auð­velt fyrir samkeppnisaðila Origo hf. að undirbjóða fél­agið. Afhending á samningnum myndi því án efa skaða hagsmuni félagsins þar sem vitneskja þriðju aðila, þ.m.t. samkeppnisaðila, um verð­upp­lýs­ingar og upplýsingar um samsetningu þjónustunnar myndi hafa neikvæð áhrif á stöðu félags­ins og vera til þess fallið að valda því tjóni.
 
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við meðferð þess.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samningi milli ÁTVR og Origo hf., dags. 14. apríl 2021.
 
Um rétt kæranda til aðgangs að samningnum fer eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, en samkvæmt ákvæð­inu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögn­um með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna.
 
Aðili sem heyrir undir gildissvið upp­lýs­inga­laga getur ekki samið við aðila um að trúnaður ríki um það sem þeirra fer á milli, nema upp­lýs­ing­ar­nar falli óvírætt undir eitthvert af undanþáguákvæðum laganna, sbr. m.a. úrskurð nefnd­ar­inn­ar nr. 1099/2022. Það hefur því ekki þýðingu við úrlausn þessa máls þótt í samningi ÁTVR og Origo hf. komi fram að fara skuli með öll verð og upplýsingar sem trún­aðarmál.
 

2.

Synjun ÁTVR er meðal annars byggð á 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga, vegna hagsmuna Origo hf. en samkvæmt ákvæðinu er óheim­ilt að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskipta­hags­muni fyrirtækja og annarra lögaðila, nema sá samþykki sem í hlut á. Fyrir liggur að Origo hf. leggst gegn afhendingu samningsins, sbr. bréf félagsins frá 9. febrúar 2023.
 
Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er tekið fram að ákvæðið feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær sé rétt að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftir­farandi:
 

Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.

 
Í athugasemdunum segir enn fremur um 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga:
 

Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskipta­hags­­muni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um at­vinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða sam­keppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir máli að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opin­berra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opin­bera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.

 
Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu til­viki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrir­tækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerð­ar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lög­aðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.
 
Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upp­lýs­ingarétt almennings er ætlað að tryggja. Líkt og er rakið í fyrrgreindum athugasemdum skiptir almennt verulegu máli við mat á hagsmunum almennings hvort og þá að hvaða leyti upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinbers fjár. Á þetta reynir sérstaklega þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, sem fela í sér að hið opin­bera kaupir af þeim þjónustu, verk eða annað. Í ljósi meginreglu upplýsingalaga, sbr. 5. gr. laganna, geta hagsmunir almennings af því að fá að­gang að slíkum upplýsingum rutt til hliðar við­skiptalegum hagsmunum enda hafi ekki verið sýnt fram á að það valdi viðkomandi samningsaðila tjóni verði upplýsingarnar gerðar opinberar.
 
Hefur úrskurðarnefndin m.a. byggt á því í úrskurðum sínum að það sjónarmið, að upplýsingar um umsamið endurgjald opinberra aðila til einkaaðila fyrir veitta þjónustu eða vörur skuli fara leynt, verði að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upp­lýs­ingalaga um upplýsingarétt almennings, sbr. m.a. úrskurð nefndarinnar nr. 1162/2023. Þá er rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, sem gera samninga við stjórnvöld eða lögaðila er falla undir ákvæði upplýsingalaga, verða í senn að vera búin undir að mæta samkeppni frá öðrum sem og að borgararnir láti reyna á rétt sinn til aðgangs að upplýsingum um viðkomandi samninga, meðal annars í því skyni að stuðla að gagnsæi í stjórn­sýsl­unni og veita stjórnvöldum aðhald.
 
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þann samning sem ÁTVR afhenti nefndinni en hann telur níu blaðsíður, ber yfirskriftina „Tilboð og samningur um pilot verkefni“ og er dagsettur 14. apríl 2021. Samningurinn geymir upplýsingar um endurgjald ÁTVR fyrir vörur og þjónustu úr hendi Origo.
 
Eftir yfirferð á fyrirliggjandi samningi, sem var gerður árið 2021, telur úrskurðarnefndin að ekki hafi verið sýnt fram á að upp­lýs­ing­ar í samningnum nái til svo mikilvægra virkra fjárhags- eða við­skipta­hags­­muna að aðgangi að um­beðn­um upplýsingum verði synjað á þeim grundvelli. Í því sambandi lítur nefnd­in til þess að um er að ræða upplýsingar sem lúta með beinum hætti að kaupum hins opinbera á vör­um og þjónustu og þar með ráðstöfun opinberra fjármuna. Þegar vegnir eru saman hags­munir sem Origo hf. hefur af því að synj­að sé um aðgang að samningi félagsins við ÁTVR annars vegar og þeir mikil­vægu almanna­hags­mun­­ir sem felast í aðgangi almennings að upplýsingum um ráð­stöfun opin­berra fjármuna hins vegar verð­ur ekki talið að synjað verði um aðgang að samn­ingnum á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.
 

3.

Synjun ÁTVR er einnig byggð á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að tak­­marka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra.
 
Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur talið að til að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þurfi a.m.k. þremur skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni bein­ist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi skal sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það veru­­legir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings samkvæmt 5. gr. upp­­lýsingalaga til aðgangs að upplýsingum. Um þetta má m.a. vísa til úrskurða nefndarinnar nr. 1063/2022 og 1162/2023.
 
ÁTVR hefur, eins og fyrr segir, vísað til þess að stofnunin eigi í samkeppni við aðila sem hafi leyfi til að selja áfengi á framleiðslustað og netverslanir en hefur að öðru leyti ekki rökstutt hvers vegna tak­marka skuli aðgang kæranda að samningnum við Origo hf. á grundvelli samkeppnishagsmuna stofn­un­arinnar. Úrskurðarnefndin tekur fram að beiðni um upplýsingar verður ekki synjað með stoð í 10. gr. upplýsingalaga nema aðgangur leiði af sér hættu á tjóni á einhverjum þeim hagsmunum sem njóta verndar samkvæmt ákvæðinu. ÁTVR hefur ekki leitt líkur að því að tjón hljótist af verði kæranda veitt­ur aðgangur að umbeðnum samningi. Þá telur úrskurðarnefndin enn fremur vandséð hvern­ig af­hending samningsins til kæranda sé til þess fallin að hafa skaðleg áhrif á samkeppnislega hags­muni ÁTVR.
 
Þótt fallist yrði á að ÁTVR eigi í samkeppni í skilningi 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er það mat úr­skurð­arnefndar um upplýsingamál að hvorki samningurinn sjálf­ur né einstök ákvæði hans varði svo veru­lega samkeppnishagsmuni ÁTVR að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar upplýsingarétti almenn­ings samkvæmt meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Er það því afstaða nefndarinnar að ekki séu fyrir hendi lagaskilyrði fyrir því að synja um afhendingu samn­ingsins með vísan til 4. tölul. 10. gr. upp­lýsingalaga. Þar sem engar aðrar takmarkanir upp­lýs­inga­rétt­ar eiga við um samninginn er ÁTVR skylt að veita kæranda aðgang að honum.
 

Úrskurðarorð

Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins er skylt að veita Samtökum verslunar og þjónustu aðgang að samn­ingi stofnunarinnar við Origo hf., dags. 14. apríl 2021.
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir