12. desember 2017 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 688/2017 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 12. desember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 688/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17090027

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 18. september 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 1. september 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Finnlands.

Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun veri gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 1., 2. og 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Til vara krefst kærandi þess að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 4. maí 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Finnlandi. Þann 22. maí 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Finnlandi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 24. maí 2017 barst svar frá finnskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 1. september 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Finnlands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 18. september 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 28. september 2017 ásamt fylgigögnum. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að fá að tjá sig við nefndina um efni málsins. Kærunefnd taldi ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga. Þá taldi kærunefnd ekki ástæður til að verða við ósk kæranda um að framkvæmt yrði sálfræðimat á honum. Þann 16. október 2017 bárust frekari gögn í máli kæranda. Þann 19. október sl. beindi kærunefnd útlendingamála rafrænni beiðni til finnskra yfirvalda um upplýsingar um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi. Þann 7. nóvember sl. barst svar frá finnskum yfirvöldum.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Finnlands. Lagt var til grundvallar að Finnland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Finnlands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá voru fyrirliggjandi upplýsingar og læknisfræðileg gögn talin benda til þess að kærandi væri í viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Það var hins vegar mat stofnunarinnar, að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, að sérstakar ástæður væru ekki til staðar í málinu, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Finnlands, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda eru ástæður flótta frá heimaríki raktar með ítarlegum hætti. Varðandi dvöl kæranda í Finnlandi kemur fram að hann hafi ekki notið góðrar lögfræðiaðstoðar en lögfræðingur hans hefði játað að vita ekkert um mál hans. Þá hafi lögfræðingurinn sofið í viðtölum kæranda hjá finnskum yfirvöldum. Kærandi hafi ekki getað lagt fram öll gögn um mál sitt þar í landi þar sem erfiðlega hefði gengið að afla þeirra frá heimaríki. Kærandi hafi átt erfitt í Finnlandi þar sem hann hafi ekki getað slakað á og liðið illa. Hann hafi unnið í Finnlandi en þegar hann hafi látið af störfum hafi honum verið tilkynnt að honum bæri að yfirgefa landið innan 30 daga og að hann ætti ekki lengur rétt á að vera í flóttamannabúðunum þar sem hann hafði aðsetur. Kærandi kvaðst bæði þurfa á aðstoð tannlæknis og sálfræðings að halda en hann hafi legið um tveggja vikna skeið inn á geðdeild í Finnlandi.

Kærandi byggir á því í greinargerð sinni að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi m.a. til lögskýringagagna við ákvæðið máli sínu til stuðnings. Í öðru lagi krefst kærandi þess að málið verði tekið til efnismeðferðar á þeim grundvelli að endursending kæranda til Finnlands brjóti gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Í greinargerð kæranda er fjallað um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd í Finnlandi. Þar kemur fram að finnsk stjórnvöld hafi nýlega gert breytingar á hæliskerfi sínu sem m.a. felist í því að erfiðara sé að sækja um fjölskyldusameiningu. Kærufrestir hafi verið styttir og breytingar gerðar sem geri umsækjendum erfiðara um vik að fá gjafsókn. Þá er fjallað um lágt veitingarhlutfall til [...] umsækjenda um alþjóðlega vernd. Í greinargerð er vísað til þess að samtökin Migrant Tales hafi vakið athygli á aðgerðum finnskra stjórnvalda sem að sögn samtakanna handtaki umsækjendur um alþjóðlega vernd og komi þeim fyrir í lokuðum brottvísunarbúðum og flytji þá í stórum stíl úr landi. Þá vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar útlendingamála, KNU16030004, þar sem niðurstaðan um að mál þess kæranda fengi efnismeðferð hafi m.a. byggst á því að vegna heilsufars kæranda yrði erfitt fyrir hann að standa að endurupptökubeiðni í Svíþjóð. Sérstaklega í ljósi þess að kæranda stæði ekki endurgjaldslaus lögfræðiþjónusta til boða við endurupptöku máls. Aðstæður kæranda séu sambærilegar að því leyti að hann hafi fengið synjun á tveimur stjórnsýslustigum í Finnlandi, glími við andleg veikindi og honum standi takmörkuð lögfræðiaðstoð til boða. Þá hafi finnskum stjórnvöldum láðst að fjalla um tvö atriði í máli kæranda, m.a. bága heilsu hans.

Enn fremur er heilsufar kæranda rakið með ítarlegum hætti í greinargerð. Þar kemur m.a. fram að hann þjáist af [...]. Kærandi taki inn lyf vegna andlegra vandamála sinna og hafi legið inn á geðdeild [...]. Þá vitnar kærandi til nokkurra úrskurða kærunefndar máli sínu til stuðnings auk dóms Evrópudómstólsins frá 16. febrúar 2017 í máli C.K. o.fl. gegn Slóveníu nr. C-578/16 PPU. Ljóst sé að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu vegna mikillar andlegrar vanlíðanar.

Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun, einkum að rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að finnsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Finnlands er byggt á því að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi, sem er [...] ára karlmaður, greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 7. júní 2017, að streita hefði áhrif á líkamlegt heilsufar hans en það væri annars gott. Kærandi kvað andlegt heilsufar sitt vera slæmt en hann noti mörg lyf vegna andlegra veikinda. Kærandi kvaðst hafa verið lagður inn á geðdeild í Finnlandi [...] vegna [...]. Kærandi hefur leitað til lækna og sálfræðings hér á landi vegna heilsufarsvanda. Í útskriftarnótu, dags. 3. júlí 2017, kemur fram að kærandi hafi verið lagður inn á geðdeild vegna [...]. Hann hafi í aðdraganda innlagnarinnar einnig fundið fyrir [...]. Á meðan innlögninni stóð hafi kærandi staðfest að hann upplifði [...]. Kærandi hafi verið samstarfsfús á meðan innlögn stóð og hafi verið útskrifaður þegar líkamlegt og andlegt heilsufar hans var orðið stöðugt. Þá hafi sérfræðilæknir við útskrift mælt með áframhaldandi læknismeðferð og reglulegri inntöku tilgreindra geðdeyfðar, svefn- og sefjandi lyfja. Í læknabréfi, dags. 24. ágúst 2016, frá Göngudeild Sóttvarna kemur fram að kæranda hafi liðið betur í kjölfar innlagnarinnar á geðdeild en ástand hans síðan versnað aftur. Kærandi stríði við [...]. Kærandi var greindur [...] og fékk ávísað [...]. Kærandi leitaði aftur á geðdeild samkvæmt læknabréfi dags. 24. ágúst 2017. Hann var ekki metinn í bráðri sjálfsvígshættu við komuna en var ráðlagt að leita aftur þangað eða á bráðamóttökuna ef líðan hans myndi versna næstu daga. Þá má ráða af gögnum málsins að kærandi hefur nýtt sér þjónustu sálfræðings á Göngudeild sóttvarna auk þess að fá ávísuðum lyfjum. Samkvæmt samskiptaseðli dags. 9. ágúst 2017 var kærandi greindur með áfallastreituröskun af sálfræðingi.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi að eigin sögn verið lagður inn á geðdeild í Finnlandi vegna sjálfsvígshugsana. Einnig liggi fyrir að kærandi hafi verið lagður inn hér á landi vegna sama vandamáls. Þá telji stofnunin mestan hluta þeirrar innlagnar skýrast af greiningu kæranda með [...] en hann hafi verið settur í einangrun í samræmi við sóttvarnarlög. Innlagnar- og útskriftarnóta frá Landspítalanum geri ekki ráð fyrir alvarlegri geðlægð né bráðri sjálfsvígshættu. Fyrirliggjandi upplýsinga og gögn bendi að mati stofnunarinnar til þess að kærandi kunni að vera viðkvæmur einstaklingur og verði þess gætt, komi til flutnings, að hann sé hæfur til að flytjast til Finnlands. Gera þurfi finnskum yfirvöldum viðvart til að þau geti gert viðeigandi ráðstafanir.

Kærunefnd gerir athugasemd við mat Útlendingastofnunar á því hvort kærandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því leyti er varðar innlögn kæranda á geðdeild hérlendis. Í ákvörðun stofnunarinnar er vísað til þess að kærandi hafi verið lagður inn á geðdeild Landspítalans að mestu vegna [...] en kærunefnd telur skýrt af útskriftarnótu, dags. 3. júlí 2017, að innlögn kæranda stafaði af andlegum veikindum hans en vegna framangreinds sjúkdóms hafi kærandi þurft að vera í einangrun inni á deildinni.

Af gögnum málsins er það mat kærunefndar að að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi, enda eru persónulegir eiginleikar hans og aðstæður hans þess eðlis að hann telst hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hans hér auk þess sem talið verður að hann geti ekki að fullu nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð í Finnlandi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Finnlandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

2016 Country Reports on Human Rights Practices – Finland (United States Department of State, 3. mars 2017),
Comments by the UNCHR Regional Representation for Northern Europe on the draft Law Proposal of 15 April 2016 amending the Aliens Act of the Republic of Finland (UN High Commissioner for Refugees, maí 2016),
Report to the Finnish Government on the visit to Finland carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 22 September to 2 October 2014 (Council of Europe: Committee for the Prevention of Torture, 20. ágúst 2015),
Response of the Finnish Government to the report of the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to Finland from 22 September to 2 October 2014 (Council of Europe: Committee for the Prevention of Torture, 6. október 2015),
Amnesty International Report 2016/17 – Finland (Amnesty International, 22. febrúar 2017),
Administrative Detention of Migrants in the District Court of Helsinki (Law and the Other in Post-Multicultural Europe - University of Helsinki, 2015),
Country Factsheet: Finland 2016 - European Migration Network (European Commission),
Freedom in the World – Finland (Freedom House, 1. september 2017),
Upplýsingar af heimasíðu finnska félags- og heilbrigðisráðuneytisins, www.stm.fi,
Upplýsingar af heimasíðu finnsku útlendingastofnunarinnar, www.migri.fi,
Upplýsingar af heimasíðu Refugee Adivce Centre, www.pakolaisneuvonta.fi og
Upplýsingar af heimasíðu Rauða krossins í Finnlandi, www.redcross.fi.

Umsækjendur um alþjóðlega vernd sem fengið hafa synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun Finnlands geta kært niðurstöðuna til stjórnsýsludómstóls. Fái umsækjendur synjun á umsókn sinni hjá stjórnsýsludómstólnum eiga þeir möguleika á því að kæra þá niðurstöðu til æðri stjórnsýsludómstóls að fengnu leyfi þess dómstóls. Fái umsækjendur synjun á umsókn sinni hjá hinum æðri stjórnsýsludómstól eða að ekki fékkst leyfi til að fara með umsóknina fyrir æðri stjórnsýsludómstólinn eiga þeir möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd. Jafnframt eiga umsækjendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Finnland er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna málsmeðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd nr. 32/2013 og 33/2013. Samkvæmt ofangreindum gögnum má sjá að ákveðin þjónustuúrræði eru í boði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd í Finnlandi. Umsækjendur eiga til að mynda rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu og geta þeir fengið aðstoð við að leita sér aðstoðar vegna heilsufarsvandamála sinna. Þá eiga umsækjendur í Finnlandi rétt á húsnæði, mataraðstoð og vasapeningum, geti þeir ekki framfleytt sér sjálfir. Þá eiga umsækjendur rétt á endurgjaldslausri túlkaþjónustu í viðtölum sínum hjá finnsku útlendingastofnuninni.

Í upplýsingum frá útlendingastofnun Finnlands kemur fram að þeir sem séu endursendir til landsins á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar fari almennt í móttökumiðstöðvar en geti í einhverjum tilfellum sætt varðhaldi. Móttökumiðstöðvarnar séu opnar en varðhald lokað og gildi mismunandi löggjöf um úrræðin. Þeim sem dvelja í móttökumiðstöðvum stendur til boða sama þjónusta og öðrum umsækjendum um alþjóðlega vernd. Í ofangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd geta verið settir í varðhald t.d. vegna þess að ekki sé hægt að bera kennsl á viðkomandi, ferðaáætlun sé óljós eða þegar líklegt sé að viðkomandi muni láta sig hverfa til að forðast brottvísun frá landinu. Þá geti umsækjendur sem hafi fengið neikvæða lokaniðurstöðu verið settir í varðhald fyrir brottflutning frá landinu. Varðhaldsmiðstöðvarnar séu reknar og starfræktar af finnsku útlendingastofnuninni og sé ein varðhaldsmiðstöðvanna sérstaklega ætluð viðkvæmum einstaklingum. Þá sé aðgangur að heilbrigðisþjónustu til staðar fyrir einstaklinga í varðhaldi. Varðhald geti varað að jafnaði í nokkra daga til nokkurra vikna en í einstaka tilfellum geti varðhald varað í nokkra mánuði. Skylt sé að leiða umsækjendur fyrir héraðsdóm þar sem dómari ákveði hvort beita eigi varðhaldi eða sleppa viðkomandi. Umsækjandi eigi rétt á löglærðum talsmanni sem gæti hagsmuna hans fyrir dómstólum þar sem fjallað sé um lögmæti varðhaldsins.

Einnig komi fram í ofangreindum gögnum að finnska útlendingastofnunin greini og þjónusti viðkvæma umsækjendur um alþjóðlega vernd og hafi móttaka og þjónusta við viðkvæma einstaklinga verið í þróun undanfarin ár. Starfsfólk móttökumiðstöðva fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd fái sérstaka þjálfun í geðheilbrigðisþjónustu, þ.e. að greina andleg veikindi og bregðast við þeim, og hafi verkferlar verið innleiddir vegna slíkra tilvika. Þá sé starfrækt sérstök móttökumiðstöð fyrir andlega veika umsækjendur um alþjóðlega vernd sem þurfi á sérhæfðri aðstoð að halda. Móttökumiðstöðvarnar í Helsinki, Turku og Oulu hafi komið upp sérstöku móttökukerfi fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd með sérstakar þarfir, þ.e. einstaklinga sem þurfi á auknum stuðningi að halda svo sem vegna heilsufarsvandamála. Í þessu sérstaka móttökukerfi felist m.a. að aukinn fjöldi starfsfólks sé sérfræðimenntaður. Finnska útlendingastofnunin, ásamt félags- og heilbrigðisstarfsmönnum, þjálfi starfsfólk móttökumiðstöðvanna. Umsækjandi um alþjóðlega vernd fái aðeins aðgang að slíkum móttökumiðstöðvum þegar aðstæður séu ekki viðunandi í þeirri móttökumiðstöð sem hann dveljist í. Þær móttökumiðstöðvar sem bjóði upp á aukinn stuðning við umsækjendur séu staðsettar í borgum sem hafi margra ára reynslu af móttöku fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd.

Þá kom fram í svari finnsku útlendingastofnunarinnar við erindi kærunefndar að einstaklingar sem sendir eru til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar eiga rétt á að leggja fram viðbótarumsókn. Við framlagningu slíkrar umsóknar er fyrst tekið til skoðunar hvort ný gögn séu í málinu eða uppi séu nýjar málsástæður sem geti orðið grundvöllur veitingar alþjóðlegrar verndar. Ef ekki eru uppi nýjar málsástæður í málinu er umsóknin talin ótæk til meðferðar án þess að nýtt viðtal sé tekið við viðkomandi. Í þeim tilvikum sem uppi eru nýjar málsástæður fer fram viðtal við umsækjanda varðandi aðstæður hans og málið tekið til efnislegrar meðferðar. Umsækjandi á rétt á að áfrýja í báðum tilvikum, þ.e. ákvörðun um að málið sé ótækt til efnislegrar meðferðar og efnislegri ákvörðun málsins, og getur beðið um að fá áheyrn hjá stjórnsýsludómstólnum.

Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er ljóst að finnsk stjórnvöld uppfylla skyldur sínar varðandi lögfræðiaðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd skv. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 32/2013 um málsmeðferð við veitingu og afturköllun alþjóðlegrar verndar, sbr. 19. og 20. gr. hennar. Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á lögfræðiþjónustu við meðferð máls síns hjá finnsku útlendingastofnuninni og á kærustigi. Umsækjendur eiga að sama skapi rétt á þjónustu löglærðra talsmanna í viðtölum sínum hjá útlendingastofnuninni en slík þjónusta er þó ekki endurgjaldslaus nema sérstaklega ríkar ástæður liggi að baki umsókn þeirra eða ef viðkomandi umsækjandi er fylgdarlaust barn. Þá eiga umsækjendur ekki rétt á endurgjaldslausri lögfræðiaðstoð vegna viðbótarumsóknar.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins það með sér að stjórnvöld í Finnlandi veiti fullnægjandi vernd gegn brottvísun umsækjenda um alþjóðlega vernd til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra eða frelsi ógnað (non-refoulement). Er þá sérstaklega litið til þess að þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda til þess að málsmeðferð finnskra yfirvalda sé nægilega vönduð og veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd viðunandi úrræði til að leita réttar síns auk þess að einstaklingsbundið mat sé lagt á aðstæður þeirra. Ekkert bendir til þess að […] umsækjendum sé synjað sjálfkrafa um alþjóðlega vernd í Finnlandi eða þeir endursendir til heimaríkis án þess að leyst sé úr málum þeirra á einstaklingsgrundvelli.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Finnlandi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Finnlandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Finnlands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Ljóst er að kærandi er ungur karlmaður sem á við andleg veikindi að stríða. Eins og áður hefur komið fram leggur kærunefnd til grundvallar að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur aflað og kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Finnlandi má ráða að samkvæmt finnskum lögum er umsækjendum tryggður aðgangur að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu sem þeir þurfa á að halda. Þá greindi kærandi frá því að hann hafi fengið læknisþjónustu í Finnlandi, m.a. hafi hann lagst inn á geðdeild þar í landi og fengið viðeigandi lyf. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað um heilbrigðiskerfið í Finnlandi er það mat nefndarinnar að ekki séu forsendur til annars en að leggja til grundvallar í málinu að sú heilbrigðisþjónusta sem bíður kæranda í Finnlandi sé fullnægjandi miðað við þá heilbrigðisþjónustu sem kæranda stendur til boða hér á landi.

Þrátt fyrir andlega heilsu kæranda er það mat kærunefndar að framangreind gögn og heilsufar hans beri ekki með sér að flutningur hans til Finnlands muni hafa slíkar verulegar og óafturkræfar afleiðingar á heilsu hans að líta verði svo á að fyrir hendi séu sérstakar ástæður í máli hans, eða að vegna flutningsins muni hann eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki. Við þetta mat hefur kærunefnd litið til þess að gögn málsins bera ekki annað með sér að kærandi hafi glímt við andlega erfiðleika um nokkurt skeið og fengið heilbrigðisþjónustu við hæfi í Finnlandi. Þá benda gögn málsins að mati kærunefndar ekki til þess að rof verði á meðferð hans við endursendingu til Finnlands. Kærunefnd telur aðstæður kæranda ekki slíkar, að því er varðar heilsu hans, að hann muni eiga erfitt uppdráttar í Finnlandi vegna þeirra. Kærunefnd beinir því hins vegar til Útlendingastofnunar að fyrir flutning kæranda til Finnlands verði upplýsingar um heilsufar kæranda í samræmi við 32. gr. Dyflinnarreglugerðina.

Í ljósi aðstæðna í Finnlandi og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 7. júní 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 4. maí 2017.

Reglur stjórnsýsluréttar

Líkt og fram hefur komið gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant þar sem ákvörðunin hafi m.a. verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun lágu fyrir samskiptaseðlar frá Göngudeild sóttvarna, útskriftarnóta frá geðsviði Landspítalans og staðfesting á innlögn kæranda á geðsvið spítalans. Er það mat kærunefndar að í ljósi þess að mikið af læknisfræðilegum gögnum lágu fyrir við töku ákvörðunar í máli kæranda hjá Útlendingastofnun, þ. á m. ítarleg útskriftarnóta geðsviðs, hafi stofnunni ekki borið að afla sálfræðimats. Við meðferð málsins hjá kærunefnd útlendingamála bárust frekari læknisfræðileg gögn um heilsufar kæranda, m.a. nýjustu samskiptaseðlar frá Göngudeild Sóttvarna varðandi kæranda. Var það því mat kærunefndar að næg gögn lægju til grundvallar og því ekki nauðsynlegt að afla sálfræðimats við meðferð málsins. Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir öll gögn varðandi mál kæranda og komist að þeirri niðurstöðu að mat Útlendingastofnunar á viðkvæmri stöðu kæranda hafi verið ábótavant varðandi mat á ástæðu innlagnar kæranda á geðdeild. Hins vegar telur kærunefnd að rannsókn Útlendingastofnunar hafi að öðru leyti verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi er tekið fram að kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Er það afstaða kærunefndar að ekkert bendi til þess að slíkur ágalli hafi verið á rökstuðningi niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar þannig að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi.

Samantekt

Í máli þessu hafa finnsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Finnlands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála