Stjórnsýslukæra - Glaður ehf. vegna úthlutunar þorskeldiskvóta
Stjórnsýslukæra
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru Ketils Elíassonar f.h. Glaðs ehf., Traðarstíg 1, Bolungarvík, dags. 24. febrúar 2014, sem barst ráðuneytinu 25. sama mánaðar, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. ágúst 2013, um að úthluta 12.818 kg af aflamarki í þorski vegna föngunar fisks til áframeldis á skipið Sæbjörn ÍS-121, skipaskrárnúmer 1862 á fiskveiðiárinu 1. september 2012 til 31. ágúst 2013.
Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. ágúst 2013, um að úthluta 12.818 kg af aflamarki í þorski vegna föngunar fisks til áframeldis á skipið Sæbjörn ÍS-121 (1862) á fiskveiðiárinu 1. september 2012 til 31. ágúst 2013. Jafnframt er þess krafist að lagt verði fyrir Fiskistofu að úthluta umræddu aflamarki á skipið Sæbjörn ÍS-121 (1862) á fiskveiðiárinu 1. september 2013 til 31. ágúst 2014.
Málsatvik
Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 15. mars 2012, sem birt var í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu 16. sama mánaðar, auglýsti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið eftir umsóknum um úthlutun aflaheimilda í þorski vegna föngunar fisks til áframeldis á fiskveiðiárinu 2012/2013. Einnig var framangreind auglýsing birt á vefsíðu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins 16. mars 2012. Umsóknarfrestur var til og með 31. mars 2012.
Kærandi sótti um úthlutun aflaheimilda í þorski til áframeldis samkvæmt framangreindri auglýsingu með umsókn til ráðuneytisins, dags. 31. mars 2012.
Með bréfi, dags. 16. apríl 2012, sendi ráðuneytið til Hafrannsóknastofnunar umsóknir sem borist höfðu á grundvelli framangreindrar auglýsingar um úthlutun aflaheimilda í þorski til áframeldis fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og reglugerð nr. 736/2009, um úthlutun aflaheimilda í þorski vegna tilrauna við föngun fisks til áframeldis og framkvæmd þess. Óskað var eftir umsögn Hafrannsóknastofnunar, sbr. 5. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 736/2009.
Með bréfi, dags. 30. maí 2012, bárust ráðuneytinu tillögur Hafrannsóknastofnunar um úthlutun aflaheimilda í þorski til áframeldis fiskveiðiárið 2012/2013 en bréfinu fylgdi einnig greinargerð sérfræðinga um tillögurnar.
Hinn 14. júní 2012 tilkynnti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið Fiskistofu að það hefði fallist á tillögur Hafrannsóknastofnunar í bréfi, dags. 30. maí 2012, um úthlutun aflaheimilda í þorski til áframeldis fiskveiðiárið 2012/2013. Einnig tilkynnti ráðuneytið einstökum umsækjendum um afgreiðslu umsókna þeirra en Glað ehf. var tilkynnt að félagið fengi úthlutað 35 tonnum af óslægðum þorski sem nýta skyldi til áframeldis. Einnig vakti ráðuneytið athygli á 5. gr. reglugerðar nr. 736/2009 um tilkynningaskyldu til Fiskistofu.
Með bréfi, dags. 2. febrúar 2014, óskaði Glaður ehf. eftir að umræddum aflaheimildum í þorski til áframeldis sem úthlutað var fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 yrði úthlutað á skipið Sæbjörn ÍS-121 (1862).
Með bréfi, dags. 31. ágúst 2013, sem sent var kæranda, Glað ehf. 13. febrúar 2014, tilkynnti Fiskistofa kæranda um úthlutun þeirra aflaheimilda sem félagið hafði óskað eftir til skipsins Sæbjörns ÍS-121 (1862). Þar kom fram að úthlutað hefði verið aflamarki í þorski á fiskveiðiárinu 2012/2013, 12.818 kg á skipið Sæbjörn ÍS-121 (1862) sem úthlutað var á grundvelli landana á 15.260 kg af óslægðum þorski í eldiskvíar á tímabilinu frá 7. til 27. ágúst 2013. Skilyrði fyrir úthlutuninni væri að aflamarkið væri fangað fyrir Glað ehf. sem hafi leyfi til áframeldis í sjókvíum. Þá kom fram í ákvörðuninni að hún væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 27. gr. sömu laga væri þrír mánuðir frá því að kæranda var tilkynnt um ákvörðunina.
Með tölvubréfi frá 17. febrúar 2014 óskaði kærandi eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni.
Með tölvubréfi frá 20. febrúar 2014 svaraði Fiskistofa framangreindri beiðni kæranda um rökstuðning en þar kemur fram að ástæða þess að aflaheimildunum var úthlutað á fiskveiðiárið 2012/2013 hafi verið sú að í beiðni kæranda um að aflaheimildunum yrði úthlutað á skipið hafi verið vísað í landanir á því fiskveiðiári, þ.e. landanir á tímabilinu frá 7. til 27. ágúst 2013.
Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð
Með stjórnsýslukæru, dags. 24. febrúar 2014, sem barst ráðuneytinu 25. sama mánaðar, kærði Ketill Elíasson f.h. Glaðs ehf. framangreinda ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. ágúst 2013, til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.
Í stjórnsýslukærunni kemur fram að hin kærða ákvörðun, dags. 31. ágúst 2013, hafi ekki borist kæranda fyrr en 13. febrúar 2014 en samkvæmt því sé ákvörðunin dagsett meira en 5 mánuði aftur í tímann. Kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væri því ekki liðinn miðað við dagsetningu bréfsins.
Þess er krafist í stjórnsýslukærunni að aflaheimildirnar verði færðar á fiskveiðiárið 2013/2014 og miðaðar við það tímamark þegar kærandi óskaði eftir að aflaheimildunum yrði úthlutað á skipið Sæbjörn ÍS-121 (1862). Kærandi telji að ekki sé bannað að nota eigin aflaheimildir fyrst og fá svo úthlutað eldiskvótanum eftir fiskveiðáramót. Eldiskvótanum sé alltaf úthlutað eftir á, eins og sjá megi á eldri beiðni kæranda um úthlutun, dags. 5. ágúst 2013, þar sem að liðið hafi verið tæpt ár frá því að fiskurinn var veiddur. Í bréfi Fiskistofu, dags. 31. ágúst 2013, sé ekki vitnað í nein lög eða stjórnvaldsreglur eða á neinn hátt reynt að koma til móts við kæranda hafi hann mislesið eða mistúlkað gögn á vef Fiskistofu. Einnig bendir kærandi á að ef þessi ákvörðun standi óbreytt hafi kærandi lagt fram tvöfaldan kvóta fyrir hluta fisksins og þar með sé mögulegur arður af eldinu farinn. Kærandi eigi hins vegar nægar eldisheimildir á fiskveiðiárinu 2013/2014. Þá segir þar að við framkvæmd úthlutunar aflaheimilda í þorski til áframeldis til annarra fyrirtækja hafi aflaheimildum verið úthlutað á það fiskveiðiár sem úthlutun hafi farið fram á en ekki þegar fiskur hafi verið veiddur.
Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Tilkynning um úthlutun, dags. 31. ágúst 2013. 2) Beiðni um úthlutun, dags. 5. ágúst 2013. 3) Beiðni um úthlutun, dags. 2. febrúar 2014. 4) Tölvubréf milli kæranda og Fiskistofu, dags. 17. og 20. febrúar 2014. 5) Aflayfirlit vegna tiltekins annars skips o.fl.
Með bréfi, dags. 27. febrúar 2014, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið. Með bréfum, dags. 27. mars, 22. maí, 23. júní og 14. ágúst 2014, 18. júní 2015 og 7. mars og 5. apríl 2016, ítrekaði ráðuneytið framangreinda beiðni um umsögn og gögn.
Í umsögn Fiskistofu, dags. 28. apríl 2016, kemur fram að Fiskistofa geri ekki athugasemdir við það sem kemur fram í stjórnsýslukærunni um að bréf Fiskistofu, dags. 31. ágúst 2013, hafi verið dagsett aftur í tímann. M.a. er því ekki mótmælt að póststimpill umrædds bréfs hafi verið 13. febrúar 2014 og að það hafi borist kæranda um það leyti, enda komi fram í tölvubréfi Fiskistofu, dags. 20. febrúar 2014, að beiðni kæranda sem úthlutunin byggist á sé dags. 2. febrúar 2014. Einnig segir þar að skýring á því að þeim aflaheimildum sem deilt sé um í málinu hafi verið úthlutað á fiskveiðiárið 2012/2013, sbr. fskj. 1) með stjórnsýslukærunni sé sú að 31. ágúst 2013, hafi verið síðasti dagur viðkomandi fiskveiðiárs. Stafi þessi dagsetning bréfsins af því að það hafi verið skrifað út úr rafrænu úthlutunarkerfi og sé því dagsett á síðasta degi fiskveiðiársins. Í tölvubréfi Fiskistofu til kæranda, dags. 20. febrúar 2014, vegna málsins sé gerð grein fyrir því að ástæða þess að eldiskvótinn sem kærandi hafi sótt um 2. febrúar 2014 hafi verið færður á fiskveiðiárið 2012/2013 hafi verið sú að í beiðni kæranda um úthlutun hafi verið vísað í landanir á því fiskveiðiári. Athygli sé vakin á að beiðni um úthlutun hafi verið send tæplega hálfu ári eftir umræddar landanir en með réttu hefði beiðnin átt að berast fyrir 15. september 2013. Ekki sé hægt að úthluta eldiskvóta á fiskveiðiárinu 2013/2014 vegna afla sem veiddur sé á fiskveiðiárinu 2012/2013. Fiskistofa bendir á að í umsókn kæranda á fskj. 3) sé sótt um úthlutun aflamarks á grundvelli landana á 15.260 kg af óslægðum þorski á tímabilinu frá 7. til 27. ágúst 2013. Úthlutunin hafi verið miðuð við það sama eða 15.260 kg, sbr. fskj. 1). Í 3. gr. reglugerðar nr. 736/2009 komi fram að ráðuneytið auglýsi eftir umsóknum vegna föngunar fisks til áframeldis einu sinni á ári með tilteknum umsóknarfresti. Í 4. gr. reglugerðarinnar komi fram að úthluta skuli aflaheimildum í upphafi hvers fiskveiðiárs og að úthlutunin gildi til eins fiskveiðiárs í senn. Aflaheimildir sem úthlutað sé miðist við vigtaðan lifandi þorsk sem fari í eldiskví. Þar sem kærandi hafi í umsókn sinni lagt til grundvallar landanir á fiskveiðiárinu 2012/2013 hafi að mati Fiskistofu orðið að miða við það fiskveiðiár við úthlutun. Fiskistofa veki einnig athygli á X. kafla reglugerðar nr. 224/2006, um vigtun og skráningu sjávarafla, en þar væri að finna reglur um hvernig ákvarða skuli magn eldisfisks sem fari í eldiskvíar. Þá kemur þar fram að með bréfi Fiskistofu, dags. 2. október 2013, sem sent hafi verið kæranda áður en úthlutun sú sem sé tilefni kærunnar hafi komið til, hafi Fiskistofa innkallað ónýttar aflaheimildir Glaðs ehf., alls 42.768 kg. Ráðuneytið hafi heimilað fyrirtækinu að flytja aflaheimildir, alls 35.000 kg á milli fiskveiðiáranna 2012/2013 og 2013/2014 en í lok fiskveiðiársins 2012/2013 hafi ónýttar aflaheimildir félagsins verið 42.768 kg. Ekki verði því séð að kvótastaða skipsins eða eldri aflaheimildir geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.
Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins í ljósritum: 1) Bréf Fiskistofu til kæranda, Glaðs ehf., dags. 2. október 2013. Einnig bárust ráðuneytinu síðar eftirtalin gögn: 1) Staðfest afrit af hinni kærðu ákvörðun, dags. 31. ágúst 2013. 2) Umókn kæranda um úthlutun aflaheimilda í þorski til áframeldis, dags. 31. mars 2012.
Með bréfi, dags. 2. maí 2016, sendi ráðuneytið ljósrit af framangreindri umsögn Fiskistofu, dags. 28. apríl 2016, til kæranda og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina.
Með bréfi, dags. 17. maí 2016, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá kæranda. Þar segir m.a. að með því að úthluta eldiskvótanum á fiskveiðiárið 2012/2013 og án þess að gefa kæranda tækifæri á tímabilinu 1.-15. september 2013 til að laga kvótastöðu sína hafi orðið ónotuð af aflamarki kæranda fiskveiðiárið 2012/2013 2.917 kg. (fylgiskjal 1). Ónotað aflamark falli niður um fiskveiðiáramót. Það sé því ekki rétt sem komi fram í bréfi Fiskistofu að þetta hafi ekki áhrif á kvótastöðu kæranda. Það sé krafa kæranda að þessum 2.917 kg af aflamarki verði úthlutað á skipið Sæbjörn ÍS-121 (1862) á þeim tíma sem að nýtist kæranda.
Þá fylgdi framangreindum athugasemdum kæranda fylgiskjal 1 sem var útprentun af vefsíðu Fiskistofu: www.fiskistofa.is um skipið Sæbjörn ÍS-121 (1862).
Rökstuðningur
I. Stjórnsýslukæra í máli þessu er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en samkvæmt 1. mgr. 27. gr. sömu laga skal kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Kæran barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 24. febrúar 2014, sem barst ráðuneytinu 25. sama mánaðar, eða meira en 5 mánuðum eftir dagsetningu hinnar kærðu ákvörðunar í máli þessu.
Ákvörðun Fiskistofu í máli þessu var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 31. ágúst 2013, en ekki er ágreiningur um það við Fiskistofu að umrætt bréf var ekki sent kæranda fyrr en 13. febrúar 2014. Kærufrestur í máli þessu hófst þegar kæranda hafði borist umrædd tilkynning og var hann ekki liðinn þegar ráðuneytinu barst stjórnsýslukæra í máli þessu 25. febrúar 2014. Samkvæmt því verður stjórnsýslukæran tekin til efnismeðferðar.
II. Um úthlutun aflaheimilda í þorski vegna tilrauna við föngun fisks til áframeldis gilti ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem var svohljóðandi:
"I. Á fiskveiðiárunum 2001/2002 til og með 2014/2015 hefur ráðherra til sérstakrar ráðstöfunar aflaheimildir sem nema 500 lestum af óslægðum þorski. Þessum aflaheimildum skal ráðstafað til tilrauna með áframeldi á þorski í samráði við Hafrannsóknastofnun sem fylgist með tilrauninni og birtir niðurstöður um gang hennar. Ráðherra setur frekari reglur um skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt þessu ákvæði."(http://www.althingi.is/lagas/143a/2006116.html)
Á grundvelli framangreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 736/2009, um úthlutun aflaheimilda í þorski vegna tilrauna við föngun fisks til áframeldis og framkvæmd þess. Í 1. gr. reglugerðarinnar sagði m.a. að fiskveiðiárin 2009/2010 til og með 2014/2015 hafi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra til sérstakrar ráðstöfunar aflaheimildir sem nemi árlega 500 lestum af óslægðum þorski, sem ráðstafað skyldi til tilrauna með áframeldi á þorski. Í 2. gr. kom fram að aflaheimildum samkvæmt 1. gr. skyldi úthlutað til fyrirtækja til tilrauna með áframeldi á þorski í samráði við Hafrannsóknastofnun sem fylgdist með tilraununum og birti niðurstöður um gang þeirra. Í 3. gr. kom fram að ráðuneytið auglýsi eftir umsóknum um aflaheimildir til föngunar og áframeldis á þorski einu sinni á ári með tilteknum umsóknarfresti. Fyrirtæki sem úthlutað var aflaheimildum skyldu hafa rekstrarleyfi til fiskeldis og leyfi til fiskveiða í atvinnuskyni. Einnig komu þar fram tiltekin skilyrði sem lögð skyldu til grundvallar við mat á umsóknum. Ráðherra skyldi leggja mat á umsóknir og leita umsagnar Hafrannsóknastofnunar en gat einnig leitað umsagna annarra aðila eftir því sem tilefni var til. Í 4. gr. kom fram að ráðherra úthluti aflaheimildum til fyrirtækja í upphafi hvers fiskveiðiárs og gilti úthlutun til eins fiskveiðiárs í senn. Fiskistofa annist framkvæmd úthlutunar aflaheimilda til fyrirtækja í samræmi við ákvarðanir ráðherra. Aflaheimildir sem úthlutað sé til áframeldis miðist við vigtaðan lifandi þorsk sem fari í eldiskví. Í 5. gr. kom fram að fyrirtæki sem fái úthlutað aflaheimildum samkvæmt reglugerðinni skuli tilkynna til Fiskistofu áður en veiðar hefjist hvaða skip á þeirra vegum muni verða notuð til að fanga fisk á grundvelli aflaheimildanna. Fiskistofa annist flutning aflaheimilda til einstakra skipa þeirra þorskeldisfyrirtækja sem fái úthlutað samkvæmt reglugerðinni. Í 6. gr. var ákvæði um eftirlit og í 7. gr. ákvæði um að framsal aflaheimildanna væri óheimilt. Í 8. gr. kom fram að handhöfum aflaheimilda væri heimilt að flytja þær einu sinni á milli fiskveiðiára en eldri heimildir skyldu innkallaðar og þeim endurúthlutað. Hafi skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda ekki verið uppfyllt fyrir lok næsta fiskveiðiárs á eftir úthlutun skuli innkalla aflaheimildir sem ekki væri heimilt að flytja á milli ára og endurúthluta þeim til annarra fyrirtækja. Aflaheimildir sem endurúthlutað hafi verið og ekki hafi verið veiddar við lok fiskveiðiárs falli niður. Skuli þeim endurúthlutað á næsta fiskveiðiári.
III. Eins og gerð er grein fyrir í II hér að framan kom fram í ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, að á fiskveiðiárunum 2001/2002 til og með 2014/2015 hafði ráðherra til sérstakrar ráðstöfunar aflaheimildir sem námu 500 lestum af óslægðum þorski. Þessum aflaheimildum skyldi ráðstafað til tilrauna með áframeldi á þorski í samráði við Hafrannsóknastofnun sem fylgdist með tilrauninni og birti niðurstöður um gang hennar. Einnig kom þar fram að ráðherra setji frekari reglur um skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt ákvæðinu.
Í 4. gr. reglugerðar nr. 736/2009, um úthlutun aflaheimilda í þorski vegna tilrauna við föngun fisks til áframeldis og framkvæmd þess, sem sett var samkvæmt heimild í framangreindu ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006 kom fram að úthluta skyldi aflaheimildum í upphafi hvers fiskveiðiárs og að úthlutunin gilti til eins fiskveiðiárs í senn. Einnig kom þar fram að aflaheimildir sem úthlutað væri miðist við vigtaðan lifandi þorsk sem fari í eldiskvíar. Samkvæmt ákvæðinu var gert ráð fyrir að úthlutun aflaheimildanna skyldi fara fram eftir á á grundvelli landana þorsks í eldiskvíar til áframeldis, þ.e. að úthlutað væri tilteknu magni af aflamarki sem miðað væri við það magn sem skip viðkomandi útgerðar hafi landað í eldiskvíar. Einnig kom fram í 8. gr. reglugerðarinnar að þegar úthlutun hafi farið fram væri handhöfum aflaheimildanna heimilt að flytja þær einu sinni á milli fiskveiðiára en eldri heimildir skyldu innkallaðar og endurúthlutað.
Það er mat ráðuneytisins að skýra verði framangreint ákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 736/2009 á þann veg að aflaheimildum sem úthlutað er vegna föngunar fisks til áframeldis skuli úthlutað á sama fiskveiðiár og þeim er úthlutað til og á því fiskveiðiári sem landanir á þorski í eldiskvíar fari fram á til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutuninni.
Í beiðni kæranda, dags. 2. febrúar 2014, var óskað eftir að aflaheimildum í þorski til áframeldis sem úthlutað hafði verið til kæranda fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 yrði úthlutað á skipið Sæbjörn ÍS-121 (1862), sbr. 5. gr. reglugerðarinnar og var í beiðninni miðað við landanir skipsins á lifandi þorski í eldiskvíar á tímabilinu frá 7. til 27. ágúst 2013.
Þegar litið er til þess að kærandi óskaði í beiðni um úthlutun aflaheimilda til þorskeldis, dags. 2. febrúar 2014, eftir úthlutun aflaheimilda fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 og lagði til grundvallar landanir á fiskveiðiárinu 2012/2013, þ.e. á tímabilinu frá 7. til 27. ágúst 2013, var Fiskistofu rétt við þá úthlutun að leggja til grundvallar það fiskveiðiár við úthlutun aflaheimildanna á skip kæranda.
Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. ágúst 2013, í máli þessu um að úthluta 12.818 kg af aflamarki í þorski vegna föngunar fisks til áframeldis á skipið Sæbjörn ÍS-121 (1862) á fiskveiðiárinu 1. september 2012 til 31. ágúst 2013.
Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.
Úrskurður
Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. ágúst 2013, um að úthluta 12.818 kg af aflamarki í þorski vegna föngunar fisks til áframeldis á skipið Sæbjörn ÍS-121, skipaskrárnúmer 1862 á fiskveiðiárinu 1. september 2012 til 31. ágúst 2013.
Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra
Jóhann Guðmundsson
Sigríður Norðmann