Úrskurður nr. 6 um ákvörðun Fiskistofu um synjun kröfu um svæðisbundna friðun fyrir allri veiði á jörð og veiðisvæði

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 17. febrúar 2023, [A ehf.] f.h. [B] og [C] persónulega og fyrir hönd [D ehf.], þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 21. nóvember 2022, um að synja kröfu kærenda um svæðisbundna friðun fyrir allri veiði á jörðinni [E] en jörðin er á veiðisvæði [F].

Kröfur kærenda

Kærendur krefjast þess að matvælaráðuneytið felli úr gildi ákvörðun Fiskistofu og taki nýja ákvörðun um svæðisbundna friðun fyrir allri veiði á jörðinni, skv. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði.

Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi kærenda, dags. 25. mars 2020, til Fiskistofu var þess farið á leit við Fiskistofu að land kærenda yrði friðað fyrir fiskveiði. Töldu kærendur það vera í samræmi við 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, og atvinnufrelsis- og eignarréttarákvæði 1. mgr. 75. gr. og 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Fiskistofa hafnaði beiðni kærenda þann 12. maí 2021. Með úrskurði matvælaráðuneytisins dags. 10. maí 2022 var ákvörðun Fiskistofu felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka málið til nýrrar meðferðar þar sem við meðferð máls hefði rannsóknarreglu stjórnsýslulaga ekki verið gætt.

Í kjölfarið tók Fiskistofa málið upp og aflaði umsagna Hafrannsóknastofnunar og Veiðifélags [G]. Með bréfi, dags. 21. nóvember 2022, var kærendum tilkynnt um ákvörðun Fiskistofu um að synja beiðni kærenda á ný um svæðisbundna friðun. Í ákvörðun kemur fram að ekki sé talin nauðsyn á svæðisbundnum friðunaraðgerðum til verndar fiskstofnum fyrir jörðinni [E] á veiðisvæði [F].

Með bréfi, dags. 17. febrúar 2023, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra þar sem kærð var framangreind ákvörðun Fiskistofu, dags. 21. nóvember 2022.

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn Fiskistofu um ofangreinda kæru með tölvupósti, dags. 21. febrúar 2023, og barst umsögn Fiskistofu með tölvupósti, dags. 13. mars 2023.

Kærendum var með tölvupósti, dags. 13. mars 2023, gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna umsagnarinnar og bárust frekari athugasemdir kærenda með tölvupósti, dags. 27. mars 2023.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kærenda

Kærendur byggja kröfu sína á því að þeim verði heimilað að friða land sitt fyrir fiskveiði með vísan til 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði. Kærendur byggja einnig á að brotið sé gegn stjórnarskrárvörðum rétti þeirra til að njóta eigna sinna í friði skv. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands sbr. lög nr. 33/1944 og 1. gr. fyrsta samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu sbr. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu (MSE). Kærendur telja jafnframt gengið á rétt sinn til hagnýtingar á eign sinni sem nýtur verndar af atvinnufrelsisákvæði í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, trú- og samviskufrelsisákvæðum í 63. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 9. gr. MSE. Þá telja kærendur að neikvætt félagafrelsi þeirra skv. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 11. gr. MSE leiði til þess að fallast verði á friðunarbeiðni þeirra.

Kærendur telja að krafa veiðifélagsins um veiði í landi þeirra fari í bága við stjórnarskrárvarinn rétt þeirra til nýtingar á eignum sínum. Í 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006 kemur fram að ef nauðsyn ber til að draga úr veiði eða friða heilt vatn eða hluta þess um tiltekinn tíma gegn allri veiði eða takmarka einstakar veiðiferðir í vatninu til verndar fiskistofnum þess getur Fiskistofa sett reglur um slíka friðun að fenginni tillögu eða umsögn Hafrannsóknastofnunar. Kærendur telja að umsókn þeirra uppfylli framangreind skilyrði þar sem fyrir liggi að þeim sé nauðsynlegt að draga úr veiði og samhliða vernda þann fiskstofn sem um ræðir. Kærendur segja að ekkert standi því í vegi, hvorki í lax- og silungsveiðilögum né annars staðar, að gætt sé að þessari verndarþörf með því að fallast á beiðni einstakra veiðiréttarhafa um vernd í landi þeirra, heldur sé það í góðu samræmi við lögskýringargögn með ákvæðinu og stjórnarskrárvarin réttindi þeirra.

Kærendur byggja jafnframt á því að beiðni þeirra sé í samræmi við markmið laga nr. 61/2006, að kveða á um veiðirétt í ferskvatni og skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra. Friðunin væri skynsamleg í ljósi þeirra hagsmuna sem séu undir, hagkvæm fyrir alla hagsmunaaðila og myndi stuðla að sjálfbærri nýtingu fiskstofna og verndun þeirra. Þá væri friðun í samræmi við 4. mgr. 37. gr. laganna en þar kemur fram að ávallt skulu þeir sem njóta aðgengis gæta þess að valda sem minnstri röskun á hagsmunum félagsmanns.

Kærendur telja að þar sem friðunarbeiðnin sé eina úrræði þeirra til að gæta hagsmuna sinna og verjast takmörkunum á mannréttindum þeirra til að njóta eigna sinna í friði, um samviskufrelsi og hagnýtingu eigna sinna til atvinnu, hefði Fiskistofa átt að framkvæma mat á því hvort takmörkunin standist kröfur stjórnarskrárákvæða og ákvæða MSE, m.a. um lögmætt markmið, nauðsyn og meðalhóf. Slíkt mat hafi ekki farið fram. Kærendur telja því að niðurstaða Fiskistofu gangi of langt á stjórnarskrárvarinn rétt þeirra og að Fiskistofa geti ekki takmarkað þessi réttindi á grundvelli þess að ekki standi fiskfræðileg nauðsyn til þess að vernda réttindi þeirra.

Kærendur telja að einstaklingsbundin nauðsyn þeirra falli undir skilyrðið um nauðsyn í 24. gr. laga nr. 61/2006, þar sem lögskýringarreglur kveði á um að túlka skuli lagaákvæði rúmt m.t.t. mannréttinda borgaranna. Nauðsyn friðunaraðgerðanna sé augljós sem séu þau stjórnarskrárvörðu mannréttindi sem kærendur njóti og sé friðunaraðgerðin eina lögbundna leiðin sem þeim standa til boða til þess að vernda þessi réttindi sín. Verði ekki fallist á að friðun á þessum grundvelli sé tæk telji kærendur að þeir séu án úrræða og hafi ekki færi á að verjast takmörkun á eignaréttindum sínum sem hefur verið talið brjóta í bága við 1. gr. fyrsta samningsviðauka við MSE, sbr. mál Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) Hentrich gegn Frakklandi nr. 13616/88, dags. 22. september 1994. Stjórnvöld hafi jákvæðar skyldur til að tryggja að borgarar fái notið eignaréttinda sinna, sbr. MDE Öneryildiz gegn Tyrklandi nr. 48939/99, 30. nóvember 2004, og tryggja vandað ferli sem veitir eignaréttindum fullnægjandi vernd, sbr. mál MDE Papastavrou o.fl. gegn Grikklandi nr. 46372/99, 10. apríl 2003. Nái friðunarúrræðið ekki til þess að vernda stjórnarskrárvarinn eignarrétt kærenda sé ljóst að þeim standi engin úrræði eða ferli til boða til að fá fullnægjandi vernd eignaréttinda sinna. Við túlkun Fiskistofu hefði því verið rétt að líta til þess að með stjórnvaldsákvörðuninni var fjallað um eina möguleika kærenda að lögum til þess að kalla eftir friðun fyrir veiðum í landi sínu, og koma þannig í veg fyrir takmörkun á stjórnarskrárvörðum hagsmunum sínum, og hefði því átt að túlka ákvæði laganna rúmt.

Kærendur byggja einnig á að takmörkunin virði ekki meðalhóf auk þess að ekki sé gætt að sanngjörnu jafnvægi milli hagsmuna þeirra og þeirra markmiða sem lögin stefna að, svo sem áskilið sé í 72. gr. stjórnarskrár og 1. gr. fyrsta samningsviðauka við MSE. Þeir hagsmunir sem undir séu í máli þessu séu hagsmunir kærenda og stjórnarskrárvarin réttindi þeirra, hagsmunir veiðifélagsins og loks fiskistofninn. Sú staða að eina lögmæta ástæða friðunar sé að fiskistofn sé í hættu stæði ekki það hagsmunamat sem þurfi að fara fram á hagsmunum landeigenda, veiðifélagsins og vernd fiskistofnsins. Með því móti séu réttindi kærenda takmörkuð svo verulega að þeim verði aldrei kostur á að gæta neinna hagsmuna sem eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrár vernda, nema fiskistofn sé í hættu. Kærendur segja að samkvæmt umsögnum Hafrannsóknastofnunnar og [G] komi ekkert fram sem gefi ástæðu til að ætla að friðun á svæðinu myndi hafa neikvæð áhrif á fiskistofnana. Raunar komi aðeins fram að friðunin myndi hafa fremur óveruleg áhrif, en ef eitthvað væri yrðu þau áhrif jákvæð fyrir fiskistofninn. Þá yrði friðunaraðgerðin á afmörkuðu svæði og henni því stillt í hóf gagnvart veiðifélaginu og gangi hún ekki um of á hlut þeirra eða nokkurra aðila sem í hlut eiga. Einu andstæðu hagsmunirnir í málinu virðist vera aðgengi veiðifélagsins að landinu með tilheyrandi ágangi og umgangi veiðimanna um árbakkasvæði [F] á jörð kærenda. Segja kærendur að fyrir liggi að sá hluti lands sem liggi að ánni og yrði friðaður fyrir veiði sé lítill og teldist því aðgengi að ánni enn óskert samhliða því að fiskistofninn yrði í betra ástandi. Því myndi friðunin einnig hafa jákvæð áhrif á hagsmuni veiðifélagsins. Þar af leiðandi virðist höfnun Fiskistofu aðeins fela í sér að hagsmunir kærenda séu takmarkaðir vegna hagsmuna veiðifélagsins af því að veiða á landi kærenda, enda standa hagsmunir fiskistofnsins og markmið um vernd hans því ekki í vegi að land kærenda sé friðað frá veiðum.

Segir í kæru að þeir hagsmunir kærenda sem séu undir séu m.a. ráðstöfunarréttur og hagnýtingarréttur eigna, atvinnufrelsi og öryggi viðskiptavina þeirra, samviskufrelsi og neikvætt félagafrelsi. Kærendur hafi haft búsetu og rekstur ferðaþjónustu í [E] í hálfan annan áratug en umgangur veiðimanna um árbakkasvæði [F] á jörð þeirra sem og skylduaðild þeirra að veiðifélaginu samræmist illa hagsmunum þeirra sem ferðaþjónustuaðila. Við atvinnurekstur þeirra á eign sinni skipti grundvallarmáli að gestir í gistiaðstöðu sinni hafi óheft aðgengi að fallegu árbakkasvæði þeirra, m.a. í ljósi þeirrar ímyndar um náttúruparadís sem tengdur sé við gistirekstur þeirra. Staðsetning ferðaþjónustunnar í [E] sé einstök þar sem miðja rekstursins sé á bakka [F]. Þetta gefi gestum í [E] tækifæri til að njóta nálægðar við ána og sjá lax stökkva. Mikilvægi þessarar nálægðar hafi vaxið á undanförnum árum svo og aðdráttarafl alls bakkasvæðisins á gesti. Þegar séu til staðar gönguleiðir og leiksvæði í lítilli fjarlægð frá árbakkanum. Gönguleiðir bjóði upp á afþreyingu og menningu. Gestir geti fræðst um íslenskan menningararf og tengsl hans við [E], því gönguleiðirnar tengist bókum sem ábúendur hafi gefið út. Árlegar sölutekjur ábúenda af sölu bókanna séu rúmlega þrefalt hærri en tekjur vegna laxveiðiréttindanna frá veiðifélaginu og miklir möguleikar séu til að bæta um betur með nýjum hugmyndum varðandi aðgengi og aðstöðu.

Í kæru kemur fram að til að komast að ánni með bíl þurfi að aka þvert yfir göngusvæðið og leggja ökutækjum á því miðju. Oft fylgi fyrirferð stemningu veiðimanna sem komið hafi sér og ökutækjum sínum fyrir á göngusvæðinu. Þá stafi gestum í [E] hætta af bakkasti önguls þegar fluguveiðistöng sé munduð til að kasta fyrir fisk. Bakkastið geti náð 20-30 metrum og fólk í gönguferð sé ekki endilega meðvitað um hættuna sem leynist að baki veiðimanna. Núverandi krafa um bílaumferð alveg að ánni og sú staðreynd að veiðimenn telji að þeir hafi meiri rétt á bakkasvæðinu en gestir [E] samræmist ekki fyrrgreindri 4. mgr. 37. gr. laga nr. 61/2006 um að lágmarka skuli röskun á hagsmunum félagsmanna. Kærendur sjái gríðarlega möguleika á því að gera bakkasvæðið að afar skemmtilegum viðkomu- og viðverustað og þegar sé fyrirliggjandi fjöldi hugmynda um slíkt. Aukin umsvif á þeim vettvangi myndu augljóslega takmarka aðgengi og rjúfa „friðhelgi“ veiðimanna og auka áhættu gesta á líkamstjóni. Hagsmunir ábúenda séu margfalt meiri af því að stunda og byggja upp ferðaþjónusturekstur í [E] og nýta þó möguleika sem jörðin bjóði upp á í því samhengi, heldur en að veita veiðimönnum aðgengi, aðstöðu og „friðhelgi“ á árbakkanum. Slíkt raski hagsmunum ábúenda í [E], takmarki uppbyggingarmöguleika og leiði til tekjutaps. Að öllu framangreindu virtu telji kærendur ljóst að eina úrræðið sem þeim standi til boða til að gæta hagsmuna sinna sé svæðisbundin friðun skv. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006. Niðurstaða Fiskistofu um höfnun friðunarbeiðninnar feli í sér óforsvaranlegt hagsmunamat sem forgangsraði hagsmunum veiðifélagsins umfram verulega mun meiri hagsmuni kærenda, þrátt fyrir að hagsmunir þeirra fari saman með markmiði laganna um skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu og vernd fiskstofnsins.

Í kæru kemur einnig fram að trú- og samviskufrelsi kærenda njóti verndar 63. gr. stjórnarskár. og 2. mgr. 9. gr. MSE. Gildismat kærenda sé að sportveiði sé leifar þess sem kalla megi „heldrimannagildi“ sem að talsverðu leyti byggi á gildum um lokaða karlaklúbba. Ábúendur í [E] vilji opið almennt aðgengi að sínu fallega árbakkasvæði fyrir gesti sína og almenning en ekki einungis aðgengi fyrir útvalda. Segja megi að lax- og silungsveiðilögin og aðild að veiðifélögum gangi út frá því að allir landeigendur fiskisvæðis séu hlynntir veiði en kærendur séu hins vegar ekki hlynntir sportveiði í landi sínu. Sportveiði falli ekki að gildismati þeirra sem vilji hvorki hafa arð af slíkri veiði né verða við þeim kröfum sem henni fylgi. Kærendur virði hins vegar ólíkt gildismat annara og muni því stuðla að verndun fiskstofna í ánni, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006, til hagsbóta fyrir aðildarfélaga veiðifélagsins. Þá telja kærendur að friðunin myndi koma til móts við sjónarmið veiðifélagsins, en formaður þess hafi lýst yfir á aðalfundi fyrir nokkrum árum að starfsemi í landi kærenda hefði truflað starfsemi veiðifélagsins. Jafnframt bendi kærendur á að á síðasta ári hafi félagið t.a.m. lagt fram neikvæða umsögn vegna áforma kærenda um deiliskipulagsbreytingu vegna reksturs þeirra í [E]. Hugmyndafræði sem veiðifélagið starfi eftir sé andstæð sannfæringu kærenda og hugmyndum þeirra um nýtingu umhverfis og lands og um dýravernd. Veiðifélagið hafi ítrekað tekið formlega afstöðu gegn hagsmunum og hugmyndum kærenda þrátt fyrir að félaginu sé þess ekki nauðsyn til þess að vinna að lögmætu markmiði þess um að tryggja skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna og verndun þeirra.

Í kæru kemur fram að í fyrrgreindri 1. mgr. 37. gr. laga nr. 61/2006 komi fram að tilvist veiðifélaga og skylduaðild að þeim sé ætlað að tryggja að markmiðum laganna verði náð, n.t.t. að kveða á um veiðirétt í ferskvatni og skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna þar og verndun þeirra. Ákvarðanir veiðifélagsins hafi gengið gegn hagsmunum kærenda um langa hríð og fari skyldubundin aðild að veiðifélaginu því gegn hagsmunum kærenda eins og gerð hafi verið grein fyrir. Þrátt fyrir að friðun á landsvæði kærenda myndi stuðla að skynsamlegri, hagkvæmni og sjálfbærri nýtingu fiskistofnsins hafi veiðifélagið ekki tekið ákvarðanir í samræmi við það.

Í kæru segir að neikvætt félagafrelsi kærenda 1. mgr. 11. gr. MSE, sé skert með skylduaðild að veiðifélaginu sem hafi ítrekað tekið ákvarðanir gegn hagsmunum þeirra. Þrátt fyrir að skylduaðild að veiðifélögum hafi verið talin undanþága á réttinum til að standa utan félaga, sbr. dóm Hæstaréttar nr. 676/201[3], byggi kærendur á því að þær takmarkanir á félagafrelsi megi ekki vera víðtækari en nauðsynlegt sé til að ná því lögmæta markmiði sem stefnt sé að með löggjöf sbr. dóm MDE frá 13. ágúst 1981 í málum nr.7601/76 og 7806/77, Young, James og Webster gegn Bretlandi. Segir í kæru að í samræmi við túlkun Hæstaréttar í máli nr. 20/2022 beri að líta til þess að ráðstafanir veiðifélaga og ákvarðanatökur þeirra um eignaréttindi félagsmanna gegn vilja þeirra megi ekki ganga lengra en nauðsynlegt sé til að félag geti náð þeim markmiðum sem skylduaðildinni sé ætlað að tryggja. Skylduaðild að veiðifélaginu sé ætlað að tryggja skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra og standi engin rök til þess að friðunin gangi gegn þessu markmiði skylduaðildarinnar. Öllu fremur sé friðunin til þess fallin að uppfylla þetta markmið. Fiskistofu hefði því verið rétt að líta til sjálfsákvörðunarréttar kærenda og þeirrar staðreyndar að með friðun sé gætt að hagsmunum þeirra og fiskstofnar verndaðir, en ekki gengið á hlut annarra aðila. Gætt væri að möguleikum veiðifélagsins til að sinna starfi sínu í samræmi við lögmætt markmið félagsins með mjög takmarkaðri friðunar ráðstöfun en samtímis að hag og hugmyndafræði kærenda og sé það í góðu samræmi við meðalhóf. Væri því um verulega jákvæða ráðstöfun að ræða og fengist ekki séð að nokkur sjónarmið mæli gegn því að fallist ætti á beiðni kærenda.

Í kæru kemur fram í kafla um friðun til verndar fiskistofnum að umfram þá einstaklingsbundnu nauðsyn og mannréttindi sem standi til þess að friða land kærenda leggi kærendur áherslu á að friðun í landi þeirra yrði skýrlega til verndar fiskstofnunum, sbr. 24. gr. laga nr. 61/2006, þar sem um minni veiði yrði að ræða og færri staði þar sem hún yrði heimiluð. Lögin kveði ekki á um nokkra lágmarksverndarþörf til að beita megi 24. gr. laganna og heimila friðun og sé því þetta skilyrðisatriði ákvæðisins því einnig uppfyllt. Í þessu samhengi vísa kærendur til athugasemda með 1. mgr. 24. gr. úr frumvarpinu sem varð að lax- og silungsveiðilögunum þar sem segi að samkvæmt meginreglu 1. mgr. sé og gert ráð fyrir því nýmæli að ekki sé fortakslaus þörf á alfriðun, heldur geti í stað þess komið til þess að dregið sé úr veiði með markvissum aðgerðum. Kærendur telji þessa skýringu sýna enn betur að þau uppfylli skilyrði 1. mgr. 24. gr. laganna þar sem ekki sé þörf á alfriðun í vatni þeirra heldur væri um almenna og markvissa aðgerð að ræða, sem drægi úr veiði. Enn fremur, líkt og áður hafi komið fram, komi ekkert fram í umsögnum umsagnaraðila sem geri friðunarbeiðnina ómögulega. Vernd fiskistofnsins fari saman við beiðni kærenda um friðun á svæðinu. Því sé ljóst að markmið laga nr. 61/2006 og markmið friðunaraðgerðar sbr. 24. gr. og 1. gr. laga nr. 61/2006, sem kveða á um skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskistofna í ferskvatni og verndun þeirra, yrði uppfyllt ef fallist verði á beiðni kærenda um friðun á svæðinu, enda myndi slík afmörkuð friðun aðeins hafa jákvæð óhrif á fiskstofninn. Beri að taka tillit til þess að hagsmunir kærenda fari saman við markmið laganna um vernd fiskistofnsins og sjálfbæra veiði en hagsmunir veiðifélagsins geri það síður.

Með vísan til alls ofangreinds byggi kærendur á því að ráðuneytið skuli fella ákvörðun Fiskistofu úr gildi og fallast á friðunarbeiðnina.

Sjónarmið Fiskistofu

Í umsögn Fiskistofu kemur fram að stofnunin vísi til forsendna hinnar kærðu ákvörðunar og telji ekki þörf á að koma að frekari umsögn um kæruna ef undan sé skilin sú málsástæða kærenda að Fiskistofu hefði verið skylt að framkvæma mat á því hvort takmörkunin standist kröfur stjórnarskrár og laga um mannréttindasáttmála Evrópu nr. 62/1994, m.a. um lögmæt markmið, nauðsyn og meðalhóf. Fiskistofa telji að kærandi eigi við þá afstöðu Fiskistofu að einungis komi til álita að friða fyrir veiði skv. heimild í 24. gr. laga nr. 61/2006 þegar nauðsyn krefur til verndar fiskistofnum. Sú afstaða Fiskistofu sé grundvölluð á orðalagi ákvæðisins og markmiði laganna. Slík ákvörðun þurfi að mati Fiskistofu að byggja á fiskifræðilegu og sérfræðilegu mati viðkomandi stjórnvalda. Ákvörðunin byggi á lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og gangi stofnunin út frá því að lög um lax- og silungsveiði samrýmist stjórnarskrá og lögum um MSE nr. 62/1994. Í þessu samhengi sé vísað til kaflans Afstaða Fiskistofu í ákvörðun Fiskistofu dags. 21. nóvember 2022.

Þá sendi Fiskistofa gögn málsins, þ.e. upphaflegt erindi kærenda dags 25. mars 2020, tilkynningu Fiskistofu um nýja málsmeðferð, dags. 26. september 2022, erindi til veiðifélags og Hafrannsóknastofnunar, dags. 26. maí 2022, umsagnir veiðifélags og Hafrannsóknastofnunar, dags. 13. og 11. júní 2022, athugasemdir málsaðila vegna nýrrar meðferðar máls, dags. 7. október 2022 og ákvörðun Fiskistofu dags. 21. nóvember 2022. Telur Fiskistofa með hliðsjón af framangreindu að staðfesta beri hins kærðu ákvörðun.

Í ákvörðun Fiskistofu, dags. 21. nóvember 2022 kemur fram að sé litið til markmiða ákvæðis laga um lax- og silungsveiði og til lögskýringargagna þá gangi löggjafinn út frá því að fiskstofnar í ferskvatni verði nýttir, þ.e. að þeir verði veiddir, en það beri að gera með skynsamlegum, hagkvæmum og sjálfbærum hætti. Einnig að veiðiréttarhafar fái að nýta þau hlunnindi og fasteignaréttindi sem felist í veiði eða útleigu á veiðirétti. Tilgangur skylduaðildar að veiðifélögum sé að stuðla að því að markmið laganna náist, þ.e. að kveða á um eignarhald veiðiréttar í ferskvatni og skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra. Skylduaðildin helgist af 2. málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar og þjóni því markmiði að vernda eignaréttindi annarra í skilningi 2. mgr. 11. gr. laga nr. 62/1994 um MSE. Veiðiréttarhöfum sé þannig óheimilt að veiða í vatni á félagssvæði sínu nema samkvæmt heimild frá veiðifélaginu, sbr. 3. mgr. 37. gr. laga nr. 61/2006. Tilgangurinn með þessu sé að nýta hinn sameiginlega fiskstofn til hagsbóta fyrir heildina. Erindi málsaðila beri með sér að friðun sé nauðsynleg til að tryggja eigna- og atvinnuhagsmuni málsaðila sem jarðareigenda í [E] sem og trúar- og samviskufrelsi umræddra aðila sem séu stjórnarskrárvarin réttindi þeirra. Að mati Fiskistofu felist í 37. gr. laga nr. 61/2006 að veiðifélagi sé ætlað að gæta að hagsmunum einstakra félagamanna þannig að rétti til stangveiði í fiskihverfi sé ráðstafað í heild eða að hluta með hagsmuni þeirra að leiðarljósi. Séu hagsmunir félagsmanns í veiðifélagi ósamrýmanlegir veiðihagsmunum sé að mati Fiskistofu eðlilegt að tekið sé tillit til þeirra við ráðstöfun á rétti til stangveiða í umræddu fiskihverfi enda verði talið að markmið um sjálfbæra nýtingu sé með því náð. Fiskistofa telji að leggja verði þann skilning í 24. gr. laga nr. 61/2006 að Fiskistofa geti ekki gripið til þeirra ráðstafana sem þar sé mælt um fyrir nema nauðsyn krefji til verndar fiskistofnum. Ákvörðunin verði því að byggja á fiskifræðilegu og sérfræðilegu mati viðkomandi stjórnvalda að teknu tilliti til markmiðs laganna. Í erindi málsaðila og í umsögnum Hafrannsóknastofnunar og [G] sé ekki talið að nauðsyn sé á svæðisbundnum friðunaraðgerðum fyrir jörðinni [E] til verndar fiskstofnum á veiðisvæði [F]. Fiskistofu sé ekki ætlað að grípa til friðunaraðgerða nema nauðsyn krefji til verndar fiskstofnum í umræddu fiskihverfi. Með hliðsjón af framangreindu hafi Fiskistofa synjað beiðni um friðun.

Viðbótarsjónarmið kærenda

Í viðbótarathugasemdum kærenda kemur fram að kærendur mótmæli áréttingum og túlkun Fiskistofu. Í fyrsta lagi bendi kærendur á að samkvæmt lögmætisreglu séu stjórnvöld bundin af lögum og stjórnarskrá og að eitt geti ekki útilokað annað. Þá minni kærendur á að stjórnvöld séu bundin lagaáskilnaðarreglum stjórnarskrárinnar og þar af leiðandi geti stjórnvöld ekki undanskilið sig þeirri skyldu að meta hvort ákvarðanir þeirra brjóti gegn mannréttindum borgaranna. Slíkt myndi ekki aðeins brjóta gegn stjórnarskrá heldur líka gegn réttmætisreglunni, óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar um að ákvarðanir stjórnvalda verði að byggja á málefnalegum grunni. Málefnalegur grunnur hvers máls ráðist þá af atvikum máls hverju sinni og byggi kærendur á því að útilokun mannréttinda í ákvarðanatöku þessari geti ekki talist málefnalegur grundvöllur. Í þessu samhengi minni kærendur á að frá upphafi máls með bréfi dags. 25. mars 2020, hafi kærendur gert grein fyrir afstöðu sinni um að mannréttindi þeirra standi til þess að friða svæðið. Kærendur byggi einnig á því að með tilliti til rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 33/1993, hefði stofnunin betur upplýst þennan þátt málsins og að meginregla stjórnsýsluréttarins um skyldubundið mat standi einnig til þess að stofnunin hefði betur metið mál kærenda að þessu leyti. Í öðru lagi hafni kærendur áréttingu Fiskistofu á því að orðsskýring og markmið laga nr. 61/2006 standi til þess að stofnunin geti aðeins fallist á friðun samkvæmt ,,fiskfræðilegu og sérfræðilegu mati". Kærendur byggi á því að með þessari túlkun búi stofnunin til viðbótarskilyrði við 24. gr. laga nr. 61/2006 og að þessi túlkun sé of þröng, enda komi ekki fram í 24. gr. laganna hvers konar nauðsyn þurfi að standa til friðunar. Kærendur leggi áherslu á að markmiðsskýring útiloki með engu móti friðunina. Raunar samræmist friðunin markmiði laganna um skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna enda hefði sú friðun sem kærendur kalli eftir aðeins óveruleg áhrif, og þó jákvæð áhrif á fiskistofninn ef til hennar kæmi. Að lokum leggi kærendur áherslu á að stjórnarskrárvarin réttindi, samviskufrelsi, jákvæðar skyldur ríkisins til verndar mannréttindum þeirra og nýleg dómaframkvæmd Hæstaréttar um neikvætt félagafrelsi, standi einnig til þess að hafna verði afstöðu Fiskistofu. Ráðuneytið verði því að snúa við ákvörðun Fiskistofu um synjun á beiðni kærenda um svæðisbundna friðun.

Forsendur og niðurstaða

Kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 21. nóvember 2022, um að synja kröfu kærenda um svæðisbundna friðun fyrir allri veiði á jörðinni [E] en jörðin er á veiðisvæði [F].

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst kæran þann 17. febrúar 2023, innan kærufrests, sbr. 27. gr. sömu laga, og verður því tekin til efnismeðferðar.

Um lax- og silungsveiði gilda lög nr. 61/2006, með síðari breytingum. Í 1. gr. laganna segir að markmið þeirra sé að kveða á um veiðirétt í ferskvatni og skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra. Í 2. gr. laganna segir að ákvæði þeirra gildi um alla veiði úr ferskvatnsfiskstofnum á íslensku forráðasvæði, nema aðra skipan leiði af ákvæðum annarra laga.

Í 24. gr. laganna er fjallað um svæðisbundna friðun lax og göngu- og vatnasilungs. Greinin hljóðar svo:

„Ef nauðsyn ber til að draga úr veiði eða friða heilt vatn eða hluta þess um tiltekinn tíma gegn allri veiði eða takmarka einstakar veiðiaðferðir í vatninu til verndar fiskstofnum þess getur Fiskistofa sett reglur um slíka friðun, að fenginni tillögu eða umsögn Hafrannsóknastofnunar. Áður en slíkar reglur eru settar skal jafnan leita umsagnar viðkomandi veiðifélags eða veiðiréttarhafa, þar sem ekki er veiðifélag.

Með sömu skilmálum og greinir í 1. mgr. er Fiskistofu heimilt, að fenginni umsögn Hafrannsóknastofnunar, að setja reglur um friðun tiltekinna svæða í vatni, þar sem fiskur safnast saman til hrygningar, eða vegna fyrirstöðu á göngu, enda sé veiði á þeim stöðum skaðleg fiskstofnum vatnsins.

Friðun skv. 2. mgr. getur ýmist verið bundin við tiltekinn tíma eða ótímabundin. Ef sannað þykir að bann eða takmörkun valdi tilteknum veiðiréttarhafa tjóni umfram aðra skulu þeir veiðiréttarhafar við viðkomandi veiðivatn, sem bannið eða takmörkunin er fyrst og fremst til hagsbóta fyrir, bæta tjónið. Ef eigi semst skal ákveða bætur með mati skv. VII. kafla laga þessara."

Í 37. gr. laganna er fjallað um starfsvettvang veiðifélaga og félagsaðild. Í 1. mgr. 37. gr. kemur eftirfarandi fram:

„Í því skyni að markmiðum laga þessara skv. 1. gr. verði náð er mönnum skylt að hafa með sér félagsskap um skipulag veiði í hverju fiskihverfi. Hlutverk slíks félags er m.a. eftirfarandi:

    a. að sjá til þess að reglum laga þessara og samþykktum viðkomandi félags um veiðistjórnun og veiðiaðferðir sé framfylgt á félagssvæðinu,

    b. að stunda fiskrækt á félagssvæðinu, eftir því sem þörf krefur, til að tryggja vöxt og viðgang fiskstofna og sjálfbæra nýtingu þeirra,

    c. að skipta veiði eða arði af veiði milli félagsmanna í samræmi við rétt þeirra,

    d. að ráðstafa rétti til stangveiði í fiskihverfi í heild eða að hluta með hagsmuni félagsmanna að leiðarljósi, en þó þannig að gætt sé markmiða laganna um sjálfbæra nýtingu,

    e. að nýta eignir veiðifélags og ráðstafa þeim með sem arðbærustum hætti fyrir félagsmenn; heimilt er veiðifélagi að ráðstafa eign félagsins utan veiðitíma og þá til skyldrar starfsemi,

    f. að hafa að öðru leyti með höndum verkefni þau sem því eru falin í lögunum og varða framkvæmd þeirra."

Í 2. mgr. 37. gr. laganna segir að félagsmenn veiðifélags séu allir þeir sem skráðir eru veiðiréttarhafar á félagssvæðinu en um atkvæðisrétt þeirra fer skv. 40. gr. laganna. Í 4. mgr. 37. gr. laganna segir:

„Hafi veiðifélag ráðstafað í heild stangveiði á félagssvæði sínu er einstökum félagsmönnum skylt að veita aðgang að veiðistöðum fyrir landi sínu. Ávallt skulu þeir sem aðgengis njóta gæta þess að valda sem minnstri röskun á hagsmunum félagsmanns."

