1079/2022. Úrskurður frá 1. júní 2022
Hinn 1. júní 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1079/2022 í máli ÚNU 21090016.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 29. september 2021, kærði A synjun Seðlabanka Íslands á beiðnum hans, dags. 2. júní og 28. júlí sama ár, um aðgang að gögnum í tengslum við félögin Eignasafn Seðlabanka Íslands ehf. og Hildu ehf.
Með erindi kæranda, dags. 2. júní 2021, var óskað eftir upplýsingum um allan lögfræðikostnað og kostnað við aðra sérfræðiráðgjöf sem veitt hefði verið Eignasafni Seðlabanka Íslands ehf. (hér eftir einnig ESÍ) frá árinu 2012 fram til þess tíma er félaginu var skipuð slitastjórn. Þá óskaði kærandi eftir sömu upplýsingum um Hildu ehf. og önnur dótturfélög ESÍ.
Í svari Seðlabanka Íslands, dags. 15. júlí 2021, kom fram að ESÍ hefði verið stofnað sem sjálfstæður lögaðili í árslok 2009. Félaginu hefði ekki verið falið að taka stjórnvaldsákvarðanir eða sinna þjónustu sem teldist vera liður í opinberu hlutverki stjórnvalds, sbr. 3. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, heldur hefði starfsemi þess verið einkaréttarlegs eðlis. Vegna sérstæðs hlutverks ESÍ hefðu því félagi og Hildu ehf. verið veittar undanþágur frá gildissviði upplýsingalaga með ákvörðun forsætisráðherra nr. 1107/2015 frá 27. nóvember 2015, sem gilt hefði þar til félögin voru afskráð árið 2019. Í október 2017 hefði verið samþykkt að slíta ESÍ og í framhaldinu hafi félaginu verið skipuð skilanefnd. Félaginu hefði svo verið slitið í lok febrúar 2019 og það afskráð 13. mars sama ár. Hið sama ætti við um Hildu, sem sett hefði verið í slitameðferð í maí 2017 og afskráð árið 2019. Með vísan til framangreinds svaraði Seðlabankinn ekki beiðnum um upplýsingar eða gögn vegna starfsemi ESÍ.
Kærandi brást við erindi Seðlabankans hinn 28. júlí 2021. Í erindi kæranda kom fram að kærandi hefði við rannsóknir sínar komist að því að meðal félaga sem tengdust ESÍ og Hildu ehf. væru félögin Ukrapteka Limited og Torpedo Leisure Limited á Englandi. Félögunum hafi verið slitið þar í landi þar sem þau hefðu ekki skilað ársreikningum. Eftir slit félaganna væru eignir í þeirra eigu komnar í beina eigu Seðlabanka Íslands. Kærandi hefði heimildir fyrir því að umtalsverðar eignir hefðu verið í þessum félögum í Úkraínu, og óskaði eftir öllum fyrirliggjandi gögnum um þær eignir.
Í svari Seðlabankans, dags. 7. september 2021, voru fyrri svör bankans ítrekuð. Hvað varðaði framangreind félög á Englandi kæmi fram í bresku fyrirtækjaskránni að Ukrapteka Limited hefði verið slitið af yfirvöldum þar í landi hinn 23. júlí 2019, og Torpedo Leisure Limited hinn 23. mars 2021. Með vísan til þess, og þeirrar afstöðu Seðlabankans að svara ekki beiðnum um upplýsingar eða gögn vegna starfsemi ESÍ, væru ekki forsendur fyrir því að Seðlabankinn svaraði beiðni kæranda að öðru leyti.
Í kæru til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að kærandi telji fullvíst að gögnin sem óskað er eftir í málinu séu í vörslum Seðlabanka Íslands eða lögmanns bankans, eftir að félögunum var slitið.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Seðlabanka Íslands með erindi, dags. 30. september 2021, og bankanum veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að Seðlabankinn léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
Umsögn Seðlabankans barst úrskurðarnefndinni hinn 4. nóvember 2021. Í umsögninni er fjallað enn frekar um tilurð ESÍ; í kjölfar bankahrunsins árið 2008 hafi Seðlabanki Íslands orðið stór kröfuhafi gagnvart innlendum fjármálafyrirtækjum vegna krafna sem tryggðar voru með veðum af ýmsum toga. Verkefni bankans í tengslum við það urðu mjög umfangsmikil og var því ákveðið að stofna sérstakt eignarhaldsfélag, ESÍ, utan um kröfur, veð og fullnustueignir Seðlabankans. Áréttað er að ESÍ og Hilda ehf. hafi, sem félög að fullu í eigu Seðlabankans, fallið undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna, en verið veitt undanþága frá gildissviði laganna á grundvelli 3. mgr. 2. gr. þeirra.
Þá tekur Seðlabankinn fram að í skilningi upplýsingalaga hafi ESÍ og Hilda ehf. verið aðskilin frá Seðlabankanum; þau hafi verið undanþegin gildissviði laganna, þau hafi hagað skráningu mála og upplýsinga um málsatvik með sjálfstæðum hætti og algjörlega aðgreint frá málaskrá bankans. Áður en félögunum var slitið hafi það ekki verið Seðlabanka Íslands að svara gagnabeiðnum sem beint hafi verið til ESÍ og Hildu ehf. Þótt þeim hafi nú verið slitið og félögin afskráð færi það skylduna til að svara gagnabeiðnum um félögin ekki yfir til Seðlabankans.
Loks kemur fram að gagnabeiðnir kæranda hafi ekki verið teknar fyrir efnislega, þ.e. kannað hvort Seðlabankinn hafi gögn undir höndum sem falli að beiðnunum og í framhaldinu hvort þau gögn séu háð þagnarskyldu.
Umsögn Seðlabanka Íslands var kynnt kæranda með bréfi, dags. 5. nóvember 2021, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 19. nóvember sama ár, er fjallað nánar um Ukrapteka Limited og Torpedo Leisure Limited. Starfsemi félaganna hafi verið falin í að halda utan um tilteknar eignir í Úkraínu. Seðlabanki Íslands hafi orðið einn hluthafa í félögunum löngu eftir hrun íslensku viðskiptabankanna og virðist að því búnu hafa fjárfest fyrir háar fjárhæðir í þeim.
Úrskurðarnefndin óskaði eftir nánari skýringum frá Seðlabankanum með erindi, dags. 8. febrúar 2022. Var m.a. óskað eftir því hver hefðu orðið afdrif gagna ESÍ, Hildu ehf. og annars dótturfélags, SPB ehf., eftir að þau voru afskráð. Auk þess var óskað upplýsinga um aðkomu Seðlabankans eða ESÍ að eignarhaldi á félögunum Ukrapteka Limited og Torpedo Leisure Limited. Í svari Seðlabanka Íslands, dags. 18. febrúar 2022, kom fram að tilgangur ESÍ hefði verið að gera upp kröfur og aðrar fullnustueignir í kjölfar bankahrunsins. Meðal þessara eigna hefðu verið félögin Ukrapteka og Torpedo Leisure. Samkvæmt upplýsingum úr bresku fyrirtækjaskránni hefði umræddum félögum verið slitið annars vegar í júlí 2019 og hins vegar í mars 2021.
Við slit og afskráningu ESÍ, og félaga í eigu ESÍ, hefði Seðlabankinn ekki fengið afhent gögn félaganna. Þá hefði Seðlabankinn ekki vitneskju um stöðu einstakra afskráðra félaga eða hvort skiptastjórar eða skilanefndir hefðu afhent Þjóðskjalasafni viðeigandi skjöl í samræmi við lög um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014.
Úrskurðarnefndin óskaði eftir upplýsingum um það hjá Þjóðskjalasafni Íslands með erindi, dags. 4. apríl 2022, hvort ESÍ, Hilda ehf. og SPB ehf. hefðu afhent skjalasafninu gögn sín í samræmi við lög nr. 77/2014. Þjóðskjalasafnið staðfesti með pósti, dags. 8. apríl sama ár, að engar gögn hefðu borist frá þessum lögaðilum.
Niðurstaða
Ákvörðun Seðlabanka Íslands að synja kæranda um aðgang að gögnum byggist á því að það sé ekki bankans að svara beiðnum um upplýsingar og gögn um starfsemi Eignasafns Seðlabanka Íslands og Hildu ehf., því félögin hafi verið aðskilin frá Seðlabanka Íslands. Hvað varðar gögn um tvö félög á Englandi vísar Seðlabankinn til þess að þau hafi verið afskráð og þeirrar afstöðu bankans að svara ekki gagnabeiðnum vegna starfsemi ESÍ.
Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga segir:
Sé þess óskað er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum.
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram að réttur almennings á grundvelli ákvæðisins taki jafnt til fyrirliggjandi gagna sem varða tiltekið mál og fyrirliggjandi gagna án tengsla við tiltekið mál. Skilyrði sé að viðkomandi takist að tilgreina gagnið nægilega skýrlega og að undaþáguákvæði laganna eigi ekki við. Þá er það og skilyrði að gögnin tengist starfsemi aðila, annaðhvort stjórnvalds eða lögaðila, sbr. 1.–2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, sem fellur undir gildissvið laganna. Réttur til aðgangs að gögnum nær til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru þá.
Samkvæmt framangreindu er ljóst að skilgreining á því hvað teljist „fyrirliggjandi gagn“ hjá aðila sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga er nokkuð víðtæk. Í upplýsingalögum er ekki gert ráð fyrir því að beina þurfi beiðni um gögn að þeim aðila sem hefur ritað eða útbúið viðkomandi gagn. Þvert á móti er gert ráð fyrir því skv. 1. mgr. 16. gr. laganna að beiðni skuli beint til þess aðila sem hefur viðkomandi gögn í vörslum sínum, nema um sé að ræða gögn í máli þar sem taka á eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í framhaldi af því tekur svo við hefðbundin málsmeðferð þess sem hefur beiðni til afgreiðslu á grundvelli IV. kafla upplýsingalaga, þ.e. að afmarka beiðni við gögn í vörslum sínum, sbr. 15.–16. gr., og taka rökstudda ákvörðun um rétt beiðanda til aðgangs að gögnunum, sbr. 19. gr. upplýsingalaga og 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Afstaða Seðlabankans í málinu byggist á því að bankinn beri ekki ábyrgð á því að svara fyrir gagnabeiðnir sem lúti að Eignasafni Seðlabanka Íslands, Hildu ehf. og SPB ehf., þar sem þau hafi verið sjálfstæðir lögaðilar. Því til stuðnings er m.a. nefnt að ESÍ og Hildu ehf. hafi verið veitt undanþága frá gildissviði upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 2. gr. laganna, og að félögin hafi ekki notað málaskrá bankans.
Það er mat úrskurðarnefndarinnar, í ljósi framangreindrar umfjöllunar, að það gildi einu þótt ESÍ, Hilda ehf. og SPB ehf. hafi verið sjálfstæðir lögaðilar, starfsemi þeirra aðskilin starfsemi Seðlabankans, og ESÍ og Hilda ehf. undanþegin gildissviði upplýsingalaga um nokkurra ára skeið. Eftir stendur að beiðnum kæranda var sannarlega beint að Seðlabankanum, þó svo að þær varði upplýsingar um dótturfélög bankans. Seðlabankinn heyrir undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 2. gr. laganna. Komið hefur fram af hálfu Seðlabankans að gögn dótturfélaga hans hafi ekki verið afhent bankanum þegar þeim var slitið og þau afskráð. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til að draga þá staðhæfingu bankans í efa. Engu að síður telur úrskurðarnefndin að bankanum hafi ekki verið heimilt að synja beiðnum kæranda á þeim grundvelli sem gert var, heldur hafi honum borið að taka beiðnir kæranda til efnislegrar meðferðar á grundvelli IV. kafla upplýsingalaga.
Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga.
Eins og fram hefur komið er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að afgreiðsla Seðlabanka Íslands á beiðni kæranda hafi ekki samrýmst ákvæðum upplýsingalaga og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þá hefur og komið fram í skýringum bankans að gagnabeiðnir kæranda hafi ekki verið teknar fyrir efnislega af hálfu bankans, þ.e. kannað hvort bankinn hafi gögn undir höndum sem falli að beiðnum kæranda og í framhaldinu hvort þau gögn séu háð þagnarskyldu.
Beiðni kæranda hefur samkvæmt framangreindu ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni er fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Seðlabanka Íslands að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar sem felur m.a. í sér að afmarka beiðni kæranda við gögn hjá bankanum sem liggja fyrir og heyra undir beiðni kæranda, og taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til að fá aðgang að þeim gögnum, í heild eða að hluta.
Úrskurðarorð
Beiðnum A, dags. 2. júní 2021 og 28. júlí 2021, er vísað til Seðlabanka Íslands til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir