Mál nr. 550/2019 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 550/2019

Fimmtudaginn 26. mars 2020

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Arnar Kristinsson lögfræðingur og Agnar Bragi Bragason lögfræðingur.

Með kæru, dags. 19. desember 2019, kærði B lögfræðingur f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 18. nóvember 2019, um að fella niður bótarétt hans í tvo mánuði.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 4. mars 2019 og var umsókn hans samþykkt. Í ágúst 2019 var haft samband við kæranda vegna atvinnutækifæris hjá C. Kærandi mætti á fund þar sem fulltrúar Vinnumálastofnunar voru viðstaddir ásamt fulltrúum frá fyrirtækinu. Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 22. ágúst 2019, var óskað eftir skriflegri afstöðu kæranda vegna höfnunar á atvinnutilboði hjá C. Skýringar bárust frá kæranda, dags. 23. ágúst 2019, þar sem hann sagðist hvorki hafa fengið formlegt tilboð um starf né hafa hafnað starfi. Með bréfi, dags. 28. ágúst 2019, var kæranda tilkynnt að bótaréttur hans væri felldur niður í tvo mánuði á grundvelli 57. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Með bréfi, dags. 27. september 2019, var mál kæranda tekið fyrir að nýju og fyrri ákvörðun staðfest. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi 30. september 2019 og var sá rökstuðningur veittur 21. október 2019. Með bréfi, dags. 18. nóvember 2019, var mál kæranda tekið fyrir að nýju og fyrri ákvörðun staðfest.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 19. desember 2019. Með bréfi, dags. 2. janúar 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst með bréfi, dags. 31. janúar 2020, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 4. febrúar 2020. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé ákvörðun Vinnumálastofnunar um að fella niður bótarétt kæranda í tvo mánuði frá og með 29. ágúst 2019. Kærandi krefjist þess að ákvörðun um niðurfellingu bótaréttar í tvo mánuði verði felld úr gildi og honum ákvarðaðar atvinnuleysisbætur frá 29. ágúst 2019 í þá tvo mánuði sem honum hafi ekki verið greiddar atvinnuleysisbætur. Krafan sé á því byggð að Vinnumálastofnun hafi ekki farið að ákvæðum stjórnsýslulaga við töku íþyngjandi ákvörðunar sem og að hún byggi á röngum og ósönnuðum málavöxtum.

Samhengisins vegna sé rétt að rekja aðdraganda þess að kærandi hafi verið boðaður og farið í viðtal á vegum Vinnumálastofnunar. Kærandi hafi verið boðaður á fund 19. ágúst 2019 í húsakynnum Vinnumálastofnunar með SMS skilaboðum þann 16. ágúst. Kærandi hafi mætt á fundinn, líkt og boðun hafi mælt fyrir um, og hafi tveir menn tekið á móti kæranda sem hafi stýrt fundinum. Kærandi hafi verið spurður út í færni sína og hann hafi svarað á þann veg að hann væri menntaður sem D en væri að leita að starfi sem E. Því næst hafi verið spurt hvort hann hefði reynslu af vinnu á byggingarsvæði sem hann hafi svarað játandi. Í kjölfar þessa hafi fundinum verið slitið. Kæranda hafi fundist þetta heldur stuttur fundur en hafi látið svo við vera og farið af fundinum. Því næst hafi kærandi fengið bréf, dags. 22. ágúst 2019, þar sem óskað hafi verið eftir afstöðu fyrir ástæðum höfnunar á atvinnutilboði frá C. Þetta hafi komið kæranda í opna skjöldu, enda hafði hann ekki hafnað neinu atvinnutilboði á fundinum þar sem hann hafi ekki fengið neitt atvinnutilboð. Hann hafi skýrt frá málavöxtum eftir bestu getu í tölvupósti til Vinnumálastofnunar þar sem hann hafi meðal annars komið inn á það að honum hafi aldrei verið boðið starf. Í raun hafi hann aldrei fengið upplýsingar um fyrir hönd hvaða fyrirtækis fulltrúar væru mættir á fundinn og þess þá heldur hvers konar starf hafi verið að boða hann til viðtals vegna. Jafnframt hafi hann tjáð stofnuninni að hann hafi um það fulla vitneskju að hann megi ekki hafna atvinnutilboði og að slíkt myndi hann aldrei gera. Í kjölfar skýringa kæranda hafi honum verið sent bréf, dags. 28. ágúst 2019, þar sem tekin hafi verið ákvörðun um að fella niður bótarétt hans í tvo mánuði. Sú ákvörðun hafi verið staðfest með bréfi, dags. 27. september 2019. Kærandi hafi óskað eftir rökstuðningi á ákvörðun stofnunarinnar á grundvelli 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en sá rökstuðningur hafi borist 21. október 2019. Fyrir hönd kæranda hafi verið sent bréf með ósk um endurupptöku á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga sem og óskað eftir aðgangi að skjölum sem vörðuðu ákvörðun um niðurfellingu bótaréttar kæranda. Bréf hafi verið sent kæranda, dags. 18. nóvember 2019, þar sem fyrri ákvörðun um niðurfellingu hafi verið staðfest. Eftir að hafa gert athugasemdir í tölvupósti, dags. 20. og 27. nóvember 2019, hafi verið afhent gögn sem voru þau bréf sem kærandi þá þegar hafði undir höndum en ekki gögn sem ákvörðun Vinnumálastofnunar byggi á, svo sem minnisblað af fundinum eða önnur skýringargögn.

Í rökstuðningi stofnunarinnar sé því haldið fram að starfsemi fyrirtækisins C hafi verið kynnt fyrir kæranda og hann hafi hafnað starfi sem honum hafi verið boðið. Jafnframt sé því haldið fram að kærandi hafi eingöngu viljað taka að sér starf sem E. Þessum fullyrðingum sé mótmælt. Líkt og fram hafi komið hafi kærandi ekki fengið neinar aðrar upplýsingar á fundinum en þær sem hafi verið sendar í SMS skilaboðum. Hann hafi því ekki haft vitneskju um viðmælendur, nafn og tilgang fyrirtækisins eða eðli starfs sem um ræddi. Kærandi hafi svarað þeim spurningum sem hann hafi verið spurður að samviskusamlega, enda menntaður D og hafi haft áhuga á Estarfi. Hann hafi aldrei sagt að hann væri eingöngu að leita sér að starfi sem E líkt og sé haldið fram í rökstuðningi stofnunarinnar. Þegar hann hafi verið spurður út í störf sín á byggingarsvæði hafi hann svarað því jafnframt eftir bestu getu. Viðmælendur hans hafi fljótt slitið fundinum, án þess að það hafi komið til tals hvort í boði væri starf.

Á sama tíma og ákvörðun sé byggð á því að kærandi hafi hafnað því starfi sem honum hafi verið boðið sé því einnig haldið fram að með þeirri athöfn að hafa kynnt kæranda starfsemi fyrirtækisins, sem sé rangt, og að tilgangur fundarins hafi verið að fá atvinnuleitendur til starfa, væri það ígildi þess að hann hafi hafnað starfi. Rökstuðningur stofnunarinnar sé því villandi hvað þetta varði. Ekki sé hægt að leggja þá ábyrgð á kæranda að hafa ekki fengið boð um starf einungis í ljósi þess að hann hafi svarað þeim spurningum sem honum hafi verið gefnar á fundinum. Jafnframt sé ekki hægt að sjá hvernig starfsviðtal geti leitt til árangurs þegar viðmælandi þekki hvorki nafn né starfsemi fyrirtækis. Svo virðist vera sem stofnunin hafi tekið ákvörðun á grundvelli einhliða upplýsinga sem verulega halli á kæranda, án þess að taka til skoðunar skýringar og upplifun hans af aðdraganda og efni fundarins. Skýringar hans hafi ekki fengið hljómgrunn, þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir.

Samkvæmt 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sé einstaklingum tryggður réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis o.fl. Sá réttur sé útfærður frekar í lögum nr.5 4/2006 um atvinnuleysistryggingar. Ákvörðun um niðurfellingu bótaréttar sé því íþyngjandi ákvörðun um stjórnarskrárvarin réttindi kæranda og á stofnuninni hvíli rík rannsóknarskylda, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Stofnunin skuli sjá til þess að mál séu nægilega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því en strangar kröfur séu gerðar um að gengið sé úr skugga um að upplýsingar, sem búi að baki ákvörðun, séu sannar og réttar. Kærandi mótmæli því að ákvörðun hans sé tekin á grundvelli upplýsinga sem séu sannar og réttar og hafi því Vinnumálastofnun ekki virt ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga og því sé ákvörðunin haldin verulegum annmarka.

Jafnframt sé það afstaða kæranda að ekki hafi verið virtur réttur hans til aðgangs að gögnum, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Þrátt fyrir ósk um aðgang að gögnum sem hafi varðað ákvörðun um niðurfellingu bótaréttar kæranda hafi honum aðeins verið afhent bréf með ákvörðunum og rökstuðningi stofnunarinnar. Þess skuli getið að ákvörðun stofnunarinnar sé tekin á grundvelli upplýsinga frá þjónustuskrifstofu Vinnumálastofnunar sem kærandi hafi ekki fengið aðgang að. Ógerlegt sé fyrir kæranda að átta sig á því hvaða gögn liggi að baki ákvörðun stofnunarinnar. Í ljósi þess að kærandi hafi ekki fengið afhent þýðingarmikil gögn sem ákvörðun sé grundvölluð á, þrátt fyrir ósk þar um, teljist ákvörðun um niðurfellingu bótaréttar hans haldin verulegum annmarka, enda réttur kæranda til að koma að sjónarmiðum sínum, leiðrétta upplýsingar og verja hagsmuni sína að engu gerðir.

Að mati kæranda hafi Vinnumálastofnun ekki uppfyllt skyldu sína samkvæmt 10. og 15. gr. stjórnsýslulaga og ákvörðunin sé því haldin verulegum annmörkum og teljist því ógild. Jafnframt sé ákvörðunin tekin á grundvelli rangra málavaxta.

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að lög nr. 54/2006 gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna og sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verði atvinnulausir. Tilgangur laga um atvinnuleysistryggingar sé að tryggja þeim sem tryggðir séu og misst hafa fyrra starf sitt, tímabundna fjárhagsaðstoð í þrengingum sínum. Með lögunum sé verið að tryggja stöðu og öryggi fólks í atvinnuleysi. Því sé gert ráð fyrir að hinir tryggðu séu í virkri atvinnuleit þann tíma. Atvinnuleysistryggingar veiti hinum tryggða fjárhagslegt úrræði í tímabundnu atvinnuleysi sínu og beri að gera ríkar kröfur til þeirra sem hafni starfi á innlendum vinnumarkaði um að hafa til þess gildar ástæður samkvæmt lögunum, enda eigi almennt ekki að þiggja atvinnuleysisbætur í stað þess að gegna launuðu starfi.

Mál þetta varði 57. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar en 1. mgr. 57. gr. laganna eigi jafnt við um þann sem hafni starfi sem og þann sem hafni því að fara í atvinnuviðtal vegna starfs sem honum býðst eða sinni ekki atvinnuviðtali. Eitt af skilyrðum þess að umsækjandi um atvinnuleysisbætur eigi rétt til greiðslna atvinnuleysistrygginga sé að hann sé í virkri atvinnuleit. Í 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé kveðið nánar á um hvað teljist til virkrar atvinnuleitar. Þar sé tekið fram að umsækjandi þurfi meðal annars að vera reiðubúinn að taka hvert það starf sem greitt sé fyrir, vera reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi án sérstaks fyrirvara og hafa til þess vilja og getu. Þegar atvinnuleitandi sé boðaður í starfsviðtal í þeim tilgangi að fá hann til starfa en hann reynist óreiðubúinn til að ganga í þau störf líti Vinnumálastofnun svo á að hann eigi að sæta viðurlögum á grundvelli 57. gr. laga nr. 54/2006.

Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögum um atvinnuleysistryggingar séu tilgreindar ástæður sem geti komið til greina sem gildar skýringar við höfnun á starfi. Gert sé ráð fyrir að Vinnumálastofnun sé heimilt að líta til aldurs, félagslegra aðstæðna tengdum skertri vinnufærni eða umönnunarskyldu vegna ungra barna eða annarra náinna fjölskyldumeðlima við ákvörðun um hvort hinn tryggði skuli sæta viðurlögum samkvæmt ákvæðinu. Enn fremur sé heimilt að líta til heimilisaðstæðna hins tryggða þegar í boði sé starf fjarri heimili hans sem geri kröfur um að hlutaðeigandi flytji búferlum.

Í máli þessu liggi fyrir að kærandi hafi verið boðaður í atvinnuviðtal hjá C sem hafi farið fram þann 19. ágúst 2019 hjá Vinnumálastofnun. Kæranda hafi verið kynnt starfsemi atvinnurekanda og tjáð að honum stæði til boða starf hjá fyrirtækinu. Kærandi hafi verið boðaður í umrætt viðtal því að hann hafði skráð F sem óskastarf þegar hann hafi sótt um atvinnuleysisbætur hjá stofnuninni. Þá hafði hann einnig áður starfað sem F. Í viðtali hafi kærandi tjáð atvinnurekanda hins vegar að hann væri að leita að starfi sem E.

Vinnumálastofnun sé gert að meta skýringar atvinnuleitanda með hliðsjón af þeirri ríku skyldu sem hvíli á umsækjendum um atvinnuleysisbætur til að vera reiðubúinn til að taka hvert það starf sem greitt sé fyrir, vera reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi án sérstaks fyrirvara og hafa vilja og getu. Það sé mat stofnunarinnar að skýringar kæranda geti ekki talist gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Ríkar kröfur séu gerðar til atvinnuleitenda að þeir taki þeim störfum sem þeim kunna að bjóðast, enda eigi ekki að þiggja atvinnuleysisbætur í stað þess að gegna launuðu starfi. Beri að líta til þess að samkvæmt 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þurfi atvinnuleitandi að vera reiðubúinn að taka hvert það starf sem greitt sé fyrir samkvæmt lögum og kjarasamningum, hvar sem er á Íslandi og án sérstaks fyrirvara.

Það sé mat stofnunarinnar, að teknu tilliti til skýringa kæranda, að framferði hans í samskiptum sínum við atvinnurekanda hafi leitt til þess að honum hafi ekki staðið til boða starf hjá fyrirtækinu. Hátterni kæranda hafi augljóslega ekki verið til þess fallið að honum yrði boðið starf. Eins og sérstaklega sé áréttað í athugasemdum með 57. gr. frumvarps þess er varð að lögum um atvinnuleysistryggingar séu atvinnuviðtöl venjulega meginforsenda þess að hinum tryggða verði boðið starf. Ótækt sé að fallast á að atvinnuleitendur geti komist hjá lögbundnum viðurlögum með því að haga framkomu sinni með því markmiði að vera ekki ráðnir til starfa. Möguleikar þeirra til að fá starf séu þeir sömu og hjá þeim sem ekki mæti í starfsviðtöl og verði að jafna augljósu áhugaleysi kæranda við höfnun á atvinnuviðtali í skilningi 1. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

Að mati Vinnumálastofnunar verði að telja að í umrætt sinn hafi kærandi hafnað starfstilboði í skilningi 1. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006 og beri honum því að sæta viðurlögum á grundvelli ákvæðisins.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta lýtur að þeirri ákvörðun Vinnumálastofnunar að fella niður bótarétt kæranda í tvo mánuði á grundvelli 1. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

Ákvæði 1. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006 er svohljóðandi:

„Sá sem hafnar starfi sem honum býðst með sannanlegum hætti eftir að hafa verið í atvinnuleit í a.m.k. fjórar vikur frá móttöku Vinnumálastofnunar á umsókn um atvinnuleysisbætur skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila, sbr. þó 5. mgr. Hið sama á við um þann sem hafnar því að fara í atvinnuviðtal vegna starfs sem honum býðst með sannanlegum hætti eða sinnir ekki atvinnuviðtali án ástæðulausrar tafar.“

