77/1999 Úrskurður frá 2. júlí 1999 í málinu nr. A-77/1999

Hinn 2. júlí 1999 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-77/1999:

Með bréfi, dagsettu 20. maí sl., kærði [...] hrl., f.h. [A], til heimilis að [...], synjun stjórnar Vinnueftirlits ríkisins, dagsetta 3. maí sl., um að veita umbjóðanda hans aðgang að gögnum er veita upplýsingar um öryggisútbúnað krana í eigu nánar tiltekinna aðila samkvæmt fylgiskjali með erindi hans til Vinnueftirlitsins, dagsettu 16. september 1998.

Með bréfi, dagsettu 26. maí sl., var kæran kynnt Vinnueftirliti ríkisins og stofnuninni veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 4. júní sl. Jafnframt var þess óskað að í umsögninni kæmi fram á hvaða formi umbeðnar upplýsingar væru varðveittar. Að ósk stjórnarinnar var framangreindur frestur framlengdur til 7. maí sl. og barst umsögn hennar þann dag. Í niðurlagi umsagnarinnar var til þess mælst að hún yrði kynnt kæranda. Umsögnin var kynnt umboðsmanni kæranda með bréfi, dagsettu 9. júní sl. Jafnframt var honum gefinn kostur á að lýsa viðhorfi sínu til umsagnarinnar til kl. 16.00 hinn 16. júní sl. Með bréfi, dagsettu 15. júní sl., lét umboðsmaður kæranda í té athugasemdir hans við umsögn stjórnar Vinnueftirlitsins.

Í umsögn stjórnar Vinnueftirlitsins til úrskurðarnefndar kom ennfremur fram að stjórnin hefði leitað álits lögfræðings á málinu og haft álit hans til hliðsjónar við afgreiðslu þess. Af því tilefni fór úrskurðarnefnd þess á leit, að fá sem trúnaðarmál afrit af þessu áliti fyrir 23. júní sl. Álitið barst nefndinni í símbréfi hinn 21. júní sl.

Eiríkur Tómasson vék sæti í máli þessu og var Sif Konráðsdóttir sett í hans stað með bréfi forsætisráðuneytisins, dags. 1. júlí sl.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að hinn 30. júní 1997 veitti Vinnueftirlit ríkisins kæranda eins mánaðar frest til þess að útvega tilskilinn öryggisútbúnað á vökvakrana í hans eigu. Tímabundin notkun kranans var leyfð á þeim grundvelli að ekki reyndi á öryggisbúnaðinn í þeim verkum, sem kraninn var þá notaður til. Vinnueftirlitið lagði hinn 18. júlí 1997 bann við notkun kranans, þar sem hann uppfyllti ekki skilyrði 4. gr. reglna nr. 616/1995, um öryggisbúnað krana og lyftubúnaðar.

Með bréfi umboðsmanns kæranda, dagsettu 4. ágúst 1998, var Vinnueftirlitinu tilkynnt að kærandi teldi sér vera mismunað m.t.t. annarra kranaeigenda og að slíkt færi gegn jafnræðisreglu. Með bréfi Vinnueftirlitsins til kæranda, dagsettu 10. ágúst 1998, var þessari staðhæfingu kæranda vísað á bug.

Með bréfi til Vinnueftirlitsins, dagsettu 14. ágúst 1998, fór umboðsmaður kæranda fram á að fá upplýsingar um öryggisbúnað krana sem notaðir væru á Reyðarfirði, Seyðisfirði, í Stykkishólmi, Borgarnesi, Akranesi og af Vegagerðinni í Reykjavík og Árnessýslu, þ. á m. hvort þeir uppfylltu öryggisskilyrði reglna nr. 616/1995 og hvers vegna notkun þeirra hefði ekki verið stöðvuð, ef reglunum hefði ekki verið fylgt. Með bréfi Vinnueftirlitsins, dagsettu 31. ágúst 1998, var því hafnað að taka saman þessar upplýsingar þar sem slíkt væri tímafrekt og kostnaðarsamt auk þess sem slíkur samanburður væri óraunhæfur vegna mismunandi ástands, aðstæðna, verka og tegunda krana sem í umferð væru. Yrði ekki séð hvaða tilgangi slík samantekt þjónaði enda samrýmdist slíkt verk ekki því hlutverki sem stofnuninni væri ætlað lögum samkvæmt. Á þessum grundvelli og með vísan til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 var beiðni kæranda því hafnað.

Með bréfi til Vinnueftirlitsins, dagsettu 16. september 1998, kom umboðsmaður kæranda á framfæri nánari upplýsingum og rökstuðningi fyrir beiðni hans og afmarkaði beiðnina nánar með því að nafngreina sjö eigendur krana, sem hann óskaði upplýsinga um. Taldi umboðsmaður kæranda 5. gr. upplýsingalaga ekki eiga við þar sem beiðni umbjóðanda hans beindist að upplýsingum í tölvukerfi Vinnueftirlitsins um skoðun vinnuvélar og úttekt á ástandi vélarinnar. Slíkar upplýsingar gætu ekki talist varða einkamálefni eða fjárhagsmálefni einstaklinga eða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja í skilningi ákvæðisins. Óskaði hann eftir að upplýsingarnar yrðu látnar í té með útprentun úr tölvukerfi Vinnueftirlitsins þar sem skráðar athugasemdir við síðustu ársskoðun krana kæmu fram. Með bréfi, dagsettu 21. september 1998, hafnaði Vinnueftirlitið þessari beiðni.

Með bréfi, dagsettu 13. október 1998, kærði umboðsmaður kæranda synjun Vinnueftirlitsins til stjórnar sömu stofnunar. Í kærunni var áréttað að beiðni hans um aðgang að upplýsingum um framkvæmd reglna nr. 616/1995, beindist að upplýsingum í tölvukerfi Vinnueftirlitsins um skoðun vinnuvéla og úttekt á ástandi vélar. Jafnframt tók hann fram að upplýsingarnar væru honum nauðsynlegar til að geta gert samanburð til stuðnings sjónarmiðum sínum. Með bréfi, dagsettu 14. desember 1998, spurðist umboðsmaður kæranda fyrir um hvað liði meðferð kærunnar hjá stjórn Vinnueftirlitsins. Með bréfi, dagsettu 6. janúar 1999, var umboðsmanni kæranda tilkynnt að kæran yrði lögð fyrir stjórnarfund síðar í janúarmánuði. Með bréfi, dagsettu 25. janúar 1999, voru umboðsmanni kæranda send gögn og honum gefinn kostur á að tjá sig um þau.

Með bréfi, dagsettu 4. febrúar 1999, lýsti umboðsmaður kæranda sjónarmiðum sínum. Með bréfi, dagsettu 25. febrúar 1999, spurðist umboðsmaður kæranda enn fyrir um framgang málsins hjá stjórn Vinnueftirlitsins. Með bréfi, dagsettu 19. mars 1999, kynnti stjórn Vinnueftirlitsins umboðsmanni kæranda verklagsreglur sem stjórnin hafði sett um veitingu upplýsinga til þeirra, sem haft er eftirlit með og æskja slíkra upplýsinga, og afgreiddi beiðni hans um upplýsingar í samræmi við þær. Samkvæmt þeim voru umboðsmanni kæranda látnar í té almennar skýringar á því hvernig eftirliti og fyrirmælum um úrbætur á grundvelli tiltekinna ákvæða laga og reglna, sem við ættu, væri háttað. Þá voru veittar upplýsingar um hvaða frávik frá reglum nr. 616/1995 hafi verið heimiluð og með hvaða skilyrðum. Um var að ræða þrjú tilvik, þar af tvö er beiðni kæranda tók til. Til viðbótar voru veittar tölfræðilegar upplýsingar um krana sem skráðir eru í tölvuskrár Vinnueftirlitsins og falla undir reglur nr. 616/1995. Loks var boðað að nánari greinargerð og rökstuðningur yrðu send síðar. Með bréfi stjórnar Vinnueftirlitsins til umboðsmanns kæranda, dagsettu 3. maí sl., var gerð nánari grein fyrir fyrri niðurstöðu stjórnarinnar, en frekari upplýsingar voru ekki veittar. Í niðurlagi þess erindis var bent á að heimilt væri að skjóta ákvörðun stjórnarinnar til félagsmálaráðuneytisins innan 4 vikna frá því að hún væri birt sbr. 98. gr. laga nr. 46/1980. Ennfremur var bent á heimild til að vísa málinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál eða fá leyfi tölvunefndar eftir atvikum.
Í kæru til nefndarinnar, dagsettri 20. maí sl., voru áðurnefnd sjónarmið kæranda áréttuð og m.a. bent á að Vinnueftirlitið byggi eitt yfir þeim upplýsingum, sem kæranda væru nauðsynlegar til að meta hvort jafnræðis hefði verið gætt gagnvart kranaeigendum.

Í umsögn stjórnar Vinnueftirlitsins til úrskurðarnefndar, dagsettri 1. júní sl., kom fram að stjórnin hefði í bréfi sínu til umboðmanns kæranda, dagsettu 19. mars sl., veitt "tæmandi upplýsingar um þær undanþágur sem Vinnueftirlit ríkisins hefur veitt kranaeigendum í tengslum við búnað krana sem kærandi óskaði eftir". Hafi sú upplýsingagjöf verið í samræmi við þá stefnumörkun stjórnarinnar "að veita eftirlitsþola upplýsingar um frávik sem heimiluð hafa verið frá ákvæðum laga og reglna sem liggja til grundvallar eftirlits hjá honum, þannig að fram komi hjá hvaða aðila frávik hafi verið heimiluð og á hvaða forsendum í hverju tilviki". Í þessu ljósi fái stjórnin ekki séð hver sé grundvöllur kæru um synjun á veitingu upplýsinga af hálfu Vinnueftirlitsins þar eð því sé ekki kunnugt um önnur frávik en greint hafi verið frá í tilvitnuðu bréfi. Þá telur stjórnin ástæðu til að gera skýran greinarmun á heimiluðum undanþágum annars vegar og öðrum upplýsingum um eftirlitsþola sem skráðar hafi verið með kerfisbundnum hætti hins vegar. Slíkar viðkvæmar upplýsingar um fjárhagsmálefni fyrirtækja og stöðu vinnuumhverfismála hjá þeim geti auðveldlega verið misnotaðar af þriðja aðila. Er um það vísað til almenns þagnarskylduákvæðis í 83. gr. laga nr. 46/1980. Jafnframt er bent á að Vinnueftirlit ríkisins hafi ríkar lögbundnar heimildar til skoðunar hjá fyrirtækjum og beri skylda til að varðveita og vernda upplýsingar, sem það aflar kerfisbundið á grundvelli slíkra valdheimilda, fyrir aðgangi annarra, enda gæti það hæglega valdið viðkomandi fyrirtækjum tjóni. Bent er á að Tölvunefnd hafi í bréfi til Vinnueftirlitsins, dagsettu 19. mars 1998, talið það stangast á við lög nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, að veita þriðja aðila víðtækar upplýsingar um eignastöðu manna sem felst í að veita upplýsingar úr vinnuvélaskrá. Er það álit stjórnar Vinnueftirlitsins að veiting annarra upplýsinga úr þeirri skrá, en þegar hafi verið látnar í té heyri undir val!
d- og verksvið tölvunefndar. Af þeim sökum telur stjórnin að vísa beri kæru þessari frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Að beiðni úrskurðarnefndar er í umsögninni upplýst að umbeðnar upplýsingar séu varðveittar í tölvuskrám, þ.e. meginniðurstaða skoðunar byggð á eftirlitsskýrslu, og eftirlitsskýrslum, sem varðveittar séu á skriflegu formi.
Í bréfi til úrskurðarnefndar, dagsettu 15. júní sl., gerði umboðsmaður kæranda þær athugasemdir við framangreinda umsögn, að umbjóðanda hans hafi aðeins verið veittar upplýsingar um krana í eigu þriggja aðila. Beiðni hans hafi jafnframt beinst að krönum í eigu fjögurra annarra nánar tiltekinna aðila. Þá telur hann ekki fullnægjandi að fá einungis upplýsingar um heimiluð frávik og almennar starfsreglur Vinnueftirlitsins til að meta stöðu sína á þann hátt sem hann óskar.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Við skýringu á gildissviði þeirra laga verður að taka mið af því að þau eru sérlög í samanburði við upplýsingalög, en síðarnefndu lögin kveða almennt á um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda.

Í 1. gr. laga nr. 121/1989 segir orðrétt: "Lög þessi taka til hvers konar kerfisbundinnar skráningar og annarrar meðferðar á persónuupplýsingum. Lögin eiga við hvort heldur sem skráning er vélræn eða handunnin." Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til laganna, er það sagt vera meginmarkmið þeirra "að tryggja mönnum vernd gegn hættu á misnotkun upplýsinga um einkamálefni þeirra sem varðveittar eru og skráðar hafa verið með kerfisbundnum hætti". Með vísun til þessa og athugasemda, er fylgdu 1. gr. frumvarpsins, þar sem m.a. er tekið fram að utan gildissviðs þess falli einstakar tilviljunarkenndar skrár, verður að líta svo á að gildissvið laganna sé einskorðað við kerfisbundna skráningu á persónuupplýsingum, hvort sem hún er vélræn eða handunnin, svo og við eftirfarandi meðferð á slíkum upplýsingum sem skráðar hafa verið með þessum hætti.

Samkvæmt framansögðu er það álit úrskurðarnefndar að 5. gr. laga nr. 121/1989 taki til aðgangs að upplýsingum sem byggðar eru á eftirlitsskýrslum eftirlitsmanna Vinnueftirlitsins að því leyti sem þær eru með kerfisbundnum hætti færðar og varðveittar í tölvukerfi Vinnueftirlitsins. Aðgangur að einstökum eftirlitsskýrslum, sem eftirlitsmenn hafa fært, falla á hinn bóginn undir upplýsingalög, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna.

Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Í 1. mgr. 10. gr. laganna segir ennfremur: "Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða."

Í samræmi við fyrri málslið 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga ber að tilgreina nákvæmlega þau gögn sem óskað er eftir aðgangi að. Í athugasemdum við 1. mgr. 10. gr. frumvarps þess, er varð að upplýsingalögum segir að af því ákvæði leiði að ekki sé "hægt að biðja um gögn í öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili". Kærandi óskar eftir upplýsingum um öryggisútbúnað ótiltekinna krana í eigu ákveðinna aðila. Enda þótt slíkar upplýsingar kunni að koma fram í eftirlitsskýrslum verður kröfugerð hans ekki talin nægilega afmörkuð, með hliðsjón af áðurnefndu markmiði upplýsingalaga, til að unnt sé að leysa úr rétti hans til aðgangs að slíkum gögnum á grundvelli laganna.

Vinnueftirliti ríkisins er ekki skylt að veita kæranda, [A], aðgang að gögnum er veita upplýsingar um öryggisútbúnað krana nánar tiltekinna aðila.

Valtýr Sigurðsson, formaður
Sif Konráðsdóttir

Sérálit Elínar Hirst
Þar sem að meirihluti nefndarinnar lítur svo á að beiðni kæranda taki til eftirlitsskýrslna Vinnueftirlitsins er ég undirrituð ósammála þeirri niðurstöðu hans að beiðni kæranda sé ekki nógu vel afmörkuð.

Elín Hirst