Mál þetta snýr að ákvörðun Fiskistofu um synjun um svæðisbundna friðun fyrir allri veiði á grundvelli 1. mgr. 24. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, á jörðinni [E] en jörðin er á veiðisvæði [F]. Kærendur höfðu farið fram á slíka friðun í bréfi til stofnunarinnar.

Skylduaðild er að veiðifélögum á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laganna. Skylduaðild er að veiðifélaginu til að stuðla að markmiðum laganna um skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu og verndun fiskstofna, sbr. og 2. málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar um verndun hinna sameiginlegu hagsmuna með öðrum félagsmönnum veiðifélagsins.

Stjórnskipuleg úrlausn um skylduaðild að veiðifélagi er þó ekki úrlausnarefni þessa máls. Kærendur vitna til nýlegrar dómaframkvæmdar Hæstaréttar um neikvætt félagafrelsi. Dómur Hæstaréttar í máli 20/2022 snýr að takmörkuðum heimildum veiðifélags á nýtingu og ráðstöfun eigna veiðifélags þar sem ríkir skylduaðild að lögum sbr. e-lið 1. mgr. 37. gr. laganna. Þeir einkaréttarlegu hagsmunir sem kærendur lýsa og snúa að stjórnskipulegum álitaefnum er varða ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignaréttarins, ákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi, ákvæði 63. gr. stjórnarskrárinnar um trúfrelsi og ákvæði um neikvætt félagafrelsi í 1. málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar ásamt tilvísunum til viðhlítandi ákvæða í mannréttindasáttmála Evrópu koma því ekki til sérstakrar úrlausnar á úrskurðarstigi í stjórnsýslunni í þessu máli, að öðru leyti en því hvernig þessi ákvæði hafa áhrif á stjórnsýslulega meðferð málsins, þar sem gæta verður að meginreglum stjórnsýsluréttarins. Samkvæmt rótgróinni stjórnskipunarvenju á Íslandi er endurskoðunarvald um stjórnskipulegt gildi laga hjá dómstólum. Þannig kemur einkum til skoðunar hvort að ákvörðun hafi verið réttmæt, hafi stoð í ákvæðum laga og skýringum með þeim, gætt hafi verið að rannsókn máls, meðalhófi, andmælarétti og málsmeðferð allri.

Ekki er fallist á að einstaklingsbundin nauðsyn kærenda eins og kærendur rekja í málinu með tilvísun til fyrrgreindra réttinda í stjórnarskrá falli undir skilyrðið um nauðsyn í 24. gr. laga nr. 61/2006. Með textaskýringu ákvæðisins er sú nauðsyn, sem verður að vera til staðar til að draga úr veiði eða friða heilt vatn eða hluta þess, að vera til verndar fiskstofnum. Þá gæti Fiskistofa sett slíkar reglur um friðun að fenginni tillögu eða umsögn Hafrannsóknastofnunar. Áður en slíkar reglur væru settar skal jafnan leita umsagnar viðkomandi veiðifélags þar sem það er til staðar.

Ekki verður annað séð af málsgögnum að Fiskistofa hafi aflað þeirra gagna og sinnt rannsóknarskyldu sinni áður en ákvörðun var tekin í málinu. Í umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 11. júní 2022, segir:

„Miðað við þá þekkingu sem liggur fyrir á stöðu fiskstofna á vatnssviði [F] er ekki hægt að sjá að ástand og líffræðileg staða fiskstofna árinnar kalli á friðunaraðgerðir skv. 24. gr. laga nr. 61/2006."

Umsögn Hafrannsóknastofnunar gefur ekki tilefni til að setja reglur um svæðisbundna friðun. Þá hefur ekki verið sýnt fram á að veiðifélagið eða aðilar á þeirra vegum hafi brotið gegn lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum sem um veiðarnar gilda.

Hin kærða ákvörðun er því staðfest. Ráðuneytið beinir því til málsaðila að lög og reglur sem fjalla um sameiginlega hagsmuni fleiri aðila og hafa ákvæði um skylduaðild að félagi gera þá kröfu að aðilar sýni sameiginlegum hagsmunum og rétthöfum þeirra eðlilega og tilhlýðilega tillitssemi. Því er rétt að beina því til veiðifélagsins að leita leiða með sínum félagsmönnum hvernig best er hægt að uppfylla ákvæði í 4. mgr. 37. gr. laganna um að þeir veiðimenn sem aðgengis njóta að veiðistöðum gæti þess að valda sem minnstri röskun á hagsmunum félagsmanns. Að sama skapi sé því beint til kærenda að leita leiða með veiðifélaginu í ljósi aðgangsréttar að ánni.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Fiskistofu, dags. 21. nóvember 2022, um að synja beiðni [B] og [C] persónulega og f.h. [E] ehf. um svæðisbundna friðun fyrir allri veiði á jörðinni [E], er staðfest.