640/2016. Úrskurður frá 12. ágúst 2016
Úrskurður
Hinn 12. ágúst 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 640/2016 í máli ÚNU 15090013.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 21. september 2015 kærði A synjun innanríkisráðuneytisins á beiðni um aðgang að gögnum sem varða gjafsóknarbeiðni B en í kæru kemur fram að B sé fyrrum eiginkona A.
Í gagnabeiðni kæranda til innanríkisráðuneytisins dags. 28. júlí 2015 var þess farið á leit að það upplýsti um það hvort B hafi verið veitt gjafsókn vegna máls sem hún hafi höfðað gegn kæranda fyrir dómi. Óskað var eftir því að ráðuneytið upplýsti kæranda um það hvort umsókn um gjafsókn fyrir Hæstarétti hafi borist ráðuneytinu og hvort slík umsókn hafi hlotið afgreiðslu í gjafsóknarnefnd. Jafnframt var óskað eftir afritum af framlögðum gögnum vegna umsóknarinnar auk allra gagna sem hafi orðið til í ráðuneytinu eða hjá öðrum starfsmönnum sem komið hafi að umfjöllun eða afgreiðslu umsóknarinnar. Auk þess var óskað eftir upplýsingum um niðurstöðu nefndarinnar, lægi hún fyrir.
Innanríkisráðuneytið svaraði fyrirspurn kæranda með bréfi dags. 24. ágúst 2015. Þar segir að óskað hafi verið eftir afstöðu B til beiðni kæranda með bréfi dags. 12. ágúst. Í svari lögmanns B hafi verið lagst gegn því að ráðuneytið yrði við beiðni kæranda um aðgang að gjafsóknarbeiðninni ásamt fylgiskjölum. Ráðuneytið meti það svo að beiðni um gjafsókn, ásamt upplýsingum sem fram komi í gögnum slíks máls, feli í sér upplýsingar um einka- og fjárhagsmálefni sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Því yrði að hafna beiðni kæranda um afrit af gjafsóknarbeiðni og fylgiskjölum með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Kæranda var hins vegar sent ljósrit af eigin skattframtölum með vísan til 14. gr. upplýsingalaga.
Í kæru til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að innanríkisráðuneytið sé kært fyrir heimildarlausa meðhöndlun á viðkvæmum fjárhagsupplýsingum kæranda og dreifingu þeirra með því að taka á móti afriti af skattframtölum kæranda og leggja þau með gögnum málsins án samþykkis kæranda. Einnig kemur fram að kærandi óski eftir því að hlutast verði til um að innanríkisráðuneytið svari efnislega erindi hans til ráðuneytisins, dags. 28. júlí 2015 varðandi gjafsóknarbeiðni B. Í kæru er spurt hvort til séu verklagsreglur varðandi fylgigögn sem fylgja erindum til ráðuneytisins eða hvort það sé ákvörðun starfsmanna í hvert sinn hvaða gögn séu send. Þá er tilefni kærunnar rakið. Þar vekur kærandi m.a. athygli á því að innanríkisráðuneytið telji kæranda hafa stöðu almennings við afgreiðslu gagnabeiðninnar. Bendir kærandi í því samhengi á að í gögnunum séu upplýsingar sem snerti kæranda, þar á meðal skattframtöl hans. Þá kemur fram í kæru að kærandi hafi óskað eftir rökstuðningi frá innanríkisráðuneytinu hvernig samþykkt beiðni B um gjafsókn samrýmist reglum um gjafsókn en erindi hans hafi ekki verið svarað.
Málsmeðferð
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sendi kæranda bréf þann 23. september 2015. Þar var kæranda leiðbeint um að ágreiningur um meðhöndlun gagna eigi ekki undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 heldur önnur stjórnvöld og eftir atvikum almenna dómstóla. Bent var á að samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000 úrskurði Persónuvernd í ágreiningsmálum sem kunna að koma upp um vinnslu persónuupplýsinga. Þá var tekið fram að úrskurðarnefnd um upplýsingmál hafi lagt til grundvallar að beiðni stjórnvalds um að svara tilteknum spurningum geti almennt ekki talist vera beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Hins vegar sé ekkert því til fyrirstöðu að stjórnvöld afhendi gögn sem kunni að geyma svör við spurningunum að uppfylltum öðrum skilyrðum fyrir afhendingu gagna í vörslum stjórnvalda, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar nr. 572/2015 frá 2. mars 2015. Bent var á að samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997 sé það hlutverk umboðsmanns Alþingis að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins og geti kærandi kvartað til umboðsmanns, sbr. 4. gr. laganna telji hann sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu aðila sem fellur undir lögin. Þá var kæranda leiðbeint um að borgarar hafi jafnan þann kost að höfða mál fyrir dómstólum til ógildingar á ákvörðun stjórnvalds.
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. gr. september 2015, var innanríkisráðuneytinu kynnt kæran og gefinn kostur á að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að. Í umsögn ráðuneytisins, dags. 6. október 2015, er vísað til fyrri rökstuðnings og ítrekað að það hafi verið niðurstaða ráðuneytisins að efni tiltekinna gagna málsins væru þess eðlis að þau ættu undir einkalíf og fjárhagsmálefni þess sem upplýsingarnar varði, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Umsögninni fylgdi afrit af umbeðnum gögnum.
Umsögn innanríkisráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi dags. 8. október 2015 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda dags. 23. október 2015 kemur fram að engar nýjar upplýsingar er varði málið komi fram í umsögn ráðuneytisins. Því hafi enn ekki verið svarað hvaða gögn hafi verið lögð fram sem réttlættu gjafsókn.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu reynir hvort kærandi eigi rétt á aðgangi að gögnum er varða gjafsóknarbeiðni B á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Önnur kæruefni sem fram koma í kæru um meðhöndlun ráðuneytisins á upplýsingum um kæranda, beiðni kæranda um rökstuðning til ráðuneytisins varðandi gjafsóknarbeiðnina auk fyrirspurnar um verklagsreglur heyra ekki undir valdsvið nefndarinnar með vísan til 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga. Er því kæru vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál hvað varðar önnur kæruefni en synjun ráðuneytisins á gögnum sem lúta að gjafsóknarbeiðninni.
2.
Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er kveðið á um skyldu þeirra sem heyra undir lögin að veita aðila aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan, sé þess óskað. Í athugasemdum við 14. gr. frumvarps til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að með orðalaginu að gagn skuli geyma „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. ákvæðisins sé vísað til þess að upplýsingar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra. Ákvæðið hefur því verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum.
Í málinu er óskað eftir gögnum er varða beiðni um gjafsókn í dómsmáli sem rekið var á milli kæranda og fyrrum eiginkonu hans um opinber skipti á búi þeirra. Í gögnunum koma fram upplýsingar um kæranda sjálfan auk þess sem líta verður svo á að kærandi hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra til aðgangs að gögnunum. Kærandi á því rétt til aðgangs að gögnunum á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga með þeim takmörkunum sem kveðið er á um í 3. mgr. sömu greinar og er réttur kæranda til aðgangs ríkari en réttur almennings samkvæmt. 1. mgr. 5. gr. laganna.
Í 3. mgr. 14. gr. kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum. Í athugasemdum um ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga er tiltekið að algengt sé að sömu gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram komi beiðni um aðgang að slíkum gögnum sé þannig líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. frumvarpsins. Þá er tekið fram að aðgangur að gögnum verði því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila verði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verði því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verði að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig. Einnig kemur fram að regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru. Oft verði því að leita álits þess sem á andstæðra hagsmuna að gæta, en yfirlýsing hans um að hann vilji ekki að upplýsingarnar séu veittar sé þó ein og sér ekki nægjanleg ástæða til að synja beiðni um upplýsingar.
Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að erfitt sé að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Fram kemur að undir 9. gr. geti fallið upplýsingar um hvort tiltekið mál er snertir ákveðinn einstakling sé eða hafi verið til meðferðar. Dæmi um slík tilvik væru t.d. upplýsingar um hvort tiltekinn einstaklingur hafi lagt fram umsókn um leyfi til að ættleiða barn, umsókn um fjárhagsaðstoð frá félagsmálastofnun eða umsókn um fóstureyðingu. Þá er tekið fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um fjárhagsmálefni einstaklinga. Þannig sé t.d. almennt óheimilt að veita upplýsingar um tekjur og fjárhagsstöðu einstaklinga nema það byggist á sérstakri lagaheimild.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur með vísan til athugasemda við 9. gr. upplýsingalaga að þeim sem undir upplýsingalög falla sé almennt óheimilt að veita upplýsingar um hvort tiltekinn einstaklingur hafi sótt um gjafsókn í dómsmáli og á hvaða forsendum. Þrátt fyrir að kærandi hafi vitneskju um að umsækjandi hafi fengið gjafsókn í máli aðila felst í þessari takmörkun á upplýsingarétti að óheimilt er að afhenda umsóknargögnin sjálf sem og önnur gögn sem tengjast umsókninni. Þá er til þess að líta að í gögnunum koma fram einka- og fjárhagsupplýsingar um umsækjanda gjafsóknar sem eðlilegt er að leynt fari. Er það því mat úrskurðarnefndarinnar að réttur B til þess að gögnum sem tengjast umsókn hennar um gjafsókn verði haldið leyndum, sé ríkari en réttur kæranda til aðgangs að gögnunum. Var innanríkisráðuneytinu því rétt að synja kæranda um afhendingu gagnanna.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun innanríkisráðuneytisins um að synja kæranda um aðgang að gögnum sem varða gjafsóknarbeiðni B.
Kæru er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson