1156/2023. Úrskurður frá 8. nóvember 2023

Hinn 8. nóvember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1156/2023 í máli ÚNU 22080006.

Beiðni um endurupptöku

Með erindi, dags. 5. ágúst 2022, fór A lögmaður, f.h. Sýnar hf., fram á að úrskurð­arnefnd um upplýsingamál tæki upp að nýju mál ÚNU 21100005, sem lauk með úrskurði nefndarinnar nr. 1086/2022 frá 12. júlí 2022.

Í beiðninni kemur fram að úrskurðurinn hafi byggst á ófullnægjandi, ef ekki beinlínis röngum, upplýs­ingum um málsatvik sem hafi leitt til rangrar niðurstöðu að mati beiðanda. Beiðandi rifjar upp að með erindi til fjarskiptasjóðs í byrjun september 2021 hafi hann óskað eftir öllum upplýsingum og gögnum sem tengdust botnrannsóknum Farice ehf. vegna lagningar nýs sæstrengs milli Íslands og Írlands. Hafi beiðandi lagt sérstaka áherslu á að fá aðgang að gögnum um rannsóknir Farice í íslenskri lögsögu, en samkvæmt heimildum beiðanda hafi rannsóknin m.a. náð yfir stórt svæði við suður- og suðvestur­strönd Íslands. Tilgangur rannsóknarinnar hafi verið að velja nákvæma leið sæstrengsins.

Á meðan mál ÚNU 21100005 hafi verið til meðferðar hjá nefndinni hafi Farice tekið ákvörðun um ná­kvæma leið sæstrengsins og hafið lagningu hans í lok maí 2022. Ekki verði séð af úrskurði úrskurð­arnefndarinnar að henni hafi verið kunnugt um þetta. Beiðandi telji að það sjónarmið sem úrskurð­ur­inn byggi á um að gögnin innihaldi upplýsingar sem varði öryggi ríkisins og mikilvægir almannahags­munir standi til þess að þau fari leynt, geti aðeins átt við um lítinn hluta rannsóknargagnanna, þ.e. þann hluta þeirra sem inniheldur upplýsingar um sjávarbotninn á því svæði þar sem sæstrengurinn liggur. Rannsóknargögn um svæðið að öðru leyti hafi enga þýðingu fyrir rekstraröryggi strengsins. Þá valdi aðgangur að þeim engri hættu á skemmdarverkum þannig að slíkt geti réttlætt leynd yfir gögnunum, sbr. 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.

Beiðandi gagnrýnir það að hafa ekki fengið aðgang að umsögnum sem úrskurðarnefndin hafi aflað í júní 2022, þar á meðal skýringum Alþjóðlegrar nefndar um vernd sæstrengja (ICPC), nánari upplýsing­um frá fjarskiptasjóði og Farice, og verið gefinn kostur á að tjá sig um þau gögn.

Beiðandi vísar til sjónarmiðs Farice í úrskurði nefndarinnar þess efnis að þar sem kostnaður við botn­rannsókn hafi farið fram úr kostnaðaráætlun, sem fram kom í viðauka með þjónustusamningi fjar­skipta­sjóðs og Farice frá því í desember 2018, hafi rannsókn fyrirtækisins við strendur Íslands farið fram án styrkveitingar fjarskiptasjóðs. Af þeim sökum séu gögn þeirrar rannsóknar eign Farice en ekki fjarskiptasjóðs. Beiðandi kveður að þetta sjónarmið hafi ekki komið fram í ákvörðun fjarskiptasjóðs að synja honum um aðgang að gögnunum í október 2021. Þá virðist sjónarmiðið fyrst hafa komið fram í samskiptum við úrskurðarnefndina í júní 2022. Nefndin virðist hafa lagt það til grundvallar í úr­skurði sínum, þrátt fyrir að staðhæfingunni hafi ekki fylgt upplýsingar um hver hafi staðið straum af kostnaði við rannsóknina við Íslandsstrendur sumarið 2021. Beiðandi telji nær öruggt að rannsóknin í heild sinni, þar á meðal við strendur Íslands, hafi verið greidd úr ríkissjóði. Staðhæfingar um annað séu fyrirsláttur, sem settar séu fram til að torvelda aðgang að upplýsingum.

Í beiðninni kemur fram að beiðandi telji sig hafa beint upphaflegri beiðni til Farice að auki, þótt henni hafi verið beint til fjarskiptasjóðs. Beiðandi hafi frá upphafi lagt áherslu á að fá aðgang að botnrann­sóknargögnum, hvort sem þau væru í vörslum fjarskiptasjóðs eða Farice. Hann eigi ekki að bera hall­ann af því að hafa ekki beint beiðni sinni til Farice, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þá hafi Farice tekið fullan þátt í meðferð þessa máls, bæði hjá fjarskiptasjóði og úrskurðarnefndinni.

Ef fyrirætlanir beiðanda um lagningu sæstrengs gangi eftir muni strengurinn ekki liggja um það svæði sem botnrannsókn í írskri lögsögu laut að. Af þeim sökum falli beiðandi frá kröfu þess efnis að fá að­gang að þeim gögnum. Þá sé ekki farið fram á aðgang að þeim gögnum botnrannsóknarinnar við Ís­landsstrendur þar sem sæstrengur Farice liggi.

Í ljósi þess að mikill hluti þeirra gagna sem Farice aflaði við botnrannsókn við strendur Íslands sum­ar­ið 2021 innihaldi ekki upplýsingar sem varði öryggi ríkisins, sbr. 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, óski beið­andi eftir því að ef málið verði tekið upp að nýju leggi úrskurðarnefndin mat á það hvort hann kunni að eiga rétt til aðgangs að þeim gögnum á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga. Kemur það til í ljósi þess að bæði EFTA-dómstóllinn og Eftirlitsstofnun EFTA líti svo á að til staðar sé markaður fyrir alþjóð­legar gagnatengingar milli Íslands og umheimsins, þar sem Farice hafi yfirburðastöðu, en að á þeim markaði sé Sýn hf. að minnsta kosti mögulegur samkeppnisaðili (e. potential competitor).

Málsmeðferð

Með erindi, dags. 9. ágúst 2022, gaf úrskurðarnefndin fjarskiptasjóði kost á að bregðast við beiðninni um endurupptöku. Var frestur til þess veittur til 24. ágúst 2022. Fjarskiptasjóður brást við erindinu daginn eftir. Í erindinu kom fram að þau gögn sem beiðnin lyti að væru ekki í eigu sjóðsins heldur Farice. Það væri óeðlilegt og ósanngjarnt að fjarskiptasjóður svaraði fyrir hönd Farice þegar kæmi að þessum gögnum, gerði afstöðu félagsins að sinni eða ritskoðaði afstöðu félagsins gagnvart úrskurðar­nefndinni. Úrskurðarnefndin féllst á beiðni sjóðsins um viðbótarfrest til 31. ágúst 2022.

Úrskurðarnefndinni bárust viðbrögð frá fjarskiptasjóði hinn 31. ágúst 2022. Viðbrögðunum fylgdu einnig athugasemdir frá Farice, sem sjóðurinn aflaði í tilefni af beiðninni um endurupptöku. Í erindi fjarskiptasjóðs kemur fram að sjóðurinn hafi alltaf talið ljóst að gagnabeiðni beiðanda beindist að gögn­um á vegum og í eigu sjóðsins. Ekkert við meðferð málsins hafi gefið til kynna að sjóðurinn hefði yfir að ráða öðrum gögnum en þeim sem styrkur úr sjóðnum tók til.

Í erindinu kemur fram að fjarskiptasjóður hafi ekki sérstaka hagsmuni af því að afhenda ekki gögn úr umræddri botnrannsókn. Fyrir hafi legið allan tímann að fjarskiptasjóður ætti aðeins upphaflegu botn­rannsóknina við Írlandsstrendur. Eignarhald á þeim gögnum hafi komið til áður en ljóst var hvort sæ­strengurinn yrði yfir höfuð lagður og með hvaða hætti. Styrkur sjóðsins til að gera botnrannsókn við Írlandsstrendur hafi í fyrsta lagi verið veittur til að ganga úr skugga um hvort það væri hægt að leggja strenginn til þess landtökustaðar sem hafi orðið fyrir valinu. Í öðru lagi hafi þurft niðurstöðu rannsóknarinnar til að undirbyggja kostnaðaráætlun til grundvallar ákvörðunar ríkisstjórnar Íslands um fjármögnun, smíði og lagningu á nýjum sæstreng á þeirri leið sem varð fyrir valinu. Samningur um styrk til Farice vegna botnrannsóknar við Írland hafi legið fyrir áður en ríkisstjórnin hafði tekið skuld­bindandi ákvörðun í þeim efnum.

Í athugasemdum Farice, dags. 31. ágúst 2022, kemur fram að þar sem fjarskiptasjóður sé einungis rétt­hafi að þeim botnrannsóknargögnum sem varði könnun við Írlandsstrendur sé sjóðurinn ekki bær til að taka ákvörðun um afhendingu gagna sem séu í eigu Farice og varði botnrannsóknir við Ísland. Þannig geti gagnabeiðni til fjarskiptasjóðs aðeins lotið að þeim gögnum sem varði botnrannsókn við Írlandsstrendur. Þau rannsóknargögn varði ekki önnur svæði en þau sem strengurinn liggur á. Ástæða þess sé sú að botnrannsóknarvinnan fer fram á vegum þriðja aðila sem skilar nákvæmri skýrslu um það svæði þar sem endanleg leið strengsins liggur. Sjóðurinn fari því ekki með eignarhald á botnrann­sóknargögnum um önnur svæði en þau sem strengurinn liggur á.

Farice vísar til þess að í umsögn sinni til fjarskiptasjóðs frá 21. september 2021 komi fram að þær botnrannsóknir sem félagið vann fyrir sjóðinn byggist á samningi aðilanna frá árinu 2019 og séu eign sjóðsins. Á grundvelli þess samnings hafi Farice gert könnun á hafsbotni frá ströndum Írlands að mörkum efnahagslögsögunnar þar sem hún skarast við efnahagslögsögu Bretlands.

Beiðandi hafi raunar sent erindi til Farice hinn 17. desember 2021 þar sem óskað hafi verið eftir afstöðu félags­ins til þess hvort það teldi sig eiganda afurða rannsóknarinnar eða hvort afurðin væri eign fjar­skiptasjóðs. Teldi félagið sig eiganda gagnanna væri óskað eftir aðgangi að þeim.

Í svari Farice frá 25. janúar 2022 hafi komið fram að afurðir botnrannsókna í írskri efnahagslögsögu væru eign fjarskipta­sjóðs en afurðir rannsókna við Ísland eign Farice. Beiðni um aðgang að gögnunum hafi verið hafnað með vísan til 9. og 10. gr. upplýsingalaga, og beiðanda leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Það sé því rangt að beiðandi hafi fyrst haft vitneskju um eignar­hald gagnanna í júní 2022 heldur hafi hann verið upplýstur um það í janúar sama ár. Tilvísun beiðanda til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga varðandi skyldu stjórnvalds til að framsenda erindi sem ekki snertir starfssvið þess á réttan stað, hafi ekki þýðingu í málinu nú þar sem fyrir liggi að hann hafi óskað eftir gögnunum hjá Farice líka.

Erindi fjarskiptasjóðs og Farice voru kynnt beiðanda með erindi, dags. 5. september 2022, og honum veittur kostur á að bregðast við þeim. Viðbrögð beiðanda bárust nefndinni hinn 19. september 2022. Í erindinu kemur fram að beiðandi telji nú ágreiningslaust að Farice búi yfir ítarlegum gögnum um rannsóknir á hafsbotni við Íslandsstrendur, auk rannsókna á lendingarstöðum við Reykjanes, m.a. í Möl­vík, Hrauns­vík, Selvík og Þorlákshöfn.

Fullyrðingar fjarskiptasjóðs um að aðeins hluti botnrannsóknargagnanna sé í eigu sjóðsins telur beið­andi vera ótrúverðugar. Í samningi sjóðsins og Farice frá því í desember 2018 komi fram að félaginu sé falið að annast opinbera þjónustu fyrir hönd sjóðsins. Í 12. gr. samningsins sé tekið fram að verk­efnið nái til leiðarinnar milli Íslands og Írlands. Hvergi sé þess getið í samningnum að aðeins helm­ing­ur leiðarinnar skuli rannsakaður. Það sé ekki í samræmi við ummæli fjarskiptasjóðs um að verkefnið væri unnið í þágu markmiða fjarskiptaáætlunar stjórnvalda um að fjölga fjarskiptatengingum Íslands við um­heiminn. Gögn sem lágu til grundvallar samningnum styðja heldur ekki fullyrðingar sjóðsins um að allan tímann hafi legið fyrir að fjarskiptasjóður ætti aðeins botnrannsóknina við Írlandsstrendur.

Beiðandi telur að aldrei hafi annað staðið til en að botnrannsókn yrði gerð í þágu fjarskiptasjóðs og næði til alls verkefnisins, ekki aðeins rannsókna í írskri efnahagslögsögu. Í samskiptum beiðanda við fjarskiptasjóð í febrúar 2019 hafi komið fram af hálfu sjóðsins að afurð botnrannsóknarinnar yrði eign fjarskiptasjóðs en ekki Farice.

Það sé rétt sem komi fram í erindi Farice í máli þessu að beiðanda hafi verið kunnugt um það í janúar 2022 að Farice teldi sig eiganda botnrannsóknargagna við Íslandsstrendur. Hins vegar hafi beiðandi litið á það sem órökstudda staðhæfingu sem erfitt væri að taka trúanlega. Beiðandi telur að sú breytta afstaða fjarskiptasjóðs um eignarhald á gögnunum eigi rætur að rekja til ákvörðunar ríkisstjórnar Ís­lands að fela Farice að annast lagningu og rekstur nýs sæstrengs frá 11. september 2020.

Í fylgiskjali með þjónustusamningi fjarskiptasjóðs og Farice frá því í desember 2018 komi fram að áætlaður heildarkostnaður vegna botnrannsóknanna sé 1,9 millj. evrur. Sá skilningur fái stuðning í árs­reikningi Farice fyrir árið 2021. Þar segir að tekjur félagsins af þjónustusamningnum hafi numið um 1,6 millj. evrum á árinu 2020 og rúmlega 220 þús. evrum á árinu 2021, samtals rúmlega 1,8 millj. evrum. Í reikningnum segi að heildarkostnaður við rannsóknina hafi verið 1,9 millj. evrur, og að hún hafi hafist árið 2019 og lokið árið 2021. Kostnaðurinn hafi verið bókfærður sem „rannsóknar- og þróunar­kostnaður“ í rekstrarreikningi. Hafi kostnaður við botnrannsóknir farið fram úr áætlunum, líkt og Far­ice hefur haldið fram, verði því a.m.k. ekki fundin stoð í ársreikningi félagsins. Þá verði ekki ráðið að úrskurðarnefndin hafi haft undir höndum gögn sem styðji að kostnaður við rannsóknina hafi farið fram úr áætlunum. Að öllu framangreindu virtu sé ljóst að Farice sé ekki eigandi botnrannsóknargagna við Íslandsstrendur.

Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Í máli ÚNU 21100005, sem lauk með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1086/2022 frá 12. júlí 2022, var deilt um rétt til aðgangs að gögnum úr botnrannsókn sem fjarskiptasjóður gerði sam­komulag um að Farice ehf. annaðist í tengslum við lagningu nýs fjarskiptasæstrengs milli Ís­­lands og Írlands. Í úrskurði nefndarinnar var lagt til grundvallar að gögn úr botnrannsókn sem Farice hefði ann­ast við strendur Íslands árið 2021 teldust ekki vera fyrirliggjandi hjá fjarskiptasjóði, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Nefndin staðfesti þá ákvörðun fjarskiptasjóðs að synja kæranda um aðgang að gögnum úr botnrannsókn við strendur Írlands, með vísan til þess að þau innihéldu upp­lýsingar sem vörðuðu öryggi ríkisins og mikilvægir almanna­hags­munir krefðust þess að aðgangur að þeim væri takmarkaður, sbr. 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.

Í 24. gr. stjórnsýslulaga er að finna ákvæði um endurupptöku stjórnsýslumáls. Þar kemur í 1. mgr. fram eftir­farandi:

Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef:

1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða
2. íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. 

Úrskurðarnefndin leggur þann skilning í beiðni um endurupptöku að beiðandi telji að úrskurðurinn hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, því að meðan málið hafi verið til meðferðar hjá nefndinni hafi nákvæm leið fjarskiptasæstrengsins verið ákveðin og þar af leiðandi inni­haldi aðeins sá hluti botnrannsóknargagnanna þar sem strengurinn liggur upplýsingar sem varði öryggi ríkis­ins, sbr. 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, en ekki gögnin í heild sinni líkt og lagt hafi verið til grund­vall­ar í úrskurði nefndarinnar. Þá kemur fram í beiðninni að beiðandi falli frá kröfu um að fá aðgang að botnrannsóknargögnum úr írskri lögsögu, sem og þeim gögnum úr íslenskri lögsögu sem varða svæð­ið þar sem fjarskipta­sæ­streng­ur­inn var lagður.

Líkt og fram hefur komið var það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í úrskurði nr. 1086/2022 að gögn úr botnrannsókn við strendur Íslands teldust ekki fyrirliggjandi hjá fjarskiptasjóði. Þannig var aðeins tekin efnisleg afstaða til réttar til aðgangs að gögnum úr botnrannsókn í írskri efnahagslögsögu, sem nú liggur fyrir að beiðandi krefst ekki lengur aðgangs að.

Af endurupptökubeiðni verður einnig ráðið að beiðandi telji að nefndin hafi ekki átt að leggja til grund­vallar að gögn úr botnrannsókn við strendur Íslands teldust ekki fyrirliggjandi hjá fjarskiptasjóði, þar sem nánast öruggt megi telja að rannsóknin hafi verið greidd úr ríkissjóði en ekki af Farice. Sú stað­­hæfing að gögnin lægju ekki fyrir hjá sjóðnum hafi fyrst komið fram í samskiptum við nefndina í júní 2022 og henni hafi ekki fylgt upplýsingar um hver fjármagnaði rannsóknina. Þá telji beiðandi sig hafa beint upphaflegri gagnabeiðni til Farice líka, þótt henni hafi formlega aðeins verið beint til fjar­skipta­sjóðs, og að hann eigi ekki að bera hallann af því að fjarskiptasjóður hafi ekki uppfyllt skyldur sínar samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Í hinni kærðu ákvörðun fjarskiptasjóðs í máli ÚNU 21100005, dags. 6. október 2021, kom ekki fram hvaða botnrannsóknar­gögn lægju fyrir hjá sjóðnum. Í umsögn fjarskiptasjóðs til úrskurðar­nefnd­ar­inn­ar, dags. 16. desember 2021, kom hins vegar fram að málið varðaði gögn úr botnrannsókn við Írland og að þau væru í vörslum Farice. Það voru þau gögn sem afhent voru úrskurðarnefndinni samhliða umsögn sjóðsins. Þá kom fram í af­stöðu Farice, dags. 21. september 2021, sem fjarskiptasjóður aflaði og kæranda var afhent í lok maí 2022, að gögnin vörðuðu botn­rann­sókn­ir við strendur Írlands og að kannað hefði verið 75 kílómetra svæði frá Galway og út fyrir Aran­eyjar. Í júní 2022 kom svo fram í samskiptum nefndarinnar við fjar­­skiptasjóð að botnrannsókn við strendur Íslands hefði verið gerð án aðkomu sjóðsins. Af þeim sökum væru þau gögn ekki fyrirliggjandi hjá fjarskiptasjóði. Að svo búnu taldi úrskurðarnefndin nægar forsendur fyrir því að slá föstu í úrskurði nefndarinnar nr. 1086/2022 að gögnin væru ekki fyrir­liggj­andi hjá fjarskiptasjóði.

Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt 5. og 14. gr. upplýsingalaga nær til gagna sem liggja fyrir hjá þeim aðila sem beiðni er beint að. Það að til­tekinn aðili kunni að hafa búið til gagn eða fjármagnað gerð þess gerir ekki eitt og sér að verkum að það teljist vera fyrirliggjandi hjá honum, heldur skiptir máli hvort aðilinn hafi gagnið í vörslum sínum. Þegar sá sem kæra beinist að fullyrðir að þau gögn sem óskað hefur verið eftir séu ekki í vörslum sínum hefur úrskurðarnefndin almennt ekki forsendur til að draga slíka fullyrðingu í efa. Úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar er afmarkað við að fjalla um rétt­mæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum og synjunar á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er, sbr. 20. gr. upplýsingalaga. Þegar svo háttar til að umbeðin gögn eru ekki til staðar geta þau ekki talist fyrirliggjandi í þessum skilningi og ber að staðfesta ákvörðun þess aðila sem kæra beinist gegn að því marki sem hún lýtur að slíkum gögnum. Þá heyrir það ekki undir nefndina að hafa eftirlit með því hvernig varðveislu gagna er háttað hjá þeim aðilum sem heyra undir gildissvið upp­lýsingalaga.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er ekkert fram komið um að úrskurður nefndarinnar nr. 1086/2022 hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða að niðurstöður hans hafi byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að hann var kveðinn upp. Þegar 24. gr. stjórn­sýslulaga sleppir kann úrskurðarnefndinni eftir atvikum að vera rétt og heimilt að endurupptaka mál á ólögfestum grundvelli. Í því tilviki sem hér um ræðir veltur skylda til slíkrar endurupptöku, að mati nefndarinnar, á því að rökstuddar vísbendingar séu um að á úrskurði hennar séu verulegir ann­mark­­ar að lögum. Úrskurðarnefndin telur röksemdir kæranda ekki leiða í ljós slíkar vísbendingar. Með vísan til framangreinds er hafnað beiðni um endurupptöku úrskurðar úrskurðarnefndar um upp­lýs­inga­mál um endurupptöku úrskurðar nefndarinnar nr. 1086/2022 frá 12. júlí 2022.

Líkt og kom fram í úrskurðinum er Farice ehf. alfarið í eigu íslenska ríkisins og fellur því undir gildis­svið upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. Beiðanda er fært að óska að nýju eftir gögnum um botn­rannsóknir á vegum félagsins við strendur Íslands. Verði honum synjað um aðgang að þeim gögn­um er honum fært að bera þá ákvörðun undir úrskurðarnefndina, sbr. 20. gr. upplýsingalaga, sem sker úr um rétt hans til aðgangs að þeim.

Úrskurðarorð

Beiðni A lögmanns, f.h. Sýnar hf., um endurupptöku máls ÚNU 21100005 sem lauk með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1086/2022 frá 12. júlí 2022, er hafnað.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir