Nr. 658/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 15. desember 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 658/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU21100041
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 14. október 2021 kærði […], fd. […], ríkisborgari Svíþjóðar (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. september 2021, um frávísun frá Íslandi.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom til Íslands með flugi Icelandair nr. FI307 frá Stokkhólmi, Svíþjóð, hinn 29. september 2021. Með ákvörðun Útlendingastofnunar hinn 30. september 2021 var kæranda frávísað frá landinu og samkvæmt gögnum málsins yfirgaf hann landið þann sama dag með flugi Icelandair til Kaupmannahafnar, Danmörku. Kærandi kærði ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála hinn 14. október 2021. Greinargerð kæranda barst kærunefnd hinn 21. október 2021 ásamt fylgigögnum.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi verið stöðvaður af lögreglu í tollsal Leifsstöðvar, grunaður um að vera meðlimur Bandidos í Svíþjóð. Hafi kærandi viðurkennt fyrir lögreglu að vera meðlimur Bandidos og að hann hafi ætlað sér að dvelja hjá aðila sem samkvæmt upplýsingum lögreglu væri í forsvari fyrir Bandidos á Íslandi. Er vísað í ákvörðuninni til dagbókarfærslna lögreglu auk áhættumats ríkislögreglustjóra vegna komu félaga í Bandidos MC til Íslands. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar m.t.t. gagna málsins að frávísa kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð er vísað til þess að kærandi sé sænskur ríkisborgari með heimilisfesti í Svíþjóð sem hafi verið meinuð innganga til landsins. Sé um að ræða skerðingu á frelsi hans en fólki sé tryggður réttur til mannhelgi og frelsis í 5. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 og 67. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Kærandi hafi ekki verið handtekinn og honum því meinað um að fá tilnefndan verjanda. Íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir skuli taka að virtum stjórnsýslulögum og meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um meðalhóf, rannsókn og lögmæti. Ekki leiði það sjálfkrafa til þess að maður stundi afbrot af þeirri einni ástæðu að einstaklingar í sama félagi hafi verið staðnir af afbrotum og skoða beri hvert mál á eigin forsendum. Ekki hafi farið fram sérstakt áhættumat á kæranda heldur hafi honum verið meinuð innganga til landsins á grundvelli þess að vera meðlimur í vélhjólaklúbbi og hafi málið því ekki verið nægjanlega rannsakað í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í 94. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 er kveðið á um í hvaða tilvikum heimilt er að vísa frá landi EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans. Samkvæmt d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara og aðstandanda hans frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum eftir komu ef það er nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis. Samkvæmt 2. mgr. 94. gr. tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun skv. a- og b-lið 1. mgr. en Útlendingastofnun skv. c- og d-lið 1. mgr. Nægilegt er að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins. Þá er heimilt að synja til bráðabirgða útlendingi inngöngu í landið innan þess frests og sætir sú ákvörðun ekki kæru. Í 3. mgr. 94. gr. kemur fram að ef meðferð máls samkvæmt 1. mgr. hefur ekki hafist innan sjö sólarhringa er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara frá landi með ákvörðun Útlendingastofnunar samkvæmt ákvæðum b-, c- og d-liðar 1. mgr. innan þriggja mánaða frá komu til landsins.
Í samræmi við 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, hefur tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2004/38 um rétt borgara Sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna verið tekin upp í íslenskan rétt, sbr. m.a. XI. kafla laga um útlendinga sem felur í sér sérreglur um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið.
Við túlkun á framangreindum lagaákvæðum ber að líta til dóma Evrópudómstólsins á þessu sviði, sbr. 6. gr. EES-samningsins og 2. mgr. 3. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Í dómi Evrópudómstólsins í máli nr. C-41/74 (Van Duyn), frá 4. desember 1974, var staðfest að heimilt geti verið að vísa einstaklingi frá landi ef hann er meðlimur í félagi eða samtökum sem ógna allsherjarreglu eða almannaöryggi. Ekki er nauðsynlegt að félagið eða samtökin séu bönnuð í viðkomandi landi. Þessi skilningur hefur verið staðfestur í orðsendingu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins til Evrópuþingsins og ráðherraráðs Evrópusambandsins frá 2. júlí 2009 en þar er að finna leiðbeiningar um túlkun tilskipunar nr. 38/2004/EB.
Samkvæmt dómafordæmum Evrópudómstólsins og framangreindri orðsendingu er ljóst að við túlkun og beitingu framangreindra ákvæða um allsherjarreglu eða almannaöryggi er stjórnvöldum falið svigrúm til að skilgreina nánar eigin þarfir og hvenær aðstæður eru slíkar að nauðsynlegt sé að takmarka frjálsa för til verndar allsherjarreglu eða almannaöryggi. Slíkt mat verði þó ávallt að hvíla á málefnalegum grundvelli og taka mið af inntaki skuldbindinga íslenska ríkisins.
Í dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 191/2012, dags. 17. október 2013, var íslenska ríkið sýknað af kröfu norsks ríkisborgara og meðlims í vélhjólasamtökunum Hells Angels um skaða- og miskabætur vegna frávísunar frá landinu. Við meðferð málsins hjá Hæstarétti aflaði rétturinn ráðgefandi álits frá EFTA-dómstólnum varðandi túlkun á 27. gr. tilskipunar nr. 2004/38/EB, sbr. mál réttarins nr. E-15/12. Þar kemur m.a. fram að samkvæmt 27. gr. tilskipunarinnar hafi EES-ríki heimild til að synja ríkisborgara annars EES-ríkis um landgöngu með skírskotun til allsherjarreglu og/eða almannaöryggis á grundvelli hættumats eins og sér, sem hafi að geyma mat á því hvert hlutverk viðkomandi einstaklings er við inngönguferli að samtökunum sem einstaklingurinn er aðili að og þar sem ályktað er að þau samtök, sem einstaklingurinn tilheyrir, hafi tengsl við skipulagða glæpastarfsemi og að sýnt sé að þar sem slík samtök hafi skotið rótum hafi aukin og skipulögð glæpastarfsemi fylgt í kjölfarið. Slíkt hættumat verði einungis reist á framferði hlutaðeigandi einstaklings, sem verði þá að fela í sér raunverulega, yfirvofandi og nægilega alvarlega ógn við einhverja af grundvallarhagsmunum samfélagsins en þannig að gætt sé meðalhófs við takmarkanir ferðafrelsis. Almennar forvarnarforsendur og ástæður óháðar efnisatriðum máls séu ekki tækar sem grundvöllur frávísunar og að fyrri sakfellingar vegna glæpsamlegrar háttsemi gefi einar og sér ekki tilefni til ráðstafana á grundvelli allsherjarreglu og almannaöryggis. Á hinn bóginn leiði af dómaframkvæmd Evrópudómstólsins að háttsemi, sem felist í þátttöku og starfsemi samtaka og endurspegli að auki samsömun við markmið þeirra og fyrirætlanir, kunni að vera álitin frjáls athöfn þess einstaklings sem um ræði og þar með þáttur í framferði hans í merkingu 2. mgr. 27. gr. tilskipunarinnar.
Fyrirliggjandi í gögnum málsins er áhættumat vegna komu félaga í vélhjólasamtökunum Bandidos MC til Íslands sem unnið var af greiningardeild ríkislögreglustjóra og er dagsett 29. september 2021, að beiðni lögreglustjórans á Suðurnesjum. Þar kemur fram að samkvæmt upplýsingum sem Alþjóðadeild ríkislögreglustjóra hafi aflað hjá Evrópulögreglunni (Europol-Sweden National Unit) sé kærandi staðfestur meðlimur í vélhjólagenginu Bandidos MC West Helsingborg og hafi stöðu þar sem nefnist „El secretario central“. Jafnframt hafi Evrópulögreglan staðfest að kærandi eigi sakaferil í Svíþjóð. Evrópulögreglan líti á vélhjólagengi (e. Outlaw Motorcycle Gangs) á borð við Bandidos og Hells Angels sem skipulögð glæpasamtök og telji almenningi stafa aukin hætta af slíkum samtökum. Mikið og alvarlegt ofbeldi hafi tengst starfsemi Bandidos MC í Svíþjóð og víðar á Norðurlöndunum undanfarin misseri. Í samtali við lögreglu og tollverði við komu til landsins hafi kærandi staðfest að vera félagi í Bandidos MC og að hann hefði tengsl við Bandidos MC á Íslandi. Er það mat greiningardeildar að skipulögð glæpastarfsemi beinist gegn almannahagsmunum enda hafi afbrot sem henni fylgja áhrif á samfélagið og öryggi almennings. Koma meðlima Bandidos MC til Íslands í septembermánuði 2021 tengist auknum umsvifum samtakanna hér á landi, en þau hafi náð fótfestu, og samkvæmt upplýsingum sænskra lögregluyfirvalda hafi íslensku Bandidos vélhjólagengi verið veitt fullgild staða innan Bandidos MC í Svíþjóð. Á síðustu fimm árum hafi vélhjólagengi aukið ört umsvif sín í Evrópu og hafi Evrópulögreglan lýst yfir áhyggjum af aukinni útbreiðslu þeirra og umsvifum. Hvað varðar vélhjólagengi á Íslandi hafi á undanförnum árum verið gerðar ítrekaðar tilraunir til að stofna íslenskar deildir alþjóðlegra vélhjólagengja útlaga. Mest hafi borið á tilraunum Hells Angels en samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum hafi Bandidos MC haslað sér völl hér á landi og reki m.a. klúbbhús í Reykjanesbæ. Lögreglan á Íslandi hafi í tæpa tvo áratugi markað sér þá stefnu að taka hart á skipulögðum vélhjólagengjum á borð við Bandidos, Hells Angels, Outlaws og sambærilegra samtaka sem tengjast skipulagðri glæpastarfsemi. Lögregluyfirvöld á Íslandi telji að sú stefna að neita erlendum félögum í vélhjólagengjum útlaga um leyfi til landgöngu við komu til Íslands hafi skilað góðum árangri og mikilvægt sé að þessari stefnu verði áfram fylgt af fullum þunga. Meðlimum í vélhjólagengjum útlaga hafi verið frávísað frá Íslandi undanfarin ár, m.a. meðlimum vélhjólagengja með tengsl við Bandidos MC.
Kemur fram í áhættumatinu að ríkislögreglustjórar Norðurlandanna hafi mótað þá skýru stefnu fyrir allnokkrum árum að berjast gegn skipulagðri glæpastarfsemi vélhjólagengja og ríkislögreglustjóri hafi frá árinu 2002 lagt fyrir lögreglustjóra á Íslandi að framfylgja þessari stefnu. Á Norðurlöndum leggi löggæsluyfirvöld þunga áherslu á baráttu gegn umsvifum Bandidos og Hells Angels sem talin séu skipulögð glæpasamtök. Liður í þeirri baráttu hafi verið að neita félögum í erlendum Hells Angels gengjum og sambærilegum vélhjólagengjum um leyfi til landgöngu við komu til Íslands og hafi yfirvöld í Noregi fylgt áþekkri stefnu. Er vísað til þess að alls staðar þar sem vélhjólasamtök útlaga á borð við Hells Angels, Bandidos og Outlaws hafi náð að skjóta rótum hafi aukin skipulögð glæpastarfsemi fylgt í kjölfarið. Reynslan sýni að Bandidos og ámóta samtök gefi sig einkum að fíkniefnasölu, innflutningi fíkniefna, peningaþvætti, fjársvikum, handrukkunum og hótunum, ránum og yfirhylmingu, viðskiptum með vopn, vændisstarfsemi og annarri brotastarfsemi í ábataskyni. Þá sé ótalin sú samfélagsógn sem fylgi baráttu glæpasamtaka vélhjólagengja um yfirráð á mörkuðum og þá almennu spennu sem einkenni samskipti slíkra hópa. Slíkrar spennu hafi orðið vart hér á landi og fyrir liggi að hér á landi starfi útlagahópar vélhjólamanna sem lýst hafi hollustu við erlend samtök, einkum Bandidos, Hells Angels, Outlaws og stuðningshópa þessara samtaka
Kærunefnd leggur áherslu á að skipulögð brotastarfsemi beinist gegn samfélaginu og öryggi almennings. Skipulögð brotastarfsemi grefur undan öryggi borgaranna þar sem hún sniðgengur og vanvirðir þau grundvallarsjónarmið lýðræðissamfélags að halda uppi lögum og reglu. Hafa yfirvöld hér á landi þannig metið það svo að með hliðsjón af eðli samtakanna Bandidos og tengslum þeirra við skipulagða brotastarfsemi sé nauðsynlegt að stöðva komu meðlima samtakanna hingað til lands vegna þeirra samfélagslegu hagsmuna sem felast í vernd allsherjarreglu og almannaöryggis.
Af fyrirliggjandi gögnum málsins, þ.e. hættumati ríkislögreglustjóra, dagbókarfærslum lögreglu og hinni kærðu ákvörðun, er ljóst að kærandi er félagi í samtökunum Bandidos. Hann viðurkenndi í skýrslutöku hjá lögreglu að vera meðlimur í Bandidos MC í Svíþjóð og samkvæmt upplýsingum sem lögregla aflaði frá Evrópulögreglunni hefur kærandi stöðu […] í samtökunum. Þá verður lagt til grundvallar af gögnum málsins að heimsókn hans tengist því að Bandidos MC Ísland hafi verið veitt fullgild staða innan Bandidos samtakanna. Verður að mati kærunefndar lagt til grundvallar að kærandi hafi með þátttöku sinni í samtökum Bandidos og heimsókn sinni til Íslands samsamað sig meginmarkmiðum samtakanna og fyrirætlunum þeirra. Þannig hafði hann frammi persónubundna háttsemi sem fól í sér raunverulega og alvarlega ógn við þá grundvallarhagsmuni samfélagsins að vernda allsherjarreglu og almannaöryggi. Er það því niðurstaða kærunefndar að skilyrði d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga til að vísa kæranda frá landinu hafi verið fyrir hendi.
Í greinargerð byggir kærandi m.a. á því að ferðafrelsi hans hafi verið skert en hann njóti réttar til mannhelgi og frelsis samkvæmt 5. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 og 67. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Samkvæmt 2. ml. 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar skal með lögum skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hverjar sakir sé hægt að vísa þeim úr landi. Er ljóst að ákvæði 94. gr. laga um útlendinga fullnægir framangreindum lagaáskilnaði. Þá hefur Mannréttindadómstóll Evrópu í dómaframkvæmd sinni vísað til þeirrar viðurkenndu meginreglu þjóðaréttar að ríki hafi, með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar sínar, rétt til að stjórna aðgengi erlendra ríkisborgara að landsvæði sínu og dvöl þeirra þar. Þá er það mat kærunefndar að meðferð málsins hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Að öðru leyti telur kærunefnd ekki tilefni til umfjöllunar um þau rök sem kærandi hefur fært fram við meðferð málsins hjá nefndinni.
Með vísan til framangreinds verður hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar staðfest.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Þorsteinn Gunnarsson
Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares