Hinn 18. janúar 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1169/2024 í máli ÚNU 23090011.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 30. ágúst 2023, kærði A synjun F fasteignafélags ehf. á beiðni hans um aðgang að gögnum.
 
Í kæru er forsaga málsins rakin. Kærandi bað Seðlabanka Íslands upphaflega um aðgang að gögnum sem tengjast félögunum Eignasafni Seðlabanka Íslands ehf. (hér eftir einnig ESÍ) og Hildu ehf. Fél­ögin voru stofnuð utan um kröfur, veð og fullnustueignir sem komust í hendur Seðlabankans eftir fall við­­skiptabankanna. Bankinn synjaði beiðnum kæranda um aðgang að gögnunum. Sú ákvörðun byggð­ist á því að það væri ekki Seðlabankans að taka afstöðu til gagnabeiðna sem vörðuðu félögin, því rekst­ur þeirra hefði verið aðskilinn rekstri Seðlabankans. Kærandi bar ákvörðunina undir úrskurðar­nefnd um upplýsingamál, sem komst að þeirri niðurstöðu í úrskurði nr. 1079/2022 að bankinn skyldi taka beiðni kæranda til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
 
Kærandi kveður að gögnum ESÍ og Hildu hafi ekki verið skilað til Þjóðskjalasafns Íslands, þótt slitum félaganna sé lokið. Eftirgrennslan Þjóðskjalasafns hafi leitt í ljós að gögn félaganna væru varð­veitt hjá skilanefnd F fasteignafélags, en félagið sé dótturfélag Seðlabankans. Kærandi sendi því beiðni til skila­nefnd­arinnar, dags. 3. apríl 2023, og óskaði eftir:
 

1. Öllum gögnum Eignasafns Seðlabanka Íslands og Hildu sem væru í vörslum skilanefndarinnar.
2. Málalykli/málalyklum til glöggvunar á því hvaða skjöl kynnu að gagnast kæranda. Ef mála­lykill/málalyklar væru ekki fyrir hendi væri óskað eftir afriti af skjalaskrá félaganna.
3. Öllum gögnum sem vörðuðu fyrirtækið Ukrapteka Ltd., dótturfélög þess og félög sem tekið hefðu við eignum og réttindum og skyldum, og þar með tekið við gögnum sem þeim tengdust.

 
Skilanefnd F fasteignafélags svaraði kæranda hinn 21. ágúst 2023. Þar kom fram að F fasteignafélag væri í slita­meðferð samkvæmt ákvæðum laga um einkahlutafélög. Eignasafn Seðlabanka Íslands og Hildu hefðu ekki fallið undir gildissvið upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 3. mgr. 2. gr. laganna. Þegar af þeirri ástæðu væri beiðni kæranda hafnað.
 
Í kæru kemur fram að úrskurðarnefndin hafi þegar tekið efnislega afstöðu til upplýsingaskyldu Seðla­banka Íslands með tilliti til ESÍ og Hildu, sbr. úrskurð nr. 1079/2022. F fasteignafélag sé dótturfélag Seðlabankans þar til slitum ljúki.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt F fasteignafélagi ehf. með erindi, dags. 29. september 2023, og félaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að félagið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
 
Umsögn skilanefndar F fasteignafélags barst úrskurðarnefndinni hinn 25. október 2023. Í umsögninni er rakið að árið 2019 hafi verið samþykkt að einkahlutafélaginu F fasteignafélagi yrði slitið á grundvelli 85. gr. laga um einkahlutafélög, nr. 138/1994. Löggilding skilanefndar var staðfest af fyrirtækjaskrá í lok ágúst 2019 og skilanefndin hafi þá tekið við réttindum og skyldum félagsins. Skilanefndin birti aug­lýsingu um félagsslitin ásamt áskorun lánardrottna um að þeir lýstu kröfum sínum á hendur félaginu til skila­nefndar. Réttaráhrif slíkrar innköllunar séu hin sömu og við gjaldþrotaskipti á búi einka­hluta­fél­ags, sbr. 87. gr. laga nr. 138/1994. Verkefni skilanefndar og meðferð félagsslitanna séu lögákveðin og nefnd­armenn ábyrgist einn fyrir alla og allir fyrir einn hluthöfum og lánardrottnum félagsins allt tjón sem þeir kunni að baka þeim með störfum sínum af ásetningi eða stórfelldu gáleysi. Skilanefnd sé að jafnaði hvorki háð hluthafafundi né öðrum við framkvæmd starfa sinna. Með vísan til þess að F fast­­eignafélagi hafi verið skipuð skilanefnd og sé í slitameðferð á grundvelli ákvæða laga nr. 138/1994 verði að mati skilanefndar, með hliðsjón af lögbundinni meðferð slita félagsins og lögákveðnu verk­efni nefndarinnar, ekki séð að skilanefnd félagsins, á meðan á slitameðferð standi, falli undir gildissvið upp­lýsingalaga.
 
Í umsögninni er rakið að starfsemi ESÍ og Hildu hafi alfarið verið einkaréttarlegs eðlis þrátt fyrir að vera í eigu ríkisins í gegnum Seðlabanka Íslands eða dótturfélög bankans. Félögunum hafi á grundvelli 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, verið veitt undanþága frá gildissviði laganna í nóvember árið 2015. Það sé skýrt, eðli máls samkvæmt, að undanþágan hafi náð til allra gagna sem urðu til á starfstíma félaganna þar til félögunum var slitið árið 2019, en þá hafi undanþágan fallið brott. Beiðni kæranda snúi að gögnum sem hafi orðið til á starfstíma félaganna, meðan þau voru undanþegin gildis­sviði laganna. Undanþágan eigi við um sjálf gögnin án tillits til þess hvar gögnin sé nú að finna, svo fremi sem gögnin hafi orðið til meðan undanþágan var í gildi. Önnur túlkun á ákvæði 3. mgr. 2. gr. myndi leiða til þess að um leið og gögn sem undanþegin væru gildissviði upplýsingalaga væru afhent öðrum myndu þau missa stöðu sína sem skjöl sem undanþegin væru upplýsingalögum. Með því næð­ist ekki markmið ákvæðisins. Því séu þau gögn sem óskað hafi verið eftir undanþegin gildissviði upplýs­ingalaga. Loks kemur fram að skilanefnd F fasteignafélags hafi ekki kannað hvort í vörslum hennar væru gögn sem heyrt gætu undir beiðni kæranda, eða tekið afstöðu til þess hvort hann eigi rétt til aðgangs að þeim.
 
Umsögn skilanefndar F fasteignafélags var kynnt kæranda með bréfi, dags. 27. október 2023, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Þær bárust 10. nóvember 2023.
 
Úrskurðarnefndinni bárust viðbótarskýringar frá skilanefnd F fasteignafélags hinn 8. janúar 2024. Þar er útskýrt að áður en ESÍ og Hilda voru afskráð hafi allar eignir, verkefni og önnur réttindi og nánar tilgreindar skyldur félaganna verið framseldar til F fasteignafélags, sem hafi tekið yfir þau verkefni sem ekki var lokið á þeim tíma. Af þeirri ástæðu hafi gögnum félaganna ekki verið skilað til Þjóðskjalasafns Íslands. Að lokinni slitameðferð og afskráningu F fasteignafélags muni skilanefndin afhenda Þjóð­skjala­safni þau gögn sem eru í vörslum félagsins. Slitameðferð félagsins muni ljúka innan tíðar.
 
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðar­nefnd­in hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem tengjast félögunum Eignasafni Seðla­banka Íslands ehf. og Hildu ehf. Skilanefnd F fasteignafélags ehf. hafnaði beiðni kæranda með vísan til þess að félögin hefðu verið undanþegin gildissviði upplýsingalaga. Í umsögn til úrskurðarnefndar­inn­ar er enn fremur vísað til þess að skilanefndin falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga meðan á slitameðferð félagsins stendur.
 
Líkt og komið hefur fram er F fasteignafélag ehf. í slitameðferð á grundvelli laga um einkahlutafélög, nr. 138/1994. Slitin fara fram með einkaskiptum og í samræmi við ákvæði XIII. kafla laganna um fél­­ags­slit hefur verið kosin skilanefnd, sem annast skiptin. Hlutverk skilanefndar er fyrst og fremst að koma eignum í verð, greiða skuldir félags og skipta afgangi á milli hluthafa. Þegar hlutafélagaskrá hefur lög­gilt skilanefnd tekur hún við réttindum og skyldum félagsstjórnar og framkvæmdastjóra, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 86. gr. laga nr. 138/1994. Skilanefnd er ekki sjálfstæður lögaðili heldur eining sem kem­ur fram fyrir hönd félags­ins meðan nefndin er að störfum. Af því leiðir að óhjákvæmilegt er að líta svo á að beiðni um að­gang að gögnum sem beint er að skilanefnd félags sé í reynd beint að fél­aginu sjálfu, enda hefur skila­nefndin aðgang að gögnum í vörslum félagsins og er bær til þess að taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að þeim.
 
Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, gilda lögin um alla starfsemi lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Lögin gilda ekki um starfsemi lögaðila sem ráðherra hefur ákveðið samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laganna að skuli ekki falla undir gildissvið laganna. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna eru m.a. gjaldþrotaskipti og skipti á dánarbúum eða önnur opinber skipti und­an­skilin gild­­is­sviði laganna.
 
Skipti í F fasteignafélagi eru ekki gjaldþrotaskipti þótt tiltekin ákvæði laga nr. 21/1991, um gjald­þrota­skipti o.fl., eigi að hluta við í störfum skila­nefnd­ar, sbr. t.d. 4. mgr. 87. gr. og 4. mgr. 88. gr. laga nr. 138/1994. Þá fara skipti í félaginu ekki fram með opinberum skiptum, en þeim er stýrt af skiptastjóra í samræmi við ákvæð­i laga nr. 20/1991, um skipti á dán­ar­búum o.fl. F fasteigna­félag ehf. er 100% í eigu Seðla­banka Íslands. Ráð­herra hefur ekki ákveðið að félagið skuli vera undanþegið gildissviði upp­lýs­ingalaga, sbr. 3. mgr. 2. gr. lag­­anna. Úr­­­skurð­arnefnd um upp­lýsingamál telur að F fast­eigna­félag heyri undir gild­­issvið upp­lýs­inga­laga sam­kvæmt 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga og það að félaginu hafi verið skip­­uð skilanefnd og sé í slita­­­meðferð á grundvelli ákvæða laga nr. 138/1994 breyti ekki þeirri niður­stöðu.
 

2.

Skilanefnd F fasteignafélags styður ákvörðun sína við að beiðni kæranda nái til gagna ESÍ og Hildu sem hafi orðið til meðan félögin voru undanþegin gildissviði upplýsingalaga samkvæmt ákvörðun ráð­herra, sbr. 3. mgr. 2. gr. laganna. Undanþágan nái til sjálfra gagnanna óháð því hvar þau séu geymd.
 
Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga getur ráðherra ákveðið að lögaðili samkvæmt 2. mgr. 2. gr. lag­anna sem er að nær öllu leyti í samkeppni á markaði skuli ekki falla undir gildissvið upplýsingalaga. Í samræmi við skýrt orðalag ákvæðisins hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál komist að þeirri niðurstöðu í úrskurðum nr. 771/2018 og 808/2019 að það sé lögaðilinn sjálfur sem undanþeginn sé gildissviði upplýsingalaga, ekki einstök gögn í hans vörslum. Þannig sé ekkert sem komi í veg fyrir að óskað sé eftir aðgangi að sömu gögnum hjá öðrum aðila sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga. Þeim aðila sé þá skylt að taka beiðnina til efnislegrar með­­ferðar í samræmi við ákvæði upplýsingalaga, eftir atvikum með hliðsjón af takmörkunar­ákvæð­um 6.–10. gr. upplýsingalaga.
 
Upplýsingaréttur almennings nær samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga til fyrirliggjandi gagna sem varða tiltekið mál og tiltekinna fyrirliggjandi gagna. Í samræmi við athugasemdir við ákvæðið í frum­varpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum er ljóst að skilgreining á því hvað teljist fyrirliggjandi gagn hjá aðila sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga er víðtæk og að almennt þarf mikið til að koma svo gögn teljist ekki varða starfsemi stjórnvalds eða lögaðila, sbr. 1. og 2. mgr. 2. gr. laganna.
 
Í upplýsingalögum er ekki gert ráð fyrir því að beina þurfi beiðni um gögn að þeim aðila sem hefur ritað eða útbúið viðkomandi gagn. Þvert á móti er gert ráð fyrir því samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laganna að beiðni skuli beint til þess aðila sem hefur viðkomandi gögn í vörslum sínum, nema um sé að ræða gögn í máli þar sem taka á eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í framhaldi af því tekur svo við hefðbundin málsmeðferð þess sem hefur beiðni til af­greiðslu á grundvelli IV. kafla upplýsingalaga, þ.e. að afmarka beiðni við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. og 16. gr., og taka rökstudda ákvörðun um rétt beiðanda til aðgangs að gögnunum, sbr. 19. gr. upp­­lýs­ingalaga og 10. gr. stjórn­sýslu­laga.
 
Samkvæmt gögnum málsins hafa allar eignir, verkefni, réttindi og nánar tilgreindar skyldur ESÍ og Hildu verið framseldar til F fasteignafélags. Úrskurðarnefndin telur að þau gögn ESÍ og Hildu sem kunni að vera í vörslum F fasteignafélags teljist vera fyrirliggjandi gögn félagsins í skilningi upp­lýs­inga­laga, og að félaginu hafi borið að taka beiðni kæranda til efnislegrar meðferðar samkvæmt ákvæðum laganna. Það hefur ekki verið gert og er því óhjákvæmilegt að vísa beiðni kæranda til F fast­eigna­félags til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
 

Úrskurðarorð

Beiðni A, dags. 3. apríl 2023, er vísað til F fasteignafélags ehf. til nýrrar með­ferð­ar og afgreiðslu.
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir