KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 31. janúar 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 60/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU16120065

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.         Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 3. janúar 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 16. desember 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Hollands.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar á Íslandi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests sbr. sama ákvæði.

Þann 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.

II.        Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 4. október 2016. Leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann 7. október 2016, skilaði engum niðurstöðum. Þann 11. október 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Hollandi, sbr. 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi var með gilda vegabréfsáritun í Hollandi. Þann 5. desember 2016 barst svar frá hollenskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 16. desember 2016 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Hollands. Kærandi óskaði, þann 20. desember 2016, eftir frestun réttaráhrifa á ákvörðun Útlendingastofnunar á meðan mál hans væri til kærumeðferðar. Með bréfi kærunefndar útlendingamála þann 20. desember 2016 var fallist á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með fyrirvara um að kæra á ákvörðun Útlendingastofnunar bærist kærunefnd innan 15 daga frá birtingu ákvörðunarinnar. Kærandi kærði ákvörðunina þann 3. janúar 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 10. janúar 2017.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.          Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Hollands. Lagt var til grundvallar að Holland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Hollands ekki í sér brot gegn  45. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a sömu laga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Hollands, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga.

IV.          Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann vilji ekki fara aftur til Hollands. Kærandi hafi aldrei sótt um alþjóðlega vernd þar í landi og hafi hann ávallt ætlað að koma til Íslands og sækja um alþjóðlega vernd hér. Þar sem ekkert íslenskt sendiráð sé í [...] hafi hann farið í hollenska sendiráðið þar og fengið vegabréfsáritun til Hollands. Kærandi óttist það mest ef hann fari til Hollands að ekki verði fjallað nægilega vel um mál hans og hann verði endursendur til [...].

Þá telji kærandi rökstuðning Útlendingastofnunar mjög stuttan, ekki nægilega skýran og að ekki sé hægt að sjá til hvaða heimilda stofnunin vísi máli sínu til stuðnings. Eina atriðið sem kærandi telji að sé á hreinu sé það mat Útlendingastofnunar að málsmeðferð í Hollandi samræmist þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem Holland og aðrar Evrópusambandsþjóðir hafi gengist undir að framfylgja við afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd. Að mati kæranda sé það ekki alveg á hreinu á hvaða upplýsingum þessi afstaða Útlendingastofnunar byggist.

Þá er í greinargerð kæranda fjallað um ákvæði 36. og 42. gr. laga um útlendinga ásamt athugasemdum við þessi ákvæði í frumvarpi til laga um útlendinga. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laganna kveði á um að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Þá leiði 1. og 2. mgr. 42. gr. laganna, um bann við því að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kunni að vera í hættu, til þess að taka skuli umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi. Ljóst sé að fyrir liggi skýr lagaleg heimild til handa íslenskum stjórnvöldum til að taka umsóknir kæranda til efnismeðferðar og jafnvel skylda í tilteknum tilvikum.  

Í greinargerð kæranda er vísað til skýrslu Amnesty International vegna ársins 2015 sem gefin var út á árinu 2016. Í skýrslunni geri samtökin alvarlegar athugsemdir við lokaðar móttökumiðstöðvar fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd í Hollandi. Hafi miðstöðvunum verið líkt við fangelsi og aðstæður þar séu erfiðar og jafnvel ómannúðlegar.

Þá segir í greinargerð kæranda að umsækjendur sem fengið hafi synjun á umsókn sinni um vernd í Hollandi og sæki aftur um alþjóðlega vernd þar í landi eigi ekki rétt á húsnæði eða annarri félagslegri aðstoð sem umsækjendum sé annars veitt í landinu. Verði kærandi sendur til Hollands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar eigi hann hættu á því að þurfa að búa á götunni.

Jafnframt segir í greinargerð kæranda að þrátt fyrir að umsækjendum um alþjóðlega vernd bjóðist lögfræðiaðstoð í Hollandi í tengslum við vernd og eftir atvikum kæru ákvörðunar þá telji sumir lögfræðingar sig ekki fá greitt í samræmi við þá vinnu sem þeir leggi í hvert mál og það geti leitt til þess að mál séu ekki undirbúin nægjanlega vel og geti það haft áhrif á úrlausn mála.