Þá segir svo í 4. mgr. 57. gr. laganna:

„Vinnumálastofnun skal meta við ákvörðun um viðurlög skv. 1. mgr. hvort ákvörðun hins tryggða um að hafna starfi hafi verið réttlætanleg vegna aldurs hans, félagslegra aðstæðna sem tengjast skertri vinnufærni eða umönnunarskyldu vegna ungra barna eða annarra náinna fjölskyldumeðlima. Enn fremur er Vinnumálastofnun heimilt að líta til heimilisaðstæðna hins tryggða þegar hann hafnar starfi fjarri heimili sínu sem og til ráðningar hans í ótímabundið starf innan tiltekins tíma. Þá er heimilt að taka tillit til aðstæðna þess sem getur ekki sinnt tilteknum störfum vegna skertrar vinnufærni samkvæmt vottorði sérfræðilæknis. Getur þá komið til viðurlaga skv. 59. gr. hafi hinn tryggði vísvitandi leynt upplýsingum um skerta vinnufærni.“

Samkvæmt fyrirliggjandi samskiptasögu var kæranda tilkynnt þann 8. ágúst 2019 að ferilskrá hans hefði verið send á fyrirtækið G. Kærandi mætti því eiga von á að atvinnurekandi myndi boða hann í atvinnuviðtal á næstunni. Þann 16. ágúst 2019 fékk kærandi boð á starfskynningu hjá Vinnumálastofnun 19. ágúst 2019, án frekari upplýsinga um vinnuveitanda eða starfið sjálft. Þann dag er skráð í samskiptasöguna að kærandi hafi mætt á kynningu hjá C vegna F en hafi sagst einungis vilja starfa sem E. Á grundvelli þessa tók Vinnumálastofnun þá ákvörðun að fella niður bótarétt kæranda í tvo mánuði. Stofnunin hefur vísað til þess að framferði kæranda í samskiptum við atvinnurekanda og hátterni hans hafi leitt til þess að honum hafi ekki staðið til boða starf hjá fyrirtækinu. Þá verði að jafna augljósu áhugaleysi kæranda við höfnun á atvinnuviðtali í skilningi 1. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006.

Af hálfu kæranda hefur komið fram að hann hafi ekki haft vitneskju um frá hvaða fyrirtæki viðmælendur voru eða eðli starfsins. Hann hafi svarað þeim spurningum sem hann hafi verið spurður samviskusamlega og aldrei sagt að hann væri eingöngu að leita sér að starfi sem bílstjóri. Þegar kærandi hafi verið spurður út í störf á byggingarsvæði hafi hann svarað eftir bestu getu. Viðmælendur hafi fljótt slitið fundinum, án þess að það hafi komið til tals hvort starf væri í boði.

Við mat á því hvort heimilt sé að beita viðurlögum samkvæmt 1. mgr. 57. gr. laganna kemur til skoðunar hvort kærandi hafi hafnað starfi eða atvinnuviðtali með sannanlegum hætti, enda um íþyngjandi ákvörðun að ræða. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður því að gera þær kröfur að fyrirliggjandi gögn bendi eindregið til þess að rétt sé að beita því úrræði. Af gögnum málsins má ráða að Vinnumálastofnun hafi byggt hina kærðu ákvörðun á upplýsingum frá tilteknu fyrirtæki, þrátt fyrir að kærandi hafi mótmælt þeim sem ósönnum. Ekki verður séð að stofnunin hafi óskað eftir frekari upplýsingum frá fyrirtækinu eða kannað nánar hvort skýringar kæranda ættu við rök að styðjast.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að eigin frumkvæði að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Með vísan til þess sem að framan er rakið er það mat úrskurðarnefndarinnar að Vinnumálastofnun hafi ekki upplýst mál kæranda nægjanlega, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðun um að fella niður bótarétt kæranda var tekin. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og lagt fyrir Vinnumálastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 18. nóvember 2019, um að fella niður bótarétt A, í tvo mánuði er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar stofnunarinnar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson