634/2016. Úrskurður frá 12. ágúst 2016
Úrskurður
Hinn 12. ágúst 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 634/2016 í máli ÚNU 14110007.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 7. nóvember 2014 kærði Viðar Lúðvíksson hrl. fyrir hönd Brit Insurance Ltd., QBE Insurance (Europe) Ltd., Liberty Mutual Insurance Europe Ltd., Allianz Global Corporate & Specialty AG, Novae Syndicate 2007, Dan Re Syndicate 1400 og QBE Syndicate 1886 („kærendur“) ákvörðun Fjármálaeftirlitsins („FME“) dags. 8. október 2014 um að synja beiðni kærenda um aðgang að gögnum.
Upphafleg gagnabeiðni kærenda, dags. 5. apríl 2013, var í 27 liðum. Fjallað hefur verið um ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins um rétt kærenda til aðgangs að gögnum undir liðum nr. 1-11 í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 551/2014, liðum nr. 12, 13, 14, 16, 20, 23, 26 og 27 í úrskurði nr. A-524/2014 og liðum nr. 15, 17, 19, 24 og 25 í úrskurði nr. 592/2015. Með bréfi Fjármálaeftirlitsins til kærenda dags. 25. júní 2014 var óskað eftir því að liður 22 yrði afmarkaður betur, en hann tók til fundargerða vegna vettvangsathugunar FME á Landsbanka Íslands hf. í september 2007. Í bréfi FME segir meðal annars að ein vettvangsathugun hafi farið fram í september 2007 í tengslum við útlánaáhættu bankans. Með bréfi dags. 1. september 2014 afmörkuðu kærendur beiðni sína nánar. Þar segir að í kafla 16.5.7.7 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sé fjallað um skýrslu FME um athugun á útlánaáhættu hjá Landsbankanum. Athugunin hafi farið fram á fundum í síðari hluta septembermánaðar 2007. Beiðni kærenda taki til fundargerða af þessum fundum. Þá sé ljóst að finna megi vísbendingar um efni og dagsetningar fundargerðanna í heimildaskrá skýrslu um athugun á útlánaáhættu Landsbankans, dags. í febrúar 2008, einkum heimild nr. 65; „Tölvupóstsamskipti Fjármálaeftirlitsins og Landsbankans frá september 2007 til janúar 2008 vegna útlánaskoðunarinnar.“ Þann 8. október 2014 synjaði Fjármálaeftirlitið beiðninni með vísan til 13. gr. laga nr. 87/1998 og 8. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Í kæru segir að mikilvægt sé að hafa í huga að markmiðið með endurskoðun upplýsingalaga, sbr. athugasemdir er fylgdu frumvarpi til laga nr. 140/2012, hafi verið að auka upplýsingarétt almennings. Kærendur telja að þær undantekningar frá upplýsingarétti, sem fram koma í 6.-10. gr. laganna, eigi ekki við í málinu og benda á að túlka beri þær þröngt og með hliðsjón af meginreglu um aukinn aðgang, sbr. 1. mgr. 11. gr. þeirra.
Kærendur telja þagnarskylduákvæði 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998 ekki standa því í vegi að Fjármálaeftirlitið afhendi gögnin. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga takmarki almenn ákvæði annarra laga um þagnarskyldu ekki rétt til aðgangs samkvæmt lögunum. Kærendur telja að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 verði að teljast almennt í þessari merkingu. Í þessu samhengi er bent á athugasemdir við ákvæðið í frumvarpi er varð að lögum nr. 87/1998, þar sem fram kemur að í ákvæðinu sé að finna „almennt þagnarskylduákvæði“. Þá telja kærendur að jafnvel þótt komist verði að öndverðri niðurstöðu, leiði 5. mgr. 13. gr. laganna til þess að þagnarskyldan gildi ekki um gögn sem varða Landsbankann, þar sem hann sé bæði gjaldþrota og í þvinguðum slitum. Kærendur vísa til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-524/2014 í þessu samhengi og dóma Hæstaréttar frá 16. janúar 2014 í málunum nr. 191/2013, 356/2013, 359/2013, 412/2013 og 413/2013.
Kærendur fallast ekki á þau rök FME að skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 séu ekki uppfyllt, þar sem upplýsinga sé ekki aflað við rekstur einkamála. Óumdeilt sé að einkamál séu rekin á hendur kærendum fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. Kærendur vinni að því að afla umbeðinna gagna til að styðja þær málsástæður sem þeir byggja á í málunum. Ef það hefði verið ætlun löggjafans að ákvæðið ætti einungis við þegar óskað væri eftir gögnum undir lögum um meðferð einkamála hefði ákvæðið verið orðað á þann hátt. Þá hafna kærendur því að 9. gr. upplýsingalaga komi í veg fyrir aðgang þeirra að umbeðnum gögnum. Landsbanki sé í slitameðferð og hafi því enga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni varðandi afhendingu þeirra. Sönnunarbyrði um það hvíli á Fjármálaeftirlitinu.
Kærendur telja að jafnvel þótt þagnarskylda hafi ríkt um einhver þeirra umbeðnu gagna, sé svo ekki lengur þar sem fjölmiðlar og rannsóknarnefnd Alþingis hafi fjallað um þau opinberlega. Loks benda kærendur á að skv. 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga teljist gögn ekki lengur til vinnugagna eftir að þau hafi verið afhent öðrum nema þau hafi einungis verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Þá komi fram undanþágur í 3. tl. 2. mgr. 8. gr. sem mæli fyrir um afhendingu vinnugagna í fjórum töluliðum. Kærendur byggja á því að skýra verði 8. gr. þröngt. Þá sé ljóst að rannsóknarnefnd Alþingis hafi haft gögnin undir höndum og því búið að afhenda þau öðrum.
Málsmeðferð
Með bréfi dags. 10. nóvember 2014 var kæran kynnt Fjármálaeftirlitinu og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að í trúnaði. Umsögn FME barst þann 1. desember 2014. Þar segir meðal annars að stofnunin telji að upplýsingar sem sé að finna í umbeðnum gögnum varði ekki meðferð opinberra hagsmuna. Því er jafnframt mótmælt að kærandi eigi sérstaka og lögvarða hagsmuni af því að fá aðgang að gögnunum. Þar sem beiðnin hafi verið afgreidd með hliðsjón af 5. gr. upplýsingalaga eigi hvorki að skipta máli hver biðji um gögnin né í hvaða tilgangi.
FME telur óumdeilt að 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sé sérstakt þagnarskylduákvæði sem sé víðtækara, þ.e. gangi lengra, en þær takmarkanir sem kveðið er á um í 9. gr. upplýsingalaga. Þetta hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál staðfest í úrskurðum sínum og Hæstiréttur Íslands um 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 í dómi í máli nr. 329/2014. Ákvæðið sé sams konar og 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Þá telur stofnunin beiðni kæranda ekki uppfylla skilyrði 5. mgr. 13. gr., þar sem LBI hf. hafi verið tekið til slita á grundvelli 3. tölul. 2. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002, sé enn í slitameðferð og hafi því ekki verið tekið til gjaldþrotaskipta. Þá sé ekki hægt að skýra ákvæði 5. mgr. 13. gr. svo rúmt að það taki til almennra upplýsingabeiðna sem beint sé til FME, jafnvel þótt sá sem lagt hafi beiðnina fram sé aðili að einkamáli fyrir dómi. Í þessu samhengi er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-524/2014.
FME mótmælir röksemdum kæranda varðandi 9. gr. upplýsingalaga. Ákvæðið geri ekki ráð fyrir því að önnur sjónarmið gildi um skýringu ákvæðisins þegar fjármálafyrirtæki er í slitameðferð. Þá er bent á að synjun stofnunarinnar byggðist fyrst og fremst á 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 8. gr. laganna, auk 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Þá ítrekar FME þá afstöðu að afhending gagna til rannsóknarnefndar Alþingis og opinber birting upplýsinga í skýrslu nefndarinnar geti ekki aflétt sérstakri þagnarskyldu starfsmanna FME skv. 13. gr. laga nr. 87/1998 og öðrum takmörkunum sem upplýsingalög gera ráð fyrir, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-547/2014 og dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 329/2014.
Í umsögn FME segir að umbeðin gögn í málinu séu tvö minnisblöð stofnunarinnar um það sem fram fór á tveimur fundum með fulltrúum Landsbankans dagana 9. og 15. október 2007. Minnisblöðin séu sannarlega vinnuskjöl í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, hafi ekki verið afhent öðrum og hafi ekki að geyma upplýsingar sem 3. mgr. ákvæðisins mæli fyrir um. Bent er á að þau hafi verið afhent rannsóknarnefnd Alþingis á grundvelli lagaskyldu, sbr. lokamálslið 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, sbr. 6. gr. laga nr. 142/2008.
Umsögn FME var kynnt kærendum með bréfi dags. 3. desember 2014 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust þann 30. janúar 2015. Þar segir meðal annars að andstætt fullyrðingum FME sé þvert á móti umdeilt að 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sé sérstakt þagnarskylduákvæði. Því er mótmælt að dómur Hæstaréttar í máli nr. 329/2014 hafi fordæmisgildi í málinu þar sem þagnarskylduákvæði laga um Seðlabanka Íslands sé alls ekki sambærilegt ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Kærendur mótmæla því jafnframt að 5. mgr. 13. gr. sé undantekning frá sérstakri þagnarskyldu og því beri að skýra ákvæðið þröngt. Þagnarskylduákvæðið sé þvert á móti undanþága frá meginreglu um rétt almennings til upplýsinga og beri því að skýra 1. mgr. þröngt. Kærendur fallast heldur ekki á að 5. mgr. 13. gr. sé heimildarákvæði af þeirri ástæðu að orðið „heimilt“ sé að finna í því. Skylda til afhendingar sé ótvíræð samkvæmt upplýsingalögum.
Kærendur ítreka þá afstöðu sína að LBI hf. sé gjaldþrota og/eða í þvinguðum slitum í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Ef LBI hf. hafi verið í þeirri stöðu á tímabilinu 7. október til 22. apríl 2009 að jafna mætti til gjaldþrotaskipta, sbr. dóma sem nefndir voru í kæru, telja kærendur stöðuna varla hafa batnað þegar lög 44/2009 tóku gildi og mæltu fyrir um skipan slitastjórna. Loks telja kærendur að 58. gr. laga nr. 161/2002 verði að teljast almennt þagnarskylduákvæði.
Vegna mikils fjölda mála sem bíður úrlausnar hjá úrskurðarnefndinni hefur uppkvaðning úrskurðar í máli þessu dregist.
Niðurstaða
Mál þetta varðar beiðni kærenda um aðgang að gögnum í fórum FME um Landsbanka Íslands hf. Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, segir orðrétt:
„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 teljist sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þá hefur orðasambandið „óviðkomandi aðilum“ verið skýrt með þeim hætti að átt sé við aðila sem ekki er gert ráð fyrir í lögum að FME miðli upplýsingum til. Ljóst er að kærendur teljast til óviðkomandi aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, en hins vegar er deilt um hvort ákvæði 5. mgr. 13. gr. laganna eigi við í málinu.
Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr., þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að leggja til grundvallar að LBI hf. (áður Landsbanki Íslands hf.) sé gjaldþrota í skilningi ákvæðisins. Í þessu samhengi getur engu breytt sú staðreynd að upphafleg krafa um slitameðferð hafi stafað frá skilanefnd og slitastjórn LBI hf., líkt og haldið er fram af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Sama gildir um fullyrðingar stofnunarinnar er lúta að því að LBI hf. hafi ekki verið tekið til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum. Í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er ekki gerður slíkur áskilnaður, enda verða bú fjármálafyrirtækja ekki tekin til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum samkvæmt 1. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002. Þann 7. október 2008 tók Fjármálaeftirlitið yfir vald hluthafafundar í LBI hf. og vék stjórn hans frá. Um leið voru öll málefni hans sett undir skilanefnd, sem skipuð var í skjóli opinbers valds og var ætlað að leggja drög að aðgerðum til skuldaskila bankans. Verður að líta svo á að upp frá því hafi LBI hf. verið í aðstöðu sem leggja má að jöfnu við að hafin væru gjaldþrotaskipti á búi hans, og bankinn því í þvinguðum slitum í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
Það er skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 að upplýst sé um atriði, sem þagnarskylda 1. mgr. gildir um, við rekstur einkamála. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að skýra þennan áskilnað svo að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Beiðni um afhendingu gagna, sem beint er til stjórnvalds á grundvelli ákvæða upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum, verður ekki jafnað til reksturs einkamáls í þessum skilningi. Ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 ber að skýra með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga, og getur í þessu samhengi engu breytt þótt kærendur hyggist leggja gögnin fyrir dóm í einkamálum sem þeir eru aðilar að. Öndverð skýring myndi leiða til þess að réttarvernd 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 væri fyrir borð borin, þar sem almenningi væri í lófa lagið að krefjast aðgangs að gögnum sem þagnarskylda ákvæðisins ríkir um í þeim yfirlýsta tilgangi að leggja þau fyrir dóm í einkamáli. Samkvæmt framansögðu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að eins og á stendur þurfi að meta hvort umbeðin gögn séu háð þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, án tillits til þeirrar heimildar sem 5. mgr. ákvæðisins mælir fyrir um. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur jafnframt að ekki hafi verið sýnt fram á að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum, eða eftirfarandi fréttaflutningi fjölmiðla, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu Fjármálaeftirlitsins á grundvelli laga nr. 87/1998 fallið niður.
Undir lið 22 í gagnabeiðni kærenda, dags. 5. apríl 2013, óskuðu kærendur aðgangs að fundargerðum vegna vettvangsathugunar FME á Landsbankanum í september 2007. Stofnunin hefur afmarkað beiðni kærenda við tvö gögn, minnisblöð um það sem fram fór á fundum starfsmanna hennar með fulltrúum Landsbankans dagana 9. og 15. október 2007. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir skjölin, sem eru hvort um sig ein blaðsíða að lengd. Þar er lýst samskiptum fulltrúa FME og Landsbankans og afhendingu gagna og upplýsinga í tilefni af athugun stofnunarinnar. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er tvímælalaust um að ræða upplýsingar um starfsemi FME og viðskipti og rekstur eftirlitsskylds aðila sem leynt á að fara í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Umbeðin gögn eru því undirorpin sérstöku þagnarskylduákvæði sem gengur framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012, sbr. gagnályktun frá síðari málslið 3. mgr. 4. gr. laganna. Þykir því ekki ástæða til að fjalla um það hvort efni þeirra falli undir undantekningarákvæði 6.-10. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt framangreindu verður því ekki hjá því komist að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Úrskurðarorð:
Kæru Brit Insurance Ltd., QBE Insurance (Europe) Ltd., Liberty Mutual Insurance Europe Ltd., Allianz Global Corporate & Specialty AG, Novae Syndicate 2007, Dan Re Syndicate 1400 og QBE Syndicate 1886, dags. 7. nóvember 2014, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson