19. ágúst 2016 Forsætisráðuneytið

638/2016. Úrskurður frá 12. ágúst 2016

Úrskurður

Hinn 12. ágúst 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 638/2016 í máli ÚNU 15060005.

Kæra og málsatvik

Með erindi dags. 25. júní 2015 kærði Landvernd synjun Landsnets hf. á að veita samtökunum aðgang að tilteknum upplýsingum í samningi Landsnets við PCC Bakka Silicon hf. frá 19. mars 2015.

Með erindi dags. 22. apríl 2015 óskaði Landvernd eftir afriti af samningi Landsnets hf. (hér eftir kallað Landsnet) við PCC Bakka Silicon hf. (hér eftir kallað PCC) um flutning raforku ásamt fylgiskjölum er teldust hluti hans. Beiðnin var sett fram á grundvelli laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál. Með bréfi, dags. 29. maí 2015, veitti Landsnet kæranda aðgang að hluta samningsins í samræmi við 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 9. gr. laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál. Í bréfinu kemur fram að ákveðnar trúnaðarupplýsingar hafi verið afmáðar úr samningnum með tilliti til hagsmuna PCC og Landsnets en það hafi verið gert í samráði við PCC. Vísað var til þess að afmáðar hafi verið upplýsingar sem varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni PCC og Landsnets, sbr. 9. gr. upplýsingalaga og 1. tölul. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Þar að auki hefðu ákveðnar upplýsingar verið afmáðar með tilliti til almannahagsmuna, sbr. 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga og 1. tölul. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Að lokum beri Landsneti að gæta trúnaðar gagnvart viðskiptavinum sínum um upplýsingar er varði viðskiptahagsmuni og annað sem leynt eigi að fara, sbr. 8. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Þá var tekið fram að þrátt fyrir að vísað væri til upplýsingaréttar í umhverfismálum væri með því ekki viðurkennt að umbeðinn samningur feli í sér upplýsingar um umhverfismál í skilningi laganna en aðgangur hafi verið veittur að á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012.

Kæran er sem fyrr segir reist á lögum um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006. Kærandi segir upplýsingar um þörf á flutningsgetu þess mannvirkis sem Landsnet hafi hug á að byggja frá Kröflu til Bakka um Þeistareyki vera upplýsingar um umhverfismál í skilningi laganna. Sú þörf varði álitamálið um það hvernig mannvirkin þurfi að vera úr garði gerð tæknilega og sjónrænt. Það sé því umhverfismál hvort skoða þurfi áhrif jarðstrengs á umhverfið á leiðinni frá Kröflu til Bakka um Þeistareyki til samanburðar við þá loftlínulausn sem hönnuð var á sínum tíma fyrir Alcoa með tífalda flutningsþörf í huga miðað við þá þörf sem nú liggur fyrir. Um þetta fjalli samningurinn. Til vara vísar Landvernd til upplýsingalaga kröfu sinni til stuðnings.

Kærandi krefst þess að Landsneti verði gert að afhenda samninginn án þess að má út neinar aðrar upplýsingar en þær er geti skaðað mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni PCC með rökstuddum hætti og hagsmunir almennings af því að fá upplýsingarnar séu ekki ríkari. Almenningur hafi ríka hagsmuni af aðgangi að ýmsum tæknilegum upplýsingum er máðar hafi verið úr samningsafritinu sem afhent var kæranda. Þær upplýsingar geti verið ríkur þáttur í að upplýsa almenning um hversu raunhæfur sá valkostur sé sem Landsnet hafni að umhverfismeta, þ.e. að leggja umrædda flutningslínu í jörð á tilteknum hlutum leiðarinnar frá Kröflu að Bakka. Eigi það t.a.m. við um upplýsingar um skammhlaupsafl (short-circuit power) í töflu í grein 8.1. í samningnum og athugasemdir í töflu 2 í viðauka 1. Það sama eigi við um upplýsingar um hámarksafl eða uppsett afl í tveimur töflum í viðauka 3. Landvernd telur að engin leið sé til að geta sér til um hvaða fjárhags- eða viðskiptahagsmunir, hvað þá sjónarmið um öryggi ríkisins eða varnarmál, geti réttlætt að þessum mikilvægu tæknilegu upplýsingum sé haldið frá almenningi.

Kærandi tekur fram að áætlun um kerfisframlag í töflu 4 í viðauka 1 geti með engu móti talist slíkar fjárhags- eða viðskiptaupplýsingar að leynt eigi að fara skv. raforkulögum nr. 23/2006. Umræddar tölur séu áætlanir á lögbundnum greiðslum PCC samkvæmt raforkulögum og það gangi beinlínis gegn skyldum Landsnets ef þær verði ekki gerðar opinberar, sbr. 12. gr. a. laga nr. 65/2003 og ákvæði raforkutilskipunar ESB um að gjaldskrár skuli vera opnar, hlutlægar og gagnsæjar. Landsneti sé óheimilt að leyna þessum lögbundnu gjöldum enda stundi Landsnet lögbundna starfsemi og ekki samkeppnisrekstur. Engir lögmætir hagsmunir PCC geti rutt þessum sjónarmiðum úr vegi en fyrirtækið verði að sæta því að flutningsgjaldskrá sé lögbundin og opin líkt og í öllum öðrum EES-ríkjum.

Kærandi segist geta fallist á það að á meðan útboð hefur ekki farið fram á þeim búnaði sem listaður er í töflu 1 í viðauka 5 geti aðgangur að upplýsingum haft neikvæð áhrif á niðurstöðu útboðs. Kærandi telur hins vegar að Landsnet verði að rökstyðja ástæðu þess að almenningi séu ekki veitt gögn sem þessi. Þá segist kærandi ekki vefengja það að fjárhæð og aðrir skilmálar móðurfélagsábyrgðar kunni að vera upplýsingar sem falli ekki undir lög nr. 23/2006. Samtökin ítreki hins vegar að allar raftæknilegar upplýsingar falli undir lögin.

Málsmeðferð

Kæra Landverndar var send Landsneti til athugasemda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 29. júní 2015, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að, í trúnaði.

Í umsögn Landsnets, dags. 17. júlí 2015, er því hafnað að kæranda verði veittur aðgangur að þeim upplýsingum í samningnum sem afmáðar voru áður en samningurinn var afhentur kæranda. Tekið er fram að um sé að ræða eftirfarandi upplýsingar og hagsmuni:

Upplýsingar um móðurfélagstryggingu, sbr. gr. 10.4. í samningnum og viðauka 6 við hann. Tekið er fram að upplýsingarnar varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni PCC.
Upplýsingar um „ramp-up“ (uppkeyrslutíma verksmiðjunnar) sem fram koma á bls. 4, 6, og 10 og í viðauka 2. Tekið er fram að upplýsingarnar varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni PCC.
Upplýsingar um áætlaðan kostnað, sbr. töflu 4 í viðauka 1 og töflu 1 í viðauka 5. Landsnet segir upplýsingarnar vera vinnugögn, þær varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni Landsnets hf. auk þess sem almannahagsmunir standi því í vegi að upplýsingarnar verði gerðar opinberar.
Upplýsingar er tengjast getu kerfisins, sbr. tafla í gr. 8.1, athugasemdir við töflu 2 í viðauka 1 og töflur í viðauka 3. Tekið er fram að upplýsingarnar eigi að fara leynt vegna almannahagsmuna.

Auk þess tekur Landsnet fram að verði ekki fallist á að framangreindar upplýsingar lúti leynd þá fari félagið fram á það að úrskurðarnefnd um upplýsingamál meti hvert og eitt atriði og veiti einungis aðgang að þeim hluta upplýsinganna sem nefndin telji ekki háðar takmörkunum á upplýsingarétti.

Landsnet mótmælir því að samningurinn við PCC falli undir það að vera „upplýsingar um umhverfismál“ í skilningi laga um upplýsingarétt um umhverfismál en um sé að ræða viðskiptasamning. Í samningnum sé ekki að finna upplýsingar um ástand afmarkaðra þátta umhverfisins eða þætti sem líklegt er að áhrif hafi á slíka þætti, sbr. 1. og 2. tölul. 3. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Þá komi ekki fram neinar upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir, áætlanir eða samninga sem líklegt sé að áhrif hafi á slíka þætti eða greiningar á kostnaði, ábata eða hagkvæmni sem nýttar verði í tengslum við ákvarðanir um slíkar ráðstafanir. Hinar umbeðnu upplýsingar lúti að ákvörðunum sem séu viðskiptalegs eðlis, þ.e. flutningi kærða á raforku til PCC og framkvæmd þess verkefnis. Framkvæmd verkefnisins rúmist alfarið innan þeirra framkvæmda sem þegar séu fyrirhugaðar og hafi það því ekki áhrif á umhverfið með rýmri hætti en þegar hafi verið gert ráð fyrir.

Landsnet hafnar aðgangi að upplýsingum um kostnaðaráætlun sem fram koma í töflu 4 í viðauka 1 og töflu 1 í viðauka 5 fyrst og fremst á þeim grundvelli að um sé að ræða vinnugögn, sbr. 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga og 1. tölul. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Auk þess taki réttur almennings til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál ekki til efnis sem er í vinnslu eða ófullgerðra skjala eða gagna, sbr. 2. tölul. 6. gr. laga nr. 23/2006. Kostnaðaráætlunin sé undirbúningsgagn, enda sé um að ræða áætlun sem hafi verið útbúin af Landsneti og sem hafi ekki verið afhent öðrum en viðsemjanda. Í henni komi hvorki fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls né upplýsingar sem stjórnvaldi sé skylt að skrá skv. 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Til stuðnings þess að upplýsingarnar teljist til vinnugagna er vísað til niðurstöðu úrskurðarnefndar í úrskurði nr. A-522/2014. Þá er bent á að í athugasemdum um 6. gr. í greinargerð með frumvarpi til laga um upplýsingarétt um umhverfismál segir að þar sem ekki sé gerð krafa um að skjal sé ritað til eigin afnota geti undantekningin tekið til skýrslna, skráa og gagnagrunna ef ætlunin er að slíkt verði almenningi aðgengilegt eftir að það hefur verið fullgert eða þegar vinnslan er komin á ákveðið stig. Ekkert sé því til fyrirstöðu að veita aðgang að þessum upplýsingum þegar kostnaður liggur endanlega fyrir. Kostnaðaráætlanirnar falli þar af leiðandi undir 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál.

Landsnet telur sér óheimilt að veita aðgang að nánar tilteknum upplýsingum vegna ákvæða 9. gr. upplýsingalaga og 1. tölul. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál þar sem upplýsingarnar snerti mikilvægar fjárhags- og viðskiptaupplýsingar. Landsneti sé þannig óheimilt að veita kæranda aðgang að upplýsingum um móðurfélagstryggingu sem fram koma í gr. 10.4. og viðauka 6 við samninginn þar sem upplýsingarnar varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni PCC. Vísað er til úrskurða nefndarinnar nr. A-133/2001 og A-228/2006.

Auk þess segir Landsnet að félaginu sé óheimilt að veita upplýsingar um upphleðslutíma PCC sem komi fram á bls. 4, 6 og 10 í samningnum og í viðauka 2 þar sem upplýsingarnar varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni PCC. Upplýsingarnar gefi til kynna hvenær áætlað sé að starfsemi PCC hefjist og svokallað „Start-up Plan“. Því varði þær samkeppnishagsmuni PCC. Landsnet telur raunverulega hættu vera á því að samkeppnisaðilar PCC geti stillt af verð sitt og reynt að ná inn viðskiptum áður en PCC hefji starfsemi, verði upplýsingarnar aðgengilegar. Slíkt myndi leiða til tjóns fyrir PCC í formi færri viðskiptasamninga. Þá hafi úrskurðarnefndin fallist á að upplýsingar sem þessar séu undanþegnar upplýsingarétti sbr. úrskurður nr. A-133/2001.

Landsnet telur að kostnaðaráætlanir sem fram koma í töflu 4 í viðauka 1 og töflu 1 í viðauka 5 við samninginn feli í sér upplýsingar um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni Landsnets. Unnt sé að lesa úr upplýsingunum þann kostnað sem Landsnet þurfi að leggja í verkið samkvæmt samningnum en það geti haft verðmyndandi áhrif við útboð. Við framkvæmd útboða á vegum Landsnets sé líklegt að upplýsingarnar verði notaðar til að stilla af tilboð og því fái Landsnet ekki jafn hagstæð tilboð í verkið. Slíkt leiði óhjákvæmilega til töluverðs tjóns fyrir Landsnet og PCC sem hafi hagsmuni af því að kostnaður við framkvæmdir verði sem minnstur.

Landsnet tekur fram að ekki verði séð að almenningur hafi yfir höfuð nokkra hagsmuni af því að fá aðgang að umbeðnum upplýsingum. Slíkir hagsmunir væru í það minnsta aldrei meiri en hagsmunir PCC og Landsnets af því að upplýsingarnar verði ekki gerðar opinberar. Því til stuðnings er á það bent að í kæru sé leitað fyrst og fremst eftir því að veittar verði upplýsingar um getu kerfisins en Landsnet hafi hafnað aðgangi að þeim á grundvelli öryggissjónarmiða.

Þá er tekið fram að í 8. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 sé kveðið á um að flutningsfyrirtæki skuli gæta trúnaðar um upplýsingar er varða viðskiptahagsmuni og aðrar upplýsingar sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Landsnet telji að minnsta kosti eðlilegt að upplýsingar er varða móðurfélagsábyrgð og „ramp-up“ PCC verði ekki gerðar opinberar.

Í umsögninni heldur Landsnet því að auki fram að upplýsingar um kostnaðaráætlun sem koma fram í töflu 4 í viðauka 1 og töflu 1 í viðauka 5 séu undanskildar upplýsingarétti almennings á grundvelli 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga og 1. tölul. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Landsnet starfi á samkeppnismarkaði og kunni það að raska samkeppni á markaði almennt ef félaginu verði gert að veita almenningi aðgang að upplýsingum um áætlaðan sundurliðaðan kostnað og verðlagningu við ákveðna framkvæmd. Ef almenningi verði veittur aðgangur að slíkum upplýsingum sé unnt að nota þær til þess að stilla tilboð af þegar til útboðs komi með þeim afleiðingum að félagið fái ekki jafn hagstæð tilboð í útboðinu.

Landsnet hafnar því að gerðar verði opinberar upplýsingar er varða getu kerfisins sem fram koma í töflu í gr. 8.1. í samningnum, athugasemdum við töflu 2 í viðauka 1 og töflum í viðauka 3 með vísan til 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga og 1. tölul. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Hinar umbeðnu upplýsingar gefi til kynna hvers konar kerfi sé um að ræða og geti þriðji aðili hæglega nýtt sér þær til að skemma eða eiga við kerfið með einhverjum hætti. Ef einhver eigi við kerfið verði öryggi mikil hætta búin. Verði að telja að hætta á ákveðnu svæði á landinu varði öryggi ríkisins. Því standi mikilvægir almannahagsmunir gegn því að upplýsingarnar verði gerðar opinberar.

Að lokum er tekið fram að fallist úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki á röksemdir Landsnets fyrir synjun á aðgangi að einhverju eða öllu leyti sé þess krafist að upplýsingarnar verði ekki afhentar kæranda á meðan Landsnet tekur ákvörðun um það hvort krafist verði ógildingar á úrskurði nefndarinnar fyrir dómstólum.

Umsögn Landsnets var kynnt Landvernd með erindi nefndarinnar þann 6. ágúst 2015 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum við kæruna í ljósi hennar. Í athugasemdum Landverndar, dags. 4. september 2015, er tekið fram að athugasemdir Landverndar varði einkum upplýsingar um áætlaðan kostnað og getu flutningskerfisins en að öðru leyti sé vísað til rökstuðnings í kæru.

Í fyrsta lagi telur kærandi ljóst að deiluefnið falli undir lög nr. 23/2006 en einkum er vísað til 3. tölul. 3. gr. laganna. Efni samningsins sé líklegt til að hafa áhrif á umhverfi í skilningi ákvæðisins endi fjalli samningurinn um framkvæmd sem ávallt sé skylt að umhverfismeta skv. lögum nr. 106/2000. Samkvæmt því umhverfismati sem gert var fyrir háspennulínur til álvers Alcoa sem þá var fyrirhugað á Bakka, voru umhverfisáhrif loftlína fyrst og fremst á þá þætti umhverfis sem varða land og landslag, þ.e. áhrif flutnings orku á þá þætti en vísað er til 1. og 2. tölul. 3. gr. laga nr. 23/2006. Auk þess verði sú framkvæmd að leggja loftlínur að byggjast á áætlunum sem þurfi að umhverfismeta skv. lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana (sbr. kerfisáætlun og skipulagsáætlanir).

Enn fremur eigi síðari málsliður 3. tölul. 3. gr. laga nr. 23/2006 við, en hann mæli fyrir um kostnaðar- og ábatagreiningar eða annars konar hagkvæmnigreiningar sem notaðar séu í tengslum við ákvarðanir um ráðstafanir, þ.m.t. samninga, sem hafa eða eru líklegir til að hafa áhrif á afmarkaða þætti umhverfisins. Ákvæði samnings Landsnets við PCC geymi slíka kostnaðargreiningu. Aðgangur almennings að umræddum kostnaðargreiningum sé stór þáttur í því að almenningur geti myndað sér skoðun á því hvort fyrirhuguð framkvæmd Landsnets, andlag samningsins við PCC, sé eini kosturinn sem komi til greina. Samanburður við aðra umhverfisvænni kosti á flutningi raforku til PCC sé lykilatriði.

Kærandi bendir á að kostnaður sé einn þeirra þátta í framkvæmd flutningsmannvirkja raforku sem áhrif hafi á það hvaða kostur sé valinn. Þannig segi í þingsályktun nr. 11/144 um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína að í ákveðnum tilvikum skuli leggja jarðstreng til að vernda umhverfi, þó hann sé 1,5 sinnum dýrari í lagningu. Af þessu verði skýrlega ráðið að kostnaðarupplýsingar í tilviki flutningslína raforku séu upplýsingar um umhverfismál.

Kærandi hafnar því að upplýsingar um kostnaðartöflur í töflu 4 í viðauka 1 og töflu 1 í viðauka 5 við samninginn séu vinnugögn í skilningi laga nr. 23/2006. Umræddar kostnaðartölur séu hluti af samningi Landsnets við þriðja aðila en ekki sé um að ræða gögn til undirbúnings stjórnvaldsákvörðunar. Ekkert af þeim skilyrðum laga sem Landsnet vísi til séu uppfyllt til þess að líta megi á að umræddur hluti samnings séu vinnugögn. Þá hafi skilyrðið í 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, um að upplýst skuli um hvenær gögn séu tilbúin, ekki verið uppfyllt.

Kærandi fellst á að aðeins séu veittar upplýsingar um heildarviðbótarkostnað og/eða kostnað við svokallaða niðurspenningu, sem greint sé frá í töflu 1 í viðauka 5 við samninginn. Hins vegar verði að gera skýran greinarmun á þeim upplýsingum sem fram komi í töflu 4 í viðauka 1 við samninginn annars vegar og þeim upplýsingum er fram komi í töflu 1 í viðauka 5 hins vegar. Í töflu 4 í viðauka 1 sé að finna mikilvægar upplýsingar um umhverfismál en þar sé sett fram kostnaðaráætlun um heildarframkvæmdina með loftlínum. Mikilvægt sé að geta borið þær upplýsingar saman við þann valkost að leggja 132KV jarðstreng sömu leið en sá kostur sé umhverfisvænni. Ekkert af þeim rökum sem Landsnet hafi teflt fram eigi við um upplýsingar í töflu 4 í viðauka 1 við samninginn. Af fyrstu tölunni sem Landsnet hafi máð úr töflu heildarkostnaðar verði ekkert ráðið um einstaka verkþætti sem boðnir verði út. Þá verði ekki heldur séð að næstu tvær tölur í töflunni varði með svo einstaklega tilgreindum hætti kostnað við einstaka þætti að unnt sé að haga tilboðum í samræmi við þær tölur. Áætluð samtala allrar fjárfestingarinnar séu ekki upplýsingar sem sæti takmörkun frá upplýsingarétti almennings. Þá séu síðustu tvær tölurnar byggðar á útreikningi á því hver áætlaður sparnaður Landsnets verði af framkvæmdinni vegna styrkinga á flutningskerfinu annars vegar og hins vegar sé um að ræða áætlað kerfisframlag PCC. Þar sem kerfisframlag sé lögbundið skv. 12. gr. a raforkulaga nr. 65/2003 sé óheimilt að halda upplýsingum um framlagið leyndum. Þar sem almenningur hafi mikla hagsmuni af upplýsingum um hvernig fjárfest sé fyrir fé sem almenningi sé gert að greiða fyrir raforkuflutning haldi kærandi fast við kröfu sína um að allar tölur í töflu 4 í viðauka 1 verði afhentar. Varðandi upplýsingar í töflu 1 í viðauka 5 tekur kærandi fram að samtökin fallist á að fá einungis aðgang að samtölu kostnaðarþátta í töflu 1 í viðauka 5. Tekið er fram að þar sem gjald vegna niðurspenningar sé lögbundið gjald sé Landsneti ekki stætt á því að leyna upplýsingum um áætlaðan heildarkostnað til útreiknings á því.

Kærandi hafnar því að 4. tölul. 10. gr. geti átt við um starfsemi Landsnets þar sem fyrirtækið sé ekki í samkeppnisrekstri. Þá er því hafnað að upplýsingarnar geti varðað öryggi ríkisins.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um aðgang að upplýsingum í samningi sem gerður var þann 19. mars 2015 á milli Landsnets og fyrirtækisins PCC Bakka Silicon. Samningurinn er á ensku og ber heitið „Agreement concerning transmission of electricity between Landsnet hf. and PCC Bakki Silicon hf.“

Kærandi krefst aðgangs að samningnum í heild sinni á grundvelli laga um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006, einkum á grundvelli 3. tölul. 3. gr. laganna. Landsnet mótmælir því að samningurinn falli undir lögin þar sem í samningnum sé ekki að finna upplýsingar um ástand afmarkaðra þátta umhverfisins eða þætti sem líklegt er að áhrif hafi á slíka þætti, sbr. 1. og 2. tölul. 3. gr. laganna.

Landsnet var stofnað með lögum nr. 54/2007 en samkvæmt 1. gr. laganna skal félagið annast raforkuflutning og kerfisstjórnun samkvæmt ákvæðum raforkulaga nr. 65/2003. Er því um að ræða lögaðila sem hefur verið falið opinbert hlutverk eða veitir almenningi opinbera þjónustu sem varðar umhverfið á grundvelli laga, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 23/2006, sbr. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 6. júní 2013 í máli nr. A-616/2016 og A-486/2013. Þá er um að ræða samning sem verður til í tilefni af hinu opinbera hlutverki eða þjónustu Landsnets sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 23/2006.

Í 3. gr. laga nr. 23/2006 er skilgreint hvers kyns upplýsingar teljist vera um umhverfismál í skilningi laganna. Kemur þar fram í 3. tölul. að ráðstafanir í tengslum við stefnumótun, löggjöf, skipulags- og framkvæmdaáætlanir og samninga á sviði umhverfismála sem hafa eða líklegt er að hafi áhrif á þá þætti sem um getur í 1. og 2. tölul. 3. gr., auk kostnaðar- og ábatagreiningar eða annars konar hagkvæmnigreiningar sem notuð er í tengslum við ákvarðanir um slíkar ráðstafanir, teljist til upplýsinga um umhverfismál. Hið umbeðna gagn er samningur um flutning raforku um flutningslínu sem reisa skal samkvæmt samningnum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að um sé að ræða ráðstöfun sem skilgreiningar 3. tölul. 3. gr. laga nr. 23/2006 nái til og þar af leiðir að sú ráðstöfun, þ.e. framangreindur samningur, fellur undir lögin í heild sinni.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/2006 er þeim stjórnvöldum sem falla undir 2. gr. laganna skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál með þeim takmörkunum sem greinir í 6. gr. þeirra.

Synjun Landsnets á aðgangi að tilteknum upplýsingum í skýrslunni er byggð á því að um sé að ræða trúnaðarupplýsingar. Þar með sé Landsneti óheimilt að veita kæranda aðgang að upplýsingunum sbr. 1. tölul. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Í ákvæði 1. tölul. 6. gr. laga nr. 23/2006 kemur fram að réttur almennings til aðgangs að upplýsingum á grundvelli laganna nái ekki til gagna sem undanþegin eru aðgangi skv. 4-6. gr. upplýsingalaga. Af athugasemdum við 6. gr. í frumvarpi til laga nr. 23/2006 má ráða að átt sé við upplýsingar sem undanþegnar voru upplýsingarétti á grundvelli eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 en ákvæði 6. gr. laga nr. 23/2006 hefur ekki verið breytt í því skyni að vísa til undanþáguákvæða upplýsingalaga nr. 140/2012. Hins vegar verður að líta svo á að ákvæðið taki til þeirra upplýsinga sem nú eru undanskildar upplýsingarétti skv. 6.-10. gr. laga nr. 140/2012.

Auk þess vísar Landsnet til 8. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 þar sem kveðið er á um trúnaðarskyldu flutningsfyrirtækis en ákvæðið er svohljóðandi:

„Flutningsfyrirtæki skal gæta jafnræðis við starfrækslu sína og trúnaðar um upplýsingar er varða viðskiptahagsmuni og aðrar þær upplýsingar sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari.“

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga nr. 65/2003 kemur fram að trúnaðarskylda flutningsfyrirtækis sé afar mikilvæg í ljósi þeirra upplýsinga sem fyrirtækið hefur aðgang að. Tekið er fram að ráðherra geti í samningi við flutningsfyrirtækið eða á grundvelli 9. mgr. kveðið nánar á um hvaða reglum skuli fylgja í því sambandi.

Í 10. gr. reglugerðar um framkvæmd raforkulaga nr. 1040/2005, með síðari breytingum, er nánar mælt fyrir um trúnaðarskyldu flutningsfyrirtækis. Kemur þar fram að flutningsfyrirtækið, þ.e. Landsnet í þessu tilviki, skuli hafa aðgang að öllum upplýsingum hjá vinnslufyrirtækjum, dreifiveitum og raforkusölum sem nauðsynlegar eru til að fyrirtækið geti rækt hlutverk sitt. Skal flutningsfyrirtækið gæta trúnaðar um upplýsingar sem fyrirtækið fær í hendur og varða viðskiptahagsmuni og aðrar þær upplýsingar sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Ber flutningsfyrirtækinu að setja sér verklagsreglur um stjórnun upplýsingaöryggis. Skal starfsmönnum flutningsfyrirtækisins gert að skrifa undir yfirlýsingu þess efnis að þeir muni gæta fyllsta trúnaðar um upplýsingar sem þeir fá í starfi sínu. Sams konar reglugerðarákvæði er að finna í 9. gr. reglugerðar um kerfisstjórnun í raforkukerfinu nr. 513/2003.

Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. laga nr. 23/2006 tekur réttur almennings til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál ekki til upplýsinga sem sérstök lagaákvæði um þagnarskyldu ná yfir. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga“, eins og segir í skýringum við 4. gr. frumvarps til upplýsingalaga nr. 140/2012. Samsvarandi skýringar var og að finna við 2. gr. frumvarps til eldri upplýsingalaga nr. 50/1996.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur svo á að 8. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 feli í sér sérstakt ákvæði um þagnarskyldu sem gengur framar ákvæðum 6.-10. gr. upplýsingalaga. Af orðalagi 8. mgr. 9. gr. raforkulaga sem nánar er skýrt í 10. gr. fyrrnefndrar reglugerðar um framkvæmd raforkulaga má ráða að hin sérstaka þagnarskylda gildi um viðskiptaupplýsingar sem fyrirtækið fær í hendur, þ.e. upplýsingar sem varða viðskiptahagsmuni viðskiptamanna flutningsfyrirtækis.

Með þessu er þó ekki sagt að allar upplýsingar sem varða viðskiptamenn Landsnets hf. falli undir þagnarskylduna. Undir orðalagið kunna að falla upplýsingar um fjárhagsleg málefni eða fjárhagslegar ráðstafanir viðskiptamanna Landsnets og eftir atvikum aðrar upplýsingar sem telja má eðlilegt að leynt fari. Að því leyti sem ákvæði 8. mgr. 9. gr. laga nr. 65/2003 tilgreinir ekki með nákvæmum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um, felur ákvæðið í sér almenna reglu um þagnarskyldu sem takmarkar ekki rétt til aðgangs samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Í þeim tilvikum verður þó að hafa hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. tölul. 6. gr. laga nr. 23/2006, við mat á því hvort upplýsingar séu undanþegnar upplýsingarétti.

Í athugasemdum um 6. gr. í frumvarpi til laga nr. 23/2006 kemur fram:

„Þegar óskað er aðgangs að upplýsingum hjá þeim stjórnvöldum sem undir 2. eða 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. falla, gæti hlutaðeigandi stjórnvald hafnað aðgangi að upplýsingunum, varði þær t.d. veigamikla framleiðslu- eða viðskiptahagsmuni þess, á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Það er skilyrði fyrir því að heimilt sé að halda upplýsingum sem varða veigamikla framleiðslu- eða viðskiptahagsmuni leyndum að upplýsingarnar séu almenningi ekki þegar aðgengilegar. Þá verður að liggja fyrir að verði aðgangur veittur að upplýsingunum sé það til þess fallið að valda hlutaðeigandi stofnun eða fyrirtæki óréttmætu tjóni.“

3.

Fyrst kemur til skoðunar hvort Landsneti beri að veita aðgang að upplýsingum í samningi við PCC sem tengjast tímasetningum á afhendingu raforku en Landsnet telur sér óheimilt að veita aðgang að upplýsingunum þar sem þær varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptaupplýsingar PCC. Því er haldið fram að aðgangur að upplýsingunum gæti skaðað samkeppnishagsmuni PCC.

Á bls. 4, í kafla þar sem tekin eru saman helstu efni samningsins, eru afmáðar upplýsingar um hvaða mánuð og ár flutningur á raforku hefst til verksmiðjunnar (hvenær upphleðslutími hennar hefst), hvaða ár sé fyrst áætlað að auka framleiðslugetu verksmiðjunnar og tvöfalda þannig raforkunotkun hennar og hvenær áætlað er að fyrst verði unnt að taka ákvörðun um að auka framleiðslugetu verksmiðjunnar.

Á blaðsíðu 6 í samningnum, í orðskýringakafla samningsins, eru afmáðar upplýsingar um nákvæma dagsetningu á fyrstu afhendingu raforku, dagsetningu afhendingartíma á fullri raforku og í hvaða mánuði og á hvaða ári flutningur á raforku hefst. Í grein 6.4. samningsins á bls 9 eru afmáðar upplýsingar um hvenær prófun á ýmsum svæðum verksmiðjunnar hefjist með raforku frá Húsavíkurbæ. Á bls. 10 eru afmáðar í töflu upplýsingar um hvenær tilkynna beri um seinkun á þjónustu samkvæmt samningnum og hvenær fyrst sé unnt að beita viðurlögum vegna seinkunar.

Í viðauka 2 við samninginn sem hefur yfirskriftina „Start-up Plan“ hafa verið afmáðar upplýsingar um nákvæma dagsetningu fyrsta flutningsdags raforku (þ.e. upphleðslutíma) og heildarmagn raforku sem flutt verður, í megavöttum talið. Þá eru afmáðar upplýsingar um nákvæma dagsetningu fyrsta flutningsdags raforku, dagsetningu fyrir svokallaðan annan fasa raforkuflutnings og heildarmagn flutningsgetu á raforku fyrir þessar dagsetningar. Að lokum er afmáð nákvæm dagsetning afhendingartíma fullrar raforku auk upplýsinga um heildarmagn raforkuflutnings á þeim tíma.

Hvað varðar upplýsingar um dagsetningu fyrir fyrstu afhendingu raforku er til þess að líta að þegar Landsnet afhenti Landvernd samninginn að hluta, hafði þegar verið gert opinbert að áætlað væri að raforkuafhending hæfist í nóvember 2017, m.a. í frétt á vef Landsnets dags. 25. mars 2015. Þá koma upplýsingar um nákvæma dagsetningu á fyrsta flutningi raforku fram í frétt á vef Landsnets frá 29. apríl 2016 þar sem sagt er að gert sé ráð fyrir að afhending raforku á Bakka geti hafist eigi síðar en 1. nóvember 2017. Þá er til þess að líta að í frumvarpi til laga um heimild til samninga um kísilver í landi Bakka í Norðurþingi nr. 52/2013 kemur fram að stefnt sé að því að kísilverið nái hámarksafköstum árið 2018 og að það verði stækkað árið 2020. Í frumvarpinu kemur einnig fram að kísilverið muni þurfa um það bil 52MW af orku.

Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að ekki hafi verið sýnt fram á að þær upplýsingar sem afmáðar hafa verið á bls. 4, 6, 9, 10 og í viðauka 2 við samninginn lúti að viðskiptahagsmunum PCC sem sanngjarnt og eðlilegt sé að leynt skuli fara, sbr. 8. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Þær upplýsingar sem þar koma fram og ekki hafa þegar verið gerðar aðgengilegar almenningi snúa einkum að því hlutverki Landsnets skv. samningnum að flytja raforku til PCC á Bakka. Þrátt fyrir að slíkar upplýsingar gætu einnig gefið vísbendingar um hvenær áætlað er að PCC hefji framleiðslu og auki við hana verður ekki talið að félagið hafi af því næga hagsmuni að upplýsingunum verði haldið leyndum. Þá telur nefndin að ekki hafi verið sýnt fram á að samkeppnishagsmunir eða aðrir fjárhags- eða viðskiptahagsmunir PCC verði fyrir skaða ef fyrrnefndar upplýsingar verði gerðar aðgengilegar almenningi. Er ekki á það fallist að þær upplýsingar sem afmáðar hafa verið úr samningnum og tengjast tímasetningum varðandi flutning á raforku verði undanskildar upplýsingarétti almennings, hvorki á grundvelli 8. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 né 1. tölul. 6. gr. laga nr. 23/2006, sbr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Er því Landsneti skylt að veita kæranda aðgang að þeim upplýsingum sem afmáðar voru á bls. 4, 6, 9, 10 og í viðauka 2 við samninginn.

4.

Einnig er deilt um aðgang kæranda að upplýsingum um getu fyrirhugaðra flutningsmannvirkja. Í gr. 8.1 á bls. 11-12 í samningnum, töflu 2 í viðauka 1 við samninginn og í viðauka 3 eru afmáðar upplýsingar um heildarflutningsgetu kerfisins (e. total power limits/nominal power) og áætlað skammhlaupsafl (e. short-circuit power).

Landsnet telur 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. tölul. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál standa því í vegi að aðgangur að upplýsingunum verði veittur. Er það rökstutt svo að þriðji aðili geti nýtt sér upplýsingarnar til að skemma eða eiga við kerfið með einhverjum hætti og gæti það ógnað öryggi svæða sem rafmagni er veitt til auk nálægra svæða.

Ákvæði 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga mælir fyrir um takmarkanir á upplýsingarétti almennings þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál. Í athugasemdum um ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að með upplýsingum um öryggi ríkisins sé eingöngu vísað til hinna veigamestu hagsmuna sem tengjast því hlutverki ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn á við og út á við. Tiltekið er að upplýsingar um skipulag löggæslu, landhelgisgæslu, almannavarna og útlendingaeftirlits geti fallið hér undir.

Úrskurðarnefndin telur að ekki hafi verið sýnt fram á að auknar líkur séu á því að öryggishagsmunum eða öðrum almannahagsmunum verði frekar stefnt í hættu fram yfir þá hættu sem annars kann að vera fyrir hendi, séu þessar upplýsingar gerðar aðgengilegar. Hér má og geta þess að á vef Landsnets er að finna upplýsingar um skammhlaupsafl að því er snertir alla afhendingarstaði fyrirtækisins, 77 talsins, þar á meðal Fjarðarál og ALCAN. Þá verður ekki talið að upplýsingarnar séu undanskildar upplýsingarétti á grundvelli annarra ákvæða laga, hvorki á grundvelli þagnarskylduákvæðis raforkulaga, sbr. 3. tölul. 6. gr. laga nr. 23/2006 né á grundvelli upplýsingalaga, sbr. 1. tölul. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Er því Landsneti skylt að veita aðgang að samningsákvæðum um skammhlaupsafl sem afmáð hafa verið úr samningnum á bls. 11-12, töflu 2 í viðauka 1 og töflum í viðauka 3.

5.

Einnig er deilt um hvort upplýsingar um móðurfélagstryggingu PCC séu undanþegnar upplýsingarétti á grundvelli 1. tölul. 6. gr. laga nr. 23/2006, sbr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Á blaðsíðu 12 í samningnum eru afmáðar upplýsingar um heildarupphæð ábyrgðar samkvæmt móðurfélagstryggingu kaupanda raforkunnar. Auk þess eru afmáðar upplýsingar í viðauka 6 þar sem sett eru fram drög að skilmálum móðurfélagstryggingar.

Úrskurðarnefndin fellst á að upplýsingar um ábyrgð móðurfélags samningsaðila vegna efnda á samningi séu mikilvægar fjárhags- og viðskiptaupplýsingar PCC sem leynt skuli fara en sú niðurstaða verður bæði leidd af 8. mgr. 9. gr. raforkulaga og 1. tölul. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Er því staðfest sú ákvörðun Landsnets að afmá upplýsingarnar úr samningnum.

6.

Í töflu 4 í viðauka 1 við samninginn eru afmáðar upplýsingar um kerfisframlag PCC. Um er að ræða upplýsingar um áætlaðan kostnað vegna þeirra framkvæmda sem Landsnet skuldbindur sig til að ráðast í á grundvelli samningsins og það kerfisframlag sem PCC þarf að greiða vegna framkvæmdanna. Þar eru settar fram upplýsingar um áætlaðan kostnað vegna þriggja kostnaðarliða ásamt áætlaðri heildarupphæð. Í töflu 1 í viðauka 5 við samninginn eru afmáðar upplýsingar um áætlaðan kostnað vegna búnaðar sem afla verður vegna efnda samningsins.

Í rökstuðningi fyrir synjun á aðgangi að upplýsingunum vísar Landsnet til þess að upplýsingarnar í töflu 4 í viðauka 1 við samninginn og í töflu 1 í viðauka 5 geti haft verðmyndandi áhrif við útboð verði þær gerðar opinberar. Þar af leiðandi standi mikilvægir fjárhags- og viðskiptahagsmunir Landsnets og PCC því í vegi að aðgangur verði veittur að upplýsingunum.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst á það með Landsneti að á meðan útboð hefur ekki farið fram vegna þeirra framkvæmda sem getið er um í töflu 4 í viðauka 1 við samninginn og töflu 1 í viðauka 5, geti aðgangur að upplýsingunum haft verðmyndandi áhrif sem séu til þess fallin að valda Landsneti tjóni. Úrskurðarnefndin fellst því á að takmarka megi rétt almennings til aðgangs að þeim upplýsingum á grundvelli 1. tölul. 6. gr. laga nr. 23/2006, sbr. 9. gr. laga nr. 140/2012. Hins vegar telur úrskurðarnefndin ekki nægilega sýnt fram á að undanskilja megi upplýsingar um áætlaða upphæð sparnaðar Landsnets vegna styrkingar flutningskerfisins og áætlað kerfisframlag PCC vegna framkvæmdanna, sem fram koma í töflu 4 í viðauka 1 við samninginn vegna viðskiptahagsmuna PCC eða Landsnets. Ekki er um að ræða upplýsingar sem geta haft verðmyndandi áhrif á útboð og ekki verður séð að upplýsingarnar geti á annan hátt skaðað viðskiptahagsmuni Landsnets eða PCC verði þær gerðar opinberar.

Úrskurðarnefndin fellst að auki ekki á að 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 standi því í vegi að veita megi aðgang að áætlaðri upphæð sparnaðar Landsnets vegna styrkingar flutningskerfisins og áætluðu kerfisframlagi PCC vegna framkvæmdanna sem fram koma í töflu 4 í viðauka 1 við samninginn enda verður ekki talið að þær hafi áhrif á samkeppnisstöðu Landsnets.

Er það því niðurstaða nefndarinnar að Landsneti sé skylt að veita kæranda aðgang að upplýsingum um áætlaða upphæð sparnaðar Landsnets vegna styrkingar flutningskerfisins og áætlað kerfisframlag PCC vegna framkvæmdanna sem fram kemur í töflu 4 í viðauka 1, eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.

Loks er ekki unnt að fallast á að samningurinn sé vinnugagn og þar með undanskilinn upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Um er að ræða samning sem þegar hefur verið undirritaður. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál áréttar í þessu sambandi að vinnugögn teljast þau gögn sem stjórnvöld hafa ritað eða útbúið til eigin nota. Getur samningurinn því ekki talist vinnugagn.

7.

Að svo stöddu eru ekki skilyrði til að fallast á kröfu Landsnets um frestun á réttaráhrifum úrskurðar skv. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 140/2012, sbr. 15. gr. laga nr. 23/2006.

Úrskurðarorð:

Landsneti hf. er skylt að veita kæranda, Landvernd, aðgang að upplýsingum í samningnum „Agreement concerning transmission of electricity between Landsnet hf. and PCC Bakki Silicon hf.“, dags. 19. mars 2015 sem afmáðar voru við afhendingu hans til kæranda á bls. 4, 6, 9, 10 og í viðauka 2 við samninginn.

Landsneti hf. er skylt að veita kæranda aðgang að upplýsingum sem afmáðar voru á bls. 11-12. Þá er Landsneti skylt að veita kæranda aðgang að upplýsingum sem koma fram í töflu 2 í viðauka 1 við samninginn og upplýsingum um heildargetu kerfisins í viðauka 3.

Staðfest er synjun Landsnets hf. á aðgangi kæranda að þeim upplýsingum sem afmáðar voru á bls. 12 í samningnum og í viðauka 6 við samninginn og sem lúta að ábyrgðum móðurfélags PCC.

Staðfest er synjun Landsnets hf. á aðgangi kæranda að upplýsingum er finna má í töflu 4 í viðauka 1 við samninginn og töflu 1 í viðauka 5 við samninginn. Þó er Landsneti hf. skylt að veita kæranda aðgang að upplýsingum um áætlaða upphæð sparnaðar vegna styrkingar flutningskerfisins og áætlað kerfisframlag PCC í töflu 4 í viðauka 1 við samninginn.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson

Efnisorð

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál