Úrskurður nr. 547/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 15. desember 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 547/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16090050
Kæra [...] og barna hennar
á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 3. október 2016, kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags 30. ágúst 2016, um að synja henni og börnum hennar, [...], fd. [...], og [...], fd. [...], um hæli á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002 um útlendinga. Kærandi og börn hennar sóttu um hæli hér á landi ásamt eiginmanni kæranda.
Kærandi krefst þess aðallega að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að henni og börnum hennar verði veitt staða flóttamanna hér á landi með vísan til 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga. Til vara gerir kærandi þá kröfu að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að henni og börnum hennar verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga. Til þrautavara krefst kærandi þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að henni og börnum hennar verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom til landsins, ásamt eiginmanni sínum og tveimur börnum, og sótti um hæli þann 10. apríl 2016 hjá lögreglustjóranum á Suðurnesjum. Kærandi mætti í fyrsta viðtal hjá Útlendingastofnun þann 12. apríl 2016, annað viðtal þann 8. ágúst s.á. og framhaldsviðtal þann 22. ágúst s.á., ásamt talsmanni sínum. Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. ágúst 2016, um að synja kæranda og börnum hennar um hæli og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið, var birt henni þann 20. september s.á. og óskaði kærandi samdægurs eftir frestun réttaráhrifa. Fallist var á frestun réttaráhrifa með bréfi kærunefndar, dags. 20. september 2016, með þeim fyrirvara að kæra bærist kærunefnd útlendingamála innan 15 daga frá birtingu hinnar kærðu ákvörðunar. Kærandi kærði ákvarðanirnar þann 3. október s.á. Greinargerð kæranda barst kærunefnd útlendingamála þann 18. október sl.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að kærandi og börn hennar séu ekki flóttamenn og þeim skuli synjað um hæli á Íslandi skv. ákvæðum 44. gr. útlendingalaga. Þá verði þeim ekki veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. j sömu laga. Kæranda og börnum hennar var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið skv. 12. gr. f útlendingalaga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 45. gr. laga um útlendinga stæðu endursendingu til heimalands ekki í vegi.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar, í máli barna kæranda, kom fram að frásögn foreldra væri talin varpa nægilegu ljósi á aðstæður þeirra. Ekkert í framburði foreldra þeirra benti til þess að þau gætu átt sjálfstæðan rétt á vernd. Fram kom að foreldrum þeirra hefði verið synjað um hæli og dvalarleyfi hérlendis og var það niðurstaða Útlendingastofnunar, með vísan til niðurstöðu í máli foreldra þeirra og að virtum ákvæðum barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, útlendingalaga og barnaverndarlaga, að börnum kæranda væri ekki stefnt í hættu með því að þau fylgdu foreldrum sínum til [...].
Kæranda og börnum hennar var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga, sbr. 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. c-lið 1. mgr. 32. gr. útlendingalaga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að ástæður flótta kæranda og barna hennar frá [...] tengist einkum ofsóknum gegn eiginmanni kæranda, sem hafi engu að síður veruleg áhrif á alla fjölskyldumeðlimi og telji þau sig öll vera í hættu. Kærandi kveður eiginmann sinn hafa orðið fyrir ofsóknum og áreiti af hendi [...], sem tilheyri hópi [...] og séu meðal annars virkir í heimabæ fjölskyldunnar, [...]. Upphaf þessara ofsókna megi rekja til samskipta eiginmanns kæranda við [...]. Eiginmaður kæranda hafi ekki viljað hafa frekari samskipti við þessa aðila eftir að hafa komist að því að þeir væru [...]. Þessir aðilar hafi í kjölfarið hótað eiginmanni kæranda og fjölskyldan hafi því flutt frá [...]. Ári síðar hafi kærandi orðið ófrísk og fjölskyldan flutt til baka til þess að vera nálægt læknisþjónustu.
Skömmu eftir búferlaflutninga fjölskyldunnar hafi borist fregnir af því að lögreglan hafi fundið [...] og handtekið nokkra meðlimi þeirra, þ.á.m. annan þeirra sem eiginmaður kæranda hafi verið í samskiptum við. Í kjölfarið hafi þeir sakað eiginmann kæranda um að koma upp um [...]. Þrátt fyrir eindregna neitun eiginmanns kæranda hafi [...] ráðist á hann og beri hann enn ör á höfði eftir árásina. Þá hafi þeir einnig ekið á bíl kæranda með þeim afleiðingum að sonur hennar hafi hlotið áverka og þurft að leggjast inn á spítala í [...]. Skömmu síðar hafi fleiri [...] verið handteknir og þá hafi eiginmaður kæranda talið vandamál sín úr sögunni. Árið [...] hafi mönnunum hins vegar verið sleppt úr haldi og þá hafi ofsóknirnar hafist að nýju. Eiginmaður kæranda hafi leitað til lögreglunnar og óskað eftir vernd en verið neitað um hana. Loks, [...], hafi eldri drengur þeirra hjóna komið heim úr skólanum og skilað kveðju frá [...]. Við þetta hafi fjölskyldan orðið mjög hrædd og snúið sér aftur til lögreglunnar. Þá hafi þeim verið neitað um lögregluvernd öðru sinni og því ákveðið að flýja úr landi. Hafi Ísland orðið fyrir valinu vegna landfræðilegrar legu landsins og þess öryggis sem hér ríki.
Kærandi kveður að samkvæmt handbók um réttarstöðu flóttamanna sé ekki til að dreifa almennt viðurkenndri skilgreiningu á „ofsóknum“ en af 33. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna megi ráða að ávallt sé um ofsóknir að ræða sé lífi eða frelsi ógnað vegna kynþáttar, trúarbragða, stjórnmálaskoðana eða fyrir að tilheyra ákveðnum þjóðfélagshópi. Önnur alvarleg brot á mannréttindum séu einnig ofsóknir af sömu ástæðum. Kærandi hafi greint frá alvarlegum hótunum sem eiginmaður hennar hafi orðið fyrir, [...], af hálfu [...] sem hafi töluverð ítök í heimabæ kæranda. Þá hafi kærandi og eiginmaður hennar lagt fram gögn máli sínu til stuðnings. Ljóst sé því að fjölskyldan geti ekki lifað eðlilegu lífi í heimalandi sínu. Þrátt fyrir að hafa ítrekað leitað til lögreglu hafi þau ekki fengið vernd, enda séu árásarmennirnir [...].
Þá geri kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar, með tilliti til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það sé jákvæð skylda stjórnvalds að ganga úr skugga um að ástand í heimaríki hælisleitanda sé ekki með þeim hætti að umsækjandi verði fyrir pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð við endurkomu þangað. Ellegar geti endursending brotið í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 45. gr. útlendingalaga, sbr. einnig 1. mgr. 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Kærandi telji ákvörðun Útlendingastofnunar draga upp aðra mynd af stöðu mála í [...] en lesa megi úr heimildum. Í hinni kærðu ákvörðun komi m.a. fram að í [...] sé eftirfylgni við hverslags brotum gegn refsilöggjöf góð og að kerfi sé til staðar sem borgarar geti nýtt sér, telji þeir á sér brotið. Kærandi telji hins vegar að heimildir upplýsi um spillingu innan [...] lögreglunnar, refsileysi og skort á úrræðum yfirvalda þegar komi að spillingarmálum, þvert á þá umfjöllun sem fram komi í ákvörðun Útlendingastofnunar. Í ljósi þess geri kærandi alvarlegar athugasemdir við rannsókn stofnunarinnar í máli þessu.
Enn fremur minni kærandi á að börn teljist til sérstaklega viðkvæms hóps hælisleitenda, hvort sem þau séu í fylgd umönnunaraðila sinna eða ekki. Kærandi veki einkum athygli á 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003, 1. mgr. 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, 2. mgr. 23. gr. útlendingalaga, 3. og 5. mgr. 20. gr. tilskipunar Evrópubandalagsins nr. 2004/83/EB, svo og 9. og 10. gr. barnasáttmálans. Í hinum kærðu ákvörðunum, er varði börn kæranda, sé ekki fjallað sérstaklega um aðstæður þeirra eða frásögn foreldranna þess efnis að ofsækjendur þeirra hafi hótað að gera börnum þeirra mein. Þá sé á engan hátt fjallað um það með hvaða hætti ákvæðum barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, útlendingalaga og barnaverndarlaga hafi verið beitt í málinu. Hvorki sé vísað til tiltekinna lagaákvæða né heldur útskýrt hvernig komist sé að þeirri niðurstöðu að hagsmunir barnanna leiði til þess að vísa skuli þeim aftur til baka til heimalandsins, þar sem faðir þeirra hafi verið ofsóttur í sex ár og honum jafnframt borist hótanir um fyrirhugaðar ofsóknir gegn börnum þeirra hjóna.
Til stuðnings varakröfu sinni um viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga vísar kærandi til skýringa í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingu á útlendingalögum. Í athugasemdunum komi m.a. fram að ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna geti tekið til einstaklinga sem stafi alvarleg ógn af tilviljunarkenndu ofbeldi. Þá taki orðalag 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga jafnframt mið af skilgreiningu og afmörkun viðbótarverndar í 2. gr. e og 15. gr. tilskipunar Evrópubandalagsins nr. 2004/83/EB frá 29. apríl 2004, um lágmarksskilyrði til að ríkisborgarar þriðju landa eða ríkisfangslausir einstaklingar teljist flóttamenn eða menn sem að öðru leyti þarfnist alþjóðlegrar verndar og um inntak slíkrar verndar. Tilskipunin hafi nú verið endurskoðuð með tilskipun nr. 2011/95/ESB. Enn fremur minni kærandi á samspil 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga við alþjóðlega mannréttindasamninga sem Ísland er aðili að, þ.á m. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 3. gr. samnings gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Líkt og fram hafi komið sé kæranda og fjölskyldu hennar hætta búin í heimalandinu vegna [...] sem hafi ítök í heimabæ þeirra. Hafi kærandi greint frá ofsóknum, ofbeldi og hótunum af hálfu [...] allt frá árinu [...], þ.á.m. hótunum um ofbeldi gegn börnum hennar. Þá hafi kærandi og eiginmaður hennar þegar leitað til lögreglu en enga vernd fengið. Að öllu framangreindu virtu telji þau sig ekki örugg í heimalandi sínu, [...].
Í greinargerð kæranda er jafnframt gerð þrautavarakrafa um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga. Er í því sambandi vísað til skýringa í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingu á útlendingalögum, svo og 1. mgr. 45. gr. útlendingalaga um bann við því að endursenda fólk þangað sem líf þess eða frelsi kunni að vera í hættu. Þá veki kærandi athygli á 2. mgr. 12. gr. f útlendingalaga um sérstakt tillit til barna. Með hliðsjón af aðstæðum kæranda og þess að henni og fjölskyldu hennar sé útilokað að leita verndar yfirvalda telji kærandi því að uppfyllt séu skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um dvalarleyfi af mannúðarástæðum, sbr. einnig 2. mgr. 23. gr. útlendingalaga, 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna.
VI. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi og börn hennar hafi framvísað [...] vegabréfum. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi og börn hennar séu [...] ríkisborgarar.
Réttarstaða barna kæranda
Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar.
Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir: „Börnum skal tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.“ Ákvæðið sækir einkum fyrirmynd til samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, sjá einkum 3. gr. samningsins. Í 22. gr. samningsins er jafnframt fjallað sérstaklega um ábyrgð ríkja á að gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð gagnvart börnum sem leita eftir réttarstöðu sem flóttamenn, hvort sem það er í fylgd foreldra eða annarra eða ekki.
Í 1. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003, segir að barn eigi rétt á að lifa, þroskast og njóta verndar, umönnunar og annarra réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska og án mismununar af nokkru tagi. Í 2. mgr. 1. gr. sömu laga segir að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess. Þá er í 2. mgr. 23. gr. útlendingalaga sérstaklega áréttað að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því er fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varðar og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska.
Svo sem fram er komið komu börn kæranda með henni hingað til lands. Haldast úrskurðir er varða foreldra og börn þeirra í hendur í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar, þegar barn er í fylgd annars eða beggja foreldra. Ljóst er að börn þau sem hér um ræðir eru í fylgd beggja foreldra sinna.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[...]
Samkvæmt ofangreindum gögnum er [...]
Af fyrrgreindum gögnum má þó ráða að nokkuð skorti á að tjáningarfrelsi sé virt, svo og réttindi tiltekinna hópa [...]. Trúfrelsi ríkir í [...]. Réttindi minnihlutahópa eru tryggð með lögum en eftirfylgni er um margt ábótavant. Þá hafa [...] yfirvöld gripið til fjölþættra aðgerða til að sporna við hryðjuverkum. [...]. Yfirvöld hafa jafnframt tekið ríkan þátt í alþjóðlegu samstarfi gegn hryðjuverkum. Fagaðilar hafa þó bent á að ríkið skorti sterkari innviði og stefnu í baráttunni gegn hryðjuverkum. Hópur [...] er með starfsemi á ákveðnu svæði í [...]. Þessi hópur er hvorki stór né valdamikill, þó að fylgismönnum fari fjölgandi. [...] stjórnvöld hafa haft eftirlit með starfsemi þeirra, m.a. með upptöku vopna og annars búnaðar á þeirra vegum.
Í [...] er fyrir hendi löggjöf sem tryggir réttindi barna og vernd þeim til handa en fagaðilar hafa bent á að eftirlit og eftirfylgni skorti. Börn sem tilheyra minnihlutahópum eru líklegri til að upplifa jaðarsetningu og fátækt [...].
Ákvæði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hennar séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Krafa kæranda um hæli byggir á því að hún og fjölskylda hennar séu í hættu í heimalandinu vegna hótana og ofbeldis sem eiginmaður hennar sætir af hendi [...].
Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.
Í 44. gr. a útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:
Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)).
Líkt og áður segir er krafa kæranda um hæli byggð á því að hún og fjölskylda hennar séu í hættu í [...] vegna hótana og ofbeldis sem eiginmaður hennar sætir. Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða áreiti af hendi [...] yfirvalda. Þá hefur kærandi ekki lagt fram gögn til stuðnings þeirri fullyrðingu sinni að henni og fjölskyldu hennar sé útilokað að leita aðstoðar [...] yfirvalda vegna aðstæðna sinna. Þvert á móti kemur fram í gögnum málsins að fyrrgreindir [...] sem kærandi og eiginmaður hennar óttast hafi þegar verið handteknir og jafnframt dæmdir til fangelsisvistar. Að mati kærunefndar hefur því ekki verið sýnt fram á að [...] stjórnvöld skorti vilja eða getu til að veita kæranda og börnum hennar viðeigandi vernd gegn hótunum og ofbeldi því sem hún hefur lýst, m.a. með því að ákæra eða refsa fyrir þær athafnir, sbr. c-lið 3. mgr. 44. gr. a útlendingalaga. Það er því mat kærunefndar að kærandi og börn hennar hafi raunhæfan möguleika á að leita ásjár stjórnvalda í heimaríki sínu. Þá benda gögn til þess að ítök þeirra [...] sem kærandi óttast séu almennt lítil í [...] en þeir séu sýnilegastir í heimabæ kæranda. Það er því mat kærunefndar að kærandi og fjölskylda hennar geti flutt til annars svæðis innan [...] telji þau þess þörf, en almennt ferðafrelsi gildir að [...] lögum og hafa stjórnvöld almennt virt þann rétt. Að öllu framangreindu virtu og að teknu tilliti til hagsmuna barna kæranda telur kærunefnd því ljóst að kærandi og börn hennar uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga fyrir veitingu stöðu flóttamanna.
Ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum teljist einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands.
Við mat á hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu fulltrúar stjórnvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og frásögn kæranda verður að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N.M. og M.M. gegn Bretlandi í málum nr. 38851/09 og 39128/09).
Kærandi kveður eiginmann sinn hafa orðið fyrir ofbeldi og hótunum af hálfu aðila [...] í heimalandi þeirra og að sonur þeirra hafi jafnframt orðið fyrir líkamstjóni vegna aðgerða þeirra. Samkvæmt þeim gögnum sem kærunefnd hefur yfirfarið vinna stjórnvöld í [...] að því að bæta réttarkerfi landsins og frelsi og öryggi almennings. Þá hafa stjórnvöld jafnframt gripið til aðgerða til að vinna gegn hryðjuverkastarfsemi og [...]. Þó að enn sé þörf á frekari umbótum hefur allnokkur árangur náðst. Það er því mat kærunefndar að þótt kærandi og fjölskylda hennar eigi á hættu að sæta hótunum eða ofbeldi í heimalandi sínu, af hálfu þeirra aðila sem kærandi hefur nefnt, þá hafi þau raunhæfan möguleika á að leita ásjár þarlendra yfirvalda. Styðja heimildir ekki þá staðhæfingu kæranda að [...] yfirvöld skorti vilja eða getu til að veita henni og börnum hennar viðeigandi vernd, óski hún eftir henni.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um [...] telur kærunefndin að aðstæður kæranda og barna hennar í heimalandi séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi eða börn hennar muni sæta ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. gr. Þá telur kærunefnd, með vísan til framangreinds, að 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda og barna hennar til heimalands þeirra.
Ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga
Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun. Kærunefnd telur með vísan til orðalags ákvæðisins um „rík mannúðarsjónarmið“ og „ríka þörf á vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Í skýringum með 2. gr. laga nr. 115/2010, sem breytti ákvæði 12. gr. f útlendingalaga, er fjallað um þörf útlendings á vernd vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimalandi. Í því sambandi eru nefnd viðvarandi mannréttindabrot eða þær aðstæður þegar yfirvöld veita ekki þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Kærandi hefur borið því við að hún, börn hennar og eiginmaður séu í hættu og að lögreglan í [...] geti ekki aðstoðað þau. Þó að kærandi og fjölskylda hennar verði fyrir áreiti og hótunum af hendi þriðja aðila styðja þau gögn sem kærunefnd hefur yfirfarið ekki þá staðhæfingu kæranda að hún geti ekki leitað til lögreglu og fengið viðeigandi vernd. Kærunefnd telur því að þær aðstæður sem kærandi hefur lýst nái ekki því alvarleikastigi að 12. gr. f laga um útlendinga eigi við í máli þeirra. Að því virtu og að teknu tilliti til hagsmuna barna kæranda telur kærunefnd að aðstæður kæranda og fjölskyldu hennar við endurkomu til heimalands séu ekki slíkar að 12. gr. f útlendingalaga eigi við.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi og börn hennar uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamenn. Þegar upplýsingar um heimaland kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi og börn hennar hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun, að teknu tilliti til hagsmuna barnanna, að aðstæður þeirra í [...] séu ekki með þeim hætti að veita beri þeim dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga.
Jafnframt telur kærunefndin kæranda og börn hennar ekki uppfylla skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Líkt og fram kemur í gögnum málsins hafa þau aðeins dvalið á Íslandi í tengslum við hælisumsóknir sínar og þá aðeins í skamman tíma.
Rannsókn Útlendingastofnunar
Líkt og áður segir gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telur að í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum kæranda og barna hennar hafi ekki verið fjallað um ástandið í heimalandi þeirra, [...], í samræmi við þær heimildir sem lagðar voru til grundvallar.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á því hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlunin er að byggja stjórnvaldsákvörðun á.
Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar upplýsingar lægju fyrir um ástandið í heimalandi kæranda, við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun. Í því sambandi er tekið fram að kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins, svo og skýrslur opinberra stofnana, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Það er því mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í málum kæranda og barna hennar hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.
Athugasemd kærunefndar við umfjöllun Útlendingastofnunar um hagsmuni barna kæranda
Kærandi telur jafnframt að í ákvörðun Útlendingastofnunar skorti umfjöllun um aðstæður barna kæranda, með tilliti til þeirrar verndar sem þau eiga rétt á skv. íslenskum lögum, barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og öðrum þjóðréttarreglum.
Þegar um er að ræða börn í fylgd með foreldrum sínum hefur Útlendingastofnun afgreitt mál hvers einstaklings í sérstakri ákvörðun en í rökstuðningi í málum barna er um ákveðin atriði vísað til rökstuðnings með ákvörðunum foreldra. Þegar þessi leið er farin verða ákvarðanir fjölskyldunnar í heild sinni þó ávallt að uppfylla reglur stjórnsýslulaga um rökstuðning og vera að öðru leyti settar fram á þann hátt að af lestri þeirra megi ráða að í reynd hafi farið fram skyldubundið mat á hagsmunum barnanna á viðhlítandi grundvelli.
Í niðurstöðukafla Útlendingastofnunar í málum barna kæranda, sem ber heitið „Úrlausn um hæli og dvalarleyfi skv. 12. gr. f útlendingalaga“, er með almennum hætti vísað til barnaverndarlaga, barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og ákvæða útlendingalaga nr. 96/2002. Þá segir í ákvörðuninni að ekkert í frásögn foreldra barnanna bendi til þess að hælisbeiðni þeirra verði byggð á öðrum málsástæðum en umsóknir kæranda og eiginmanns hennar. Kærandi hefur lýst ofbeldi og hótunum sem eiginmaður hennar hafi orðið fyrir af hendi [...] í heimabæ þeirra í [...]. Þessar ofsóknir hafi haft áhrif á allt líf fjölskyldunnar og kærandi hafi áhyggjur af velferð barna sinna. Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda var henni synjað um hæli samkvæmt 1. og 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 12. gr. f laganna. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er ekki tekin sérstök afstaða til aðstæðna barna kæranda í úrlausn um hvort skilyrði fyrir veitingu hælis séu uppfyllt. Þá er í rökstuðningi fyrir niðurstöðu varðandi dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga hvorki vísað í hinn sérstaka lagagrundvöll varðandi hagsmuni barnsins né fjallað um börn kæranda.
Kærunefnd telur að vegna hins sérstaka lagagrundvallar varðandi hagsmuni barna í niðurlagi 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga verði stjórnvöld að leggja mat á hvort þau sjónarmið sem þar eru sett fram eigi við í málinu. Af ákvörðun Útlendingastofnunar verður ekki lesið að þessi þáttur hafi verið skoðaður sérstaklega og er ákvörðunin því að þessu leyti haldin annmarka.
Kærunefnd telur engu að síður ljóst að þeir annmarkar sem kunna að vera á rannsókn málsins og rökstuðningi ákvörðunar hafi ekki haft áhrif á niðurstöðu málsins sem sé að öðru leyti í samræmi við ákvæði laga og alþjóðasáttmála er kveða á um að hagsmunir barna skuli hafðir að leiðarljósi við töku ákvarðana í málum er þau varða. Þykir því ekki ástæða til að fella ákvörðunina úr gildi, eins og á stendur í þessu máli.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Þorbjörg Inga Jónsdóttir Anna Tryggvadóttir