Þá telji kærandi að óljóst sé, í ljósi þeirrar aukningar sem orðið hafi undanfarið á umsóknum um alþjóðlega vernd í Hollandi, hvort útlendingayfirvöld í landinu muni koma til með að geta sinnt öllum umsækjendum m.t.t. viðeigandi móttökuaðstæðna og móttökuskilyrða. Einnig sé erfitt fyrir umsækjendur að finna sér atvinnu og atvinnurekendur séu ekki áfjáðir í að gera ráðningarsamninga við hælisleitendur vegna ýmissa kerfislegra hindrana. Þá eigi umsækjendur um alþjóðlega vernd einungis rétt á að starfa að hámarki í 24 vikur á hverju tólf mánaða tímabili.

Að lokum er í greinargerð kæranda bent á að kerfisbundinn galli á aðbúnaði og meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd í aðildarríki sé ekki ákvörðunarástæða fyrir því að umsókn sé tekin til meðferðar í öðru aðildarríki en því sem ber ábyrgð skv. Dyflinnarreglugerðinni. Það fái stoð í niðurstöðu Hæstaréttar Bretlands frá 2014 og greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu frá desember 2015. Í greinargerð innanríkisráðuneytisins komi meðal annars fram að nýlegir dómar Mannréttindadómstóls Evrópu hafi skýrt að það sé ekki nauðsynlegt að sýna fram á kerfislæga annmarka á málsmeðferð eða móttöku umsækjenda í viðtökulandinu heldur skuli miða við það hvort veruleg ástæða sé til að ætla að hlutaðeigandi einstaklingur standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð í viðtökuríkinu sem samrýmist ekki 3. gr. mannréttindasáttmálans. 

V.           Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að hollensk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Hollands er byggt á því að kærandi sé með gilda vegabréfsáritun í Hollandi.

Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum jafnframt að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstól Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Hollandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• Asylum Information Database, National Country Report: The Netherlands (European Council on Refugees and Exiles, nóvember 2015)
• Amnesty International Report 2015/16 – Netherlands (Amnesty International, 2016)
• Freedom in the World 2016 – Netherlands (Freedom House, 18. ágúst 2016)
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015 (European Asylum Support Office, 8. júlí 2016)
• Endursendingar hælisleitenda til Ítalíu: Greinargerð innanríkisráðuneytisins (Innanríkisráðuneytið, desember 2015)
• The Netherlands 2015 Human Rights Report (United States Department of State, 16. apríl 2016)
• The Netherlands Immigration Detention Profile (Global Detention Project, skýrslan uppfærð í nóvember 2016)
• Upplýsingar af vefsíðu hollenska öryggis- og dómsmálaráðuneytisins: www.government.nl/topics/asylum-policy, Ministerie van Veiligheid en Justitie

Samkvæmt þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um móttökuskilyrði í Hollandi býðst þeim umsækjendum um alþjóðlega vernd sem sendir eru til viðtökuríkis á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar að leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd þegar við komu til landsins. Þeir umsækjendur um alþjóðlega vernd sem settir eru í varðhald við komu til Hollands eiga rétt á lögfræðiaðstoð án endurgjalds og eiga jafnframt rétt á því að skjóta ákvörðun um varðhaldsvist til dómstóla.

Umsækjendur um alþjóðlega vernd í Hollandi geta einnig lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd hjá útlendingastofnun Hollands (h. Immigratie- en Naturalisatiedienst/IND). Fái umsækjandi synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd getur hann kært niðurstöðuna til svæðisdómstóls og þeim dómi er unnt að áfrýja til Ríkisráðsins (h. Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State).

Umsækjandi um alþjóðlega vernd á rétt á húsaskjóli á meðan umsókn hans er til meðferðar hjá útlendingastofnun Hollands og fyrir dómstólum hafi ákvörðun útlendingastofnunarinnar verið áfrýjað. Umsækjendur um alþjóðlega vernd sem fengið hafa lokasynjun á umsókn sinni býðst aðstaða í gistiskýli í tilteknum fjölda sveitarfélaga fram að brottvísun frá Hollandi. Skilyrði þess að fá að dvelja í gistiskýli er að umsækjandi sýni samstarfsvilja við málsmeðferðina vegna brottflutnings frá Hollandi.

Þegar umsækjandi leggur fram umsókn um alþjóðlega vernd hefur hann rétt á lögfræðiþjónustu án endurgjalds bæði á fyrsta stigi og á áfrýjunarstigi. Hollenska dómsmálaráðuneytið hefur sett á laggirnar nefnd um lögfræðiráðgjöf (h. Raad voor Rechsbijstand). Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á því að fá lögmann tilnefndan af nefndinni en mega einnig velja sér lögmenn sem ekki eru á lista nefndarinnar. Jafnframt útvegar hollenska flóttamannaráðið (h. VluchtelingenWerk Nederland) umsækjendum lögfræðiaðstoð. Lögmaður umsækjanda um alþjóðlega vernd getur ákveðið að leggja ekki fram rökstuðning fyrir hans hönd ef hann telur að áfrýjun sé ekki vænleg til árangurs. Þegar lögmaður tekur slíka ákvörðun þarf hann að tilkynna hana til framangreindrar nefndar um lögfræðiráðgjöf og getur umsækjandi beðið um annað álit sem getur leitt til þess að annar lögfræðingur taki málið að sér. 

Í skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér kemur meðal annars fram, eins og áður sagði, að engar upplýsingar séu um að einstaklingar sem endursendir séu til Hollands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar hafi átt í erfiðleikum með að fá umsóknir sínar um alþjóðlega vernd teknar til skoðunar þar í landi.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending umsækjenda um alþjóðlega vernd almennt til Hollands brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að umsækjendum um alþjóðlega vernd séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Hollandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Hollands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Kærandi, sem er þrítugur einhleypur karlmaður, tjáði Útlendingastofnun í viðtali þann 14. desember 2016 að hann væri andlega og líkamlega hraustur. Í gögnum málsins er ekkert sem bendir til þess að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Það er því mat kærunefndar, að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 4. október 2016.

Kærandi kvaðst í framangreindu viðtali hjá Útlendingastofnun ekki hafa sérstök tengsl við Ísland og þá er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Vegna athugasemda í greinargerð varðandi rannsókn málsins tekur kærunefnd fram að ekki fæst annað séð af ákvörðun Útlendingastofnunar en að stofnunin hafi byggt á nýjustu tiltæku skýrslum um aðstæður í Hollandi. Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Við töku ákvörðunar í máli kæranda hjá Útlendingastofnun byggði stofnunin niðurstöðu sína á gögnum sem aflað var við rekstur málsins auk þeirra gagna sem kærandi lagði fram og á nýjustu tiltæku skýrslum um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi. Verður ekki annað séð á ákvörðun Útlendingastofnunar en að farið hafi fram einstaklingsbundið mat á aðstæðum kæranda. Kærunefndin fær ekki séð að skort hafi á rannsókn máls kæranda hjá Útlendingastofnun og getur því ekki fallist á það með kæranda að stofnunin hafi brugðist rannsóknarskyldu sinni samkvæmt stjórnsýslulögum og lögum um útlendinga. Þá er það mat kærunefndar að í ákvörðun stofnunarinnar sé gerð grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem voru ráðandi við mat Útlendingastofnunar á því hvort rétt væri að synja umsókn kæranda um efnismeðferð og helstu málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Telur kærunefnd því ekki tilefni til að gera athugasemd við rökstuðning Útlendingastofnunar í málinu.

Í máli þessu hafa hollensk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Hollands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir, varaformaður

Erna Kristín Blöndal                                                                                  Þorbjörg Inga Jónsdóttir