78a/1999 Úrskurður frá 20. júlí 1999 í málinu nr. A-78/1999a

Hinn 20. júlí 1999 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-78/1999:

Með bréfi, dagsettu 25. júní sl., kærði [A], blaðamaður [...], synjun Fjármálaeftirlitsins, dagsetta 22. júní sl., um að veita honum aðgang að bréfaskiptum stofnunarinnar og Lífeyrissjóðs [B] annars vegar og Lífeyrissjóðs [C] hins vegar vegna fjárfestinga þeirra í hlutabréfum fyrirtækja í heimabyggð sjóðanna.

Með bréfi, dagsettu 28. júní sl., var kæran kynnt Fjármálaeftirlitinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 12.00 á hádegi hinn 5. júlí sl. Jafnframt var þess óskað að stofnunin léti úrskurðarnefnd í té sem trúnaðarmál afrit af þeim gögnum sem kæran laut að. Umsögn Fjármálaeftirlitsins barst innan tilskilins frests ásamt ljósritum af bréfum stofnunarinnar til ofangreindra lífeyrissjóða, dagsettum 8. júní sl., og svarbréfi annars þeirra, dagsettu 10. júní sl.

Í ljósi þess, sem fram kom í umsögn Fjármálaeftirlitsins, óskaði úrskurðarnefnd eftir afritum af bréfum, sem kynnu að hafa farið á milli stofnunarinnar og lífeyrissjóðanna vegna umræddra mála á tímabilinu 15. til 22. júní sl. Ósk þessi var borin fram í bréfi, dagsettu 8. júlí sl., og stofnuninni gefinn frestur til kl. 16.00 hinn 12. júlí sl. til þess að afhenda afritin. Fresturinn var framlengdur um einn sólarhring og barst greinargerð frá stofnuninni innan þess frests.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess þau að með bréfi til Lífeyrissjóðs [B], dagsettu 8. júní sl., fór Fjármálaeftirlitið fram á að fá greinargerð um kaup sjóðsins á hlutabréfum í [D] hf., með vísun til IX. kafla laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Með bréfi, dagsettu sama dag, óskaði stofnunin jafnframt eftir greinargerð frá Lífeyrissjóði [C] um kaup hans á hlutabréfum í [E] hf. Lífeyrissjóður [B] staðfesti að sjóðnum hefði borist fyrrgreint erindi stofnunarinnar með bréfi til hennar, dagsettu 10. júní sl.

Kærandi sendi Fjármálaeftirlitinu bréf, dagsett 15. júní sl., og fór fram á að "fá í hendur afrit bréfa sem gengu á milli Fjármálaeftirlits og Lífeyrissjóða [B] og [C] á dögunum vegna fjárfestinga í hlutabréfum heimafyrirtækja ...". Stofnunin synjaði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 22. júní sl., þar sem vísað er til IV. kafla laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í svarbréfinu tekur stofnunin þó fram að mál þessi hafi verið tekin til skoðunar af hennar hálfu og að henni sé ekki lokið.

Í umsögn Fjármálaeftirlitsins til úrskurðarnefndar, dagsettri 5. júlí sl., bendir stofnunin á, til rökstuðnings synjun sinni, að eðli máls samkvæmt séu gerðar ríkar kröfur til trúnaðar í samskiptum eftirlitsstofnunar á borð við Fjármálaeftirlitið við eftirlitsskylda aðila. Í því skyni séu stofnunin og starfsmenn hennar bundnir þagnarskyldu skv. 12. gr. laga nr. 87/1998 sem telja verði að sé sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 2. gr. upplýsingalaga. Undantekningar frá þessu ákvæði séu skýrt afmarkaðar í lögum nr. 87/1998 og eigi þær ekki við í þessu máli.

Þá bendir Fjármálaeftirlitið á að umrætt þagnarskylduákvæði eigi rætur að rekja til tilskipana Evrópusambandsins á sviði fjármagnsmarkaðar. Samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998 sé stofnuninni heimilt að veita eftirlitsstjórnvöldum annarra ríkja upplýsingar, sem háðar séu þagnarskyldu, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, þ. á m. verði viðtakandi þeirra að vera háður samsvarandi þagnarskyldu. Hið sama gildi um upplýsingar sem stofnunin fái á þessum grundvelli. Af þessum sökum sé afar mikilvægt að hún lúti sambærilegri þagnarskyldu og aðrar eftirlitsstofnanir annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu.

Með því að umræddir lífeyrissjóðir séu háðir eftirliti Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögum nr. 87/1998 og umbeðnar upplýsingar varði viðskipti og rekstur þeirra sé það niðurstaða stofnunarinnar að 12. gr. laga nr. 87/1998 komi í veg fyrir aðgang almennings að þeim. Jafnframt er því haldið fram að bréf stofnunarinnar til lífeyrissjóðanna, dagsett 8. júní sl., veiti upplýsingar um efnistök stofnunarinnar við yfirstandandi athugun á starfsemi sjóðanna. Almenn vitneskja um þau geti haft áhrif á og skaðað hagsmuni sjóðanna og þeirra fyrirtækja sem þeir hafa fjárfest í. Slíkar upplýsingar falli þar af leiðandi undir síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga.
Í umsögn Fjármálaeftirlitsins kemur ennfremur fram sú afstaða að beiðni kæranda taki einungis til þeirra bréfaskipta, sem fram höfðu farið þegar beiðni hans barst, þ.e. 15. júní sl. Vegna þessa óskaði úrskurðarnefnd eftir afritum af bréfum sem kynnu að hafa farið á milli stofnunarinnar og lífeyrissjóðanna vegna umrædds máls á tímabilinu frá 15. júní og þar til afstaða var tekin til beiðni kæranda, þ.e. 22. júní sl.

Í greinargerð Fjármálaeftirlitsins til nefndarinnar, dagsettri 13. júlí sl., er hin ríka þagnarskylda stofnunarinnar og starfsmanna hennar ítrekuð, m.a. með vísun til þess að í lögum nr. 87/1998 sé ítarlega skilgreint hverjum stofnuninni sé heimilt að veita trúnaðarupplýsingar. Síðan segir orðrétt í greinargerðinni: "Það er mat Fjármálaeftirlitsins að þessi skýra afmörkun leiði til þess að túlka verði þagnarskyldu stofnunarinnar þannig að ekki sé heimilt að veita öðrum aðilum, stjórnvöldum eða öðrum, trúnaðarupplýsingar nema skýr fyrirmæli séu í lögum um veitingu þeirra og að notkun upplýsinganna sé jafnframt afmörkuð í lögum. - Að því er varðar úrskurðarnefnd um upplýsingamál er í upplýsingalögum nr. 50/1996 ekki að finna skýr ákvæði um þagnarskyldu hennar, rétt hennar til að fá afhent gögn eða meðferð þeirra. - Með hliðsjón af framangreindu telur Fjármálaeftirlitið sér ekki fært að afhenda nefndinni afrit af umbeðnum gögnum. Rétt er að ítreka að hér er um mikilvægar trúnaðarupplýsingar að ræða sem Fjármálaeftirlitið hefur fengið í hendur frá lífeyrissjóðunum í fullvissu þeirra um að þær kæmu ekki fyrir sjónir annarra en Fjármálaeftirlitsins."

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Í beiðni sinni til Fjármálaeftirlitsins fór kærandi fram á að fá aðgang að afritum bréfa milli stofnunarinnar og tveggja tiltekinna lífeyrissjóða af ákveðnu tilefni. Þegar beiðnin barst, hinn 15. júní sl., hafði stofnunin sent bréf til beggja lífeyrissjóðanna, en ekki borist efnisleg svör frá þeim. Svörin höfðu hins vegar borist áður en stofnunin tók afstöðu til beiðninnar sjö dögum síðar.

Skýra ber 3. gr. upplýsingalaga svo að réttur til aðgangs að gögnum nái að jafnaði einungis til þeirra gagna sem fyrir liggja hjá stjórnvaldi þegar beiðni er borin fram. Ef beiðnin lýtur að tilteknu máli eða málum og er skýrt afmörkuð er hins vegar eðlilegt að líta svo á að hún nái einnig til málsgagna, sem berast stjórnvaldi áður en það tekur afstöðu til beiðninnar, en í 1. mgr. 11. gr. laganna er mælt svo fyrir að það skuli gert svo fljótt sem verða má.

Með skírskotun til þessa er það álit úrskurðarnefndar að beiðni kæranda taki til þeirra bréfa, sem Fjármálaeftirlitinu höfðu borist 22. júní sl., þegar stofnunin tók afstöðu til beiðninnar.

Fjármálaeftirlitið starfar sem fyrr segir á grundvelli laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Í 3. gr. laganna segir að stofnunin sé ríkisstofnun. Þar með fellur hún undir upplýsingalög, sbr. 1. mgr. 1. gr. þeirra laga.

Í 12. gr. laga nr. 87/1998 er að finna svohljóðandi ákvæði um þagnarskyldu: "Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu. - Upplýsingar skv. 1. mgr. má þó veita í samandregnu formi þannig að einstakir eftirlitsskyldir aðilar séu ekki auðkenndir." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laga nr. 87/1998, segir svo um ákvæðið: "Í þessari grein er að finna almennt þagnarskylduákvæði sem lýtur að stjórnendum, starfsmönnum og öðrum sem vinna á vegum Fjármálaeftirlitsins. Ákvæðið tekur mið af gildandi þagnarskylduákvæðum og er m.a. sniðið að reglum á Evrópska efnahagssvæðinu."

Þrátt fyrir hið tilvitnaða orðalag í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 87/1998 verður að telja að 12. gr. laganna sé sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Slík ákvæði girða þó ekki, ein og sér, fyrir að almenningur fái aðgang að upplýsingum, sem þau ná til, heldur fer það eftir efni og orðalagi þeirra hvernig þau verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga, eins og tekið er fram í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til þeirra laga. Í umræddu ákvæði er ekki fortakslaust mælt svo fyrir að allar upplýsingar, sem varða starfsemi Fjármálaeftirlitsins eða stjórnendur og starfsmenn þess fá vitneskju um í störfum sínum, skuli fara leynt.

Í 4.-6. gr. upplýsingalaga er kveðið á um undantekningar frá meginreglunni um aðgang almennings að gögnum í vörslum stjórnvalda. Þar er ekki að finna ákvæði sem vísar sérstaklega til eftirlits hins opinbera með einkaaðilum.
Sá aðili, sem lætur stjórnvaldi í té gögn samkvæmt lagaboði, getur ekki áskilið að þeim skuli haldið leyndum nema sérstakt ákvæði um þagnarskyldu og/eða eitthvert af undantekningarákvæðunum í 4.-6. gr. upplýsingalaga eigi við. Á sama hátt getur stjórnvald ekki heitið þeim trúnaði, sem gefur upplýsingar, í víðtækari mæli en leiðir af slíkum ákvæðum.

Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga er svo fyrir mælt að heimilt sé að bera synjun um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Í 2. mgr. segir að nefndin sé sjálfstæð í störfum sínum og verði úrskurðum hennar samkvæmt lögunum ekki skotið til annarra stjórnvalda.

Fjármálaeftirlitið telst sem fyrr segir stjórnvald í skilningi upplýsingalaga. Þótt svo sé fyrir mælt í 1. mgr. 17. gr. laga nr. 87/1998 að ákvörðunum stofnunarinnar megi skjóta til sérstakrar kærunefndar verður að líta á 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga sem sérákvæði í samanburði við það ákvæði eins og önnur ákvæði laga sem hafa að geyma fyrirmæli um almenna kæruheimild til æðri stjórnvalda. Samkvæmt því verður ákvörðun stofnunarinnar um að synja beiðni um aðgang að gögnum kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem æðra stjórnvalds.

Það leiðir af kærusambandi milli æðri og lægri stjórnvalda að lægra settu stjórnvaldi er skylt að láta æðra stjórnvaldi í té þau gögn sem það telur nauðsynlegt að hafa undir höndum svo að það geti sinnt lögboðnu úrskurðar- eða eftirlitshlutverki sínu. Ekki tíðkast að kveða sérstaklega á um þessa skyldu lægra settra stjórnvalda í lögum, sbr. t.d. 17. gr. laga nr. 87/1998. Eðli máls samkvæmt bera nefndarmenn í sjálfstæðri stjórnsýslu nefnd á borð við úrskurðarnefnd um upplýsingamál ríka þagnarskyldu, sbr. 136. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.

Eins og gerð er grein fyrir hér að framan hefur Fjármálaeftirlitið ekki endanlegt úrskurðarvald um það, innan stjórnsýslunnar, hvort almenningi skuli veittur aðgangur að gögnum í vörslum stofnunarinnar á grundvelli upplýsingalaga, heldur hefur það vald verið fengið úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Með því að neita að afhenda nefndinni afrit af hinum umbeðnu skjölum á þeirri forsendu, að ekki sé heimild fyrir hendi til þess að veita öðrum en tilgreindum aðilum aðgang að þeim, hefur stofnunin þar með tekið sér víðtækara vald en hún hefur, lögum samkvæmt.

Með skírskotun til þess, sem fram kemur í kafla 2 hér að framan, er það álit úrskurðarnefndar að réttur kæranda til þess að fá aðgang að hinum umbeðnu skjölum ráðist af því hvort efni þeirra sé þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að það fari leynt skv. 5. gr. upplýsingalaga, að teknu tilliti til hins sérstaka þagnarskylduákvæðis í 12. gr. laga nr. 87/1998. Nefndin getur því ekki lagt mat á efni skjalanna og sinnt lögboðnu hlutverki sínu skv. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nema hún fái í hendur sem trúnaðarmál afrit af þeim.

Samkvæmt framansögðu er stofnuninni skylt að láta nefndinni í té umrædd afrit svo að hún geti leyst efnislega úr kærumáli þessu.

Fjármálaeftirlitinu er skylt að afhenda úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af svörum Lífeyrissjóðs [B] og Lífeyrissjóðs [C] við bréfum stofnunarinnar, dagsettum 8. júní sl., sem henni höfðu borist 22. júní sl.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson