Ákvörðun Fiskistofu kærð vegna úthlutunar byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2018/2019

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru [Z] f.h. [X ehf.], dags. 9. apríl 2019, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, vegna ákvörðunar Fiskistofu, dags. 26. mars 2019, um úthlutun byggðakvóta í Sandgerði í Suðurnesjabæ fyrir fiskveiðiárið 2018/2019 til bátsins [A].

Kæruheimild er í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi úthlutun Fiskistofu á byggðakvóta fyrir Sandgerði í Suðurnesjabæ fyrir fiskveiðiárið 2018/2019 og að lagt verði fyrir Fiskistofu að úthluta byggðakvóta til bátsins [A] í samræmi við kröfur og málsástæður í stjórnsýslukærunni.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 2. október 2018, sem atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið sendi Sandgerðisbæ veitti ráðuneytið sveitarstjórn Sandgerðisbæjar kost á að sækja um byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2018/2019 á grundvelli 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum og gerði einnig grein fyrir hvaða skilyrði sveitarfélagið yrði að uppfylla fyrir úthlutun byggðakvóta, sbr. reglugerð nr. 684/2018, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2018/2019. Umsóknarfrestur um úthlutun var til og með 1. nóvember 2018. Með bréfi, dags. 1. nóvember 2018, barst ráðuneytinu umsókn frá Sandgerðisbæ um úthlutun byggðakvóta til sveitarfélagsins.

Með bréfi, dags. 23. nóvember 2018, svaraði ráðuneytið umsóknum sveitarfélaganna Sandgerðisbæjar og Garðs, sem einnig hafði fengið bréf frá ráðuneytinu með sama efni, en sveitarfélögin höfðu þá verið sameinuð í eitt sveitarfélag, Suðurnesjabæ. Þar kom fram að úthlutað hafi verið byggðakvóta til Suðurnesjabæjar, samtals 315 þorskígildistonnum sem skiptust á byggðarlögin Sandgerði, 300 þorskígildistonn og Garð, 15 þorskígildistonn. Einnig kom fram í bréfi ráðuneytisins að samkvæmt 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og reglugerð nr. 685/2018, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2018/2019, giltu almennar reglur um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa í öllum byggðarlögum. Frá þessum almennu reglum væri heimilt að víkja samkvæmt tillögum hlutaðeigandi sveitarstjórna enda rökstyðji sveitarstjórnir tillögur sínar og sýni fram á að skilyrði sem þær leggja til séu byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Þá kom þar fram að ef sveitarstjórn vildi leggja til við ráðuneytið að sérstök skilyrði yrðu sett fyrir úthlutun byggðakvóta í sveitarfélaginu skyldi hún skila tillögum sínum til ráðuneytisins eigi síðar en 21. desember 2018. Að liðnum framangreindum fresti myndi ráðuneytið fela Fiskistofu að auglýsa eftir umsóknum útgerða og úthluta til einstakra fiskiskipa samkvæmt þeim almennu reglum sem væri að finna í viðkomandi lögum og reglugerðum.

Með bréfi, dags. 11. desember 2018, leiðrétti ráðuneytið úthlutun til Garðs sem var áður 15 þorskígildistonn en varð eftir leiðréttinguna 266 þorskígildistonn.

Með bréfi, dags. 20. desember 2018, óskaði bæjarstjórn Suðurnesjabæjar eftir því við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið að tilteknar breytingar yrðu gerðar á reglugerð nr. 685/2018 með auglýsingu um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í byggðarlögum sveitarfélagsins.

Þann 23. janúar 2019 staðfesti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í nokkrum byggðarlögum, þ.m.t. Sandgerði og Garði í Suðurnesjabæ með auglýsingu (I) nr. 31/2019, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Þar kom fram m.a. að ákvæði reglugerðar nr. 685/2018 gildi um úthlutun byggðakvóta Sandgerðis með eftirfarandi viðauka/breytingum: a) Ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar breytist og verður: Skipting þess aflamarks, sem nú kemur í hlut byggðarlags, auk þess aflamarks byggðarlagsins sem kann að vera eftir af úthlutun fyrra fiskveiðiárs, skal að öðru leyti fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði 1. gr., sbr. og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið staðfestir samkvæmt 2.-3. gr., eftir því sem við á, og skal skipt þannig að 40% byggðakvótans skiptist jafnt milli skipa þó ekki meira í þorskígildum talið en viðkomandi bátur landaði í þorskígildum í Sandgerði á fiskveiðiárinu 2017/2018 og 60% skipt hlutfallslega til sömu skipa af því aflamarki sem fallið hefur til Sandgerðis, miðað við allan landaðan botnfiskafla í Sandgerði í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið, á tímabilinu 1. september 2017 til 31. ágúst 2018. b) Ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar breytist og verður: Fiskiskipum er skylt að landa innan sveitarfélagsins þeim afla sem telja á til byggðakvóta Sandgerðis og til vinnslu innan sveitarfélagsins á tímabilinu frá 1. september 2018 til 31. ágúst 2019.

Með auglýsingu, dags. 28. janúar 2019, sem birt var í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu og á vef Fiskistofu, auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2018/2019 í Sandgerði í Suðurnesjabæ en auglýsingin var byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 5. gr. reglugerðar nr. 685/2018, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2018/2019 og auglýsingu (I) nr. 31/2019, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Umsóknarfrestur var til og með 14. febrúar 2019.

[X ehf.] sótti um úthlutun byggðakvóta fyrir bátinn [A] með umsókn, dags. 6. febrúar 2019.

Þann 21. febrúar 2019 staðfesti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið nýjar reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Sandgerði í Suðurnesjabæ með auglýsingu (IV) nr. 188/2019, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Þar kom fram m.a. að ákvæði reglugerðar nr. 685/2018 gildi um úthlutun byggðakvóta Sandgerðis með eftirfarandi viðauka/breytingum: a) Ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar breytist og verður: Skipting þess aflamarks, sem nú kemur í hlut byggðarlags, auk þess aflamarks byggðarlagsins sem kann að vera eftir af úthlutun fyrra fiskveiðiárs, skal að öðru leyti fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði 1. gr., sbr. og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið staðfestir samkvæmt 2.-3. gr., eftir því sem við á, og skal skipt þannig að 40% byggðakvótans skiptist jafnt milli skipa þó ekki meira í þorskígildum talið en viðkomandi bátur landaði í þorskígildum í Sandgerði á fiskveiðiárinu 2017/2018 og 60% skipt hlutfallslega til sömu skipa af því aflamarki sem fallið hefur til Sandgerðis, miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið, á tímabilinu 1. september 2017 til 31. ágúst 2018. b) Ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar breytist og verður: Fiskiskipum er skylt að landa innan sveitarfélagsins þeim afla sem telja á til byggðakvóta Sandgerðis og til vinnslu innan sveitarfélagsins á tímabilinu frá 1. september 2018 til 31. ágúst 2019. Með framangreindri auglýsingu var felld úr gildi eldri auglýsing (I) nr. 31/2019.

Með auglýsingu, dags. 22. febrúar 2019, sem birt var með sama hætti og eldri auglýsingin auglýsti Fiskistofa aftur eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2018/2019 í Sandgerði í Suðurnesjabæ en auglýsingin var byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 5. gr. reglugerðar nr. 685/2018 og auglýsingu (IV) nr. 188/2019. Umsóknarfrestur var til og með 7. mars 2019.

Með bréfum, dags. 20. og 26. mars 2019, tilkynnti Fiskistofa kæranda og öðrum útgerðaraðilum í Sandgerði í Suðurnesjabæ ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa eða höfnun umsókna um úthlutun sem sendar voru á grundvelli framangreindra auglýsinga stofnunarinnar, dags. 28. janúar og 22. febrúar 2019. Með síðara bréfinu var endurákvörðuð úthlutun til kæranda vegna mistaka sem gerð voru í fyrra bréfinu. Kæranda var tilkynnt að tilteknu magni aflaheimilda yrði úthlutað til báts kæranda. Ákvörðun Fiskistofu var byggð á 10. gr. laga nr. 116/2006, reglugerð nr. 685/2018 og auglýsingu (IV) nr. 188/2019.

Þann 16. apríl 2019 staðfesti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið aftur nýjar reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Sandgerði í Suðurnesjabæ með auglýsingu (VIII) nr. 356/2019, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Þar kom fram m.a. að ákvæði reglugerðar nr. 685/2018 gildi um úthlutun byggðakvóta Sandgerðis með eftirfarandi viðauka/breytingum: a) Ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar breytist og verður: Skipting þess aflamarks, sem nú kemur í hlut byggðarlags, auk þess aflamarks byggðarlagsins sem kann að vera eftir af úthlutun fyrra fiskveiðiárs, skal að öðru leyti fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði 1. gr., sbr. og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið staðfestir samkvæmt 2.-3. gr., eftir því sem við á, og skal skipt þannig að 40% byggðakvótans skiptist jafnt milli skipa þó ekki meira í þorskígildum talið en viðkomandi bátur landaði í þorskígildum í Sandgerði á fiskveiðiárinu 2017/2018 og 60% skipt hlutfallslega til sömu skipa af því aflamarki sem fallið hefur til Sandgerðis, miðað við allan landaðan botnfiskafla í Sandgerði í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið, á tímabilinu 1. september 2017 til 31. ágúst 2018. b) Ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar breytist og verður: Fiskiskipum er skylt að landa innan sveitarfélagsins þeim afla sem telja á til byggðakvóta Sandgerðis og til vinnslu innan sveitarfélagsins á tímabilinu frá 1. september 2018 til 31. ágúst 2019. Með framangreindri auglýsingu var felld úr gildi eldri auglýsing (IV) nr. 188/2019.

Þann 17. apríl 2019 auglýsti Fiskistofa aftur eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta með auglýsingu sem birt var með sama hætti og eldri auglýsingarnar en auglýsingin var byggð á 10. gr. laga nr. 116/2006, reglugerð nr. 685/2018 og auglýsingu (VIII) nr. 356/2019. Umsóknarfrestur var til og með 2. maí 2019. Umsóknir sem borist höfðu samkvæmt eldri auglýsingum héldu gildi sínu.

Með bréfi, dags. 3. maí 2019, var kæranda tilkynnt um nýja ákvörðun Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta til báts kæranda á grundvelli auglýsingar stofnunarinnar, dags. 17. apríl 2019. Kæranda var tilkynnt að tilteknu magni aflaheimilda yrði úthlutað til báts kæranda. Ákvörðun Fiskistofu var byggð á 10. gr. laga nr. 116/2006, reglugerð nr. 685/2018 og auglýsingu (VIII) nr. 356/2019.

Þá kom fram í ákvörðun Fiskistofu að hún væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri tvær vikur frá framangreindri tilkynningu Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 9. apríl 2019, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, kærði [Z) f.h. [X ehf.] til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 26. mars 2019, um úthlutun byggðakvóta til bátsins [A].

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að þær byggðakvótareglur sem hafi verið í Sandgerði undanfarin ár hafi byggst á því eins og markmið byggðakvótans að löndun í heimahöfn myndi andlag til úthlutunar. Það skjóti því skökku við að landanir í öðrum höfnum landsins telji sem viðmiðun. Byggðakvótanum sé ætlað að styðja við og styrkja þær stoðir sem í byggðarlaginu séu. Þær reglur sem sveitarstjórn hafi sett hafi verið með því markmiði og það hafi verið skilningur kæranda að úthlutunarreglurnar í Sandgerði, bæði 40% og 60% yrðu miðaðar við það þrátt fyrir að það komi einungis fyrir í fyrri hluta textans að 40% byggðakvótans skiptist jafnt milli skipa þó ekki meira í þorskígildum talið en viðkomandi bátur landaði í þorskígildum talið í Sandgerði á fiskveiðiárinu 2017/2018.

Engin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni.

Með bréfi, dags. 11. júní 2019, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Í umsögn Fiskistofu, dags. 15. ágúst 2019, segir að málatilbúnaður kæranda verði skilinn á þann veg að félagið geri fyrst og fremst athugasemdir við staðfestingar ráðherra á tillögum sveitarstjórnar Suðurnesjabæjar um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta Sandgerðis fiskveiðiárið 2018/2019. Fiskistofa hafi ekki komið að þeim ákvörðunum og telji því ekki ástæðu til að veita umsögn um málið. Til skýringa á fylgiskjölum vilji Fiskistofa upplýsa að stofnunin hafi auglýst fyrst 28. janúar 2019 eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta Sandgerðis 2018/2019 á grundvelli úthlutunarreglna sem ráðherra hafði samþykkt 23. janúar 2019. Ekki hafi farið fram úthlutun á grundvelli þeirrar auglýsingar þar sem ekkert skip hafi uppfyllt skilyrði reglnanna. Hinn 21. febrúar 2019 hafi ráðherra staðfest nýjar úthlutunarreglur um byggðakvóta Sandgerðis og hafi Fiskistofa auglýst eftir umsóknum 22. febrúar 2019. Ákvarðanir um úthlutun byggðakvótans hafi verið teknar 20. mars 2019. Ákvarðanirnar hafi verið leiðréttar 26. mars 2019 með nýjum ákvörðunum með vísan til 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hafi það leitt til þess að skip kæranda hafi fengið úthlutað meiri byggðakvóta. Hinn 16. apríl 2019 hafi ráðherra staðfest enn nýjar reglur sveitarfélagsins Suðurnesjabæjar vegna byggðakvóta Sandgerðis og hafi fellt úr gildi áður auglýstar reglur. Fiskistofa hafi auglýst byggðakvótann lausan til umsóknar að nýju 17. apríl 2019 og úthlutað byggðakvótanum til umsækjenda 3. maí 2019.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins í ljósritum: 1) Auglýsing um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, dags. 23. janúar 2019. 2) Auglýsing Fiskistofu (I), dags. 28. janúar 2019, um úthlutun byggðakvóta 2018/2019. 3) Auglýsing um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, dags. 21. febrúar 2019. 4) Auglýsing Fiskistofu (IV), dags. 22. febrúar 2019, um úthlutun byggðakvóta 2018/2019. 5) Yfirlit um úthlutun byggðakvóta Suðurnesjabæjar vegna Sandgerðis, dags. 20. mars 2019. 6) Ákvörðun um úthlutun byggðakvóta til [A], dags. 20. mars 2019. 7) Yfirlit um úthlutun byggðakvóta Suðurnesjabæjar vegna Sandgerðis, dags. 26. mars 2019. 8) Ákvörðun um úthlutun byggðakvóta til [A], dags. 26. mars 2019. 9) Auglýsing um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, dags. 16. apríl 2019. 10) Auglýsing Fiskistofu (VIII) um úthlutun byggðakvóta Suðurnesjabæjar vegna Sandgerðis, dags. 17. apríl 2019. 11) Yfirlit um úthlutun byggðakvóta Suðurnesjabæjar vegna Sandgerðis, dags. 3. maí 2019. 12) Ákvörðun um úthlutun byggðakvóta til [A],dags. 3. maí 2019.

Með bréfi, dags. 21. ágúst 2019, sendi ráðuneytið kæranda ljósrit af umsögn Fiskistofu og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina. Frestur til þess var veittur til og með 6. september 2019.

Engin svör bárust við framangreindu bréfi ráðuneytisins.

Rökstuðningur

Stjórnsýslukæra í máli þessu er byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda samkvæmt greininni. Ákvæðið verður að skýra með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem einnig gilda um meðferð þessa máls að því leyti sem ekki eru sérstök ákvæði um það í framangreindum lögum. Kæruheimild í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 byggir samkvæmt því á því að kærandi hafi lögvarinna hagsmuna að gæta sem beinlínis reynir á við úrlausn tiltekins máls sem kært er til ráðuneytisins.

Kæruefni í stjórnsýslukæru er byggt á því að kærandi gerir athugasemdir við að ráðuneytið hafi staðfest reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Sandgerði í Suðurnesjabæ fyrir fiskveiðiárið 2018/2019 þess efnis að hluta af byggðakvóta Sandgerðis skyldi úthluta á grundvelli afla sem landað væri annars staðar en í Sandgerði á fiskveiðiárinu 2017/2018, sbr. auglýsingu (I) nr. 31/2019 og auglýsingu (IV) nr. 188/2019.

Umsókn kæranda var send á grundvelli auglýsingar Fiskistofu, dags. 28. janúar 2019, sem byggð var á 10. gr. laga nr. 116/2006, reglugerð nr. 685/2018 og auglýsingu (I) nr. 31/2019 en ekki fór fram úthlutun á grundvelli þeirrar auglýsingar. Umsóknin hélt gildi sínu við auglýsingu Fiskistofu, dags. 22. febrúar 2019, sem byggð var á 10. gr. laga nr. 116/2006, reglugerð nr. 685/2018 og auglýsingu (IV) nr. 188/2019 og einnig við auglýsingu Fiskistofu, dags. 17. apríl 2019 sem byggð var á 10. gr. laga nr. 116/2006, reglugerð nr. 685/2018 og auglýsingu (VIII) nr. 356/2019.

Eins og gerð hefur verið grein fyrir hér að framan voru settar nýjar reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Sandgerði í Suðurnesjabæ fyrir fiskveiðiárið 2018/2019 með auglýsingu (VIII) nr. 356/2019, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, dags. 16. apríl 2019, sem birt var sama dag í Stjórnartíðindum. Með auglýsingunni var ákvæðum eldri reglna breytt og áskilið að byggðakvóta Sandgerðis skyldi einungis úthlutað á grundvelli afla sem landað hefði verið í Sandgerði á fiskveiðiárinu 2017/2018. Með auglýsingunni voru jafnframt felldar úr gildi eldri reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Sandgerði í Suðurnesjabæ sem birtar höfðu verið með auglýsingu (IV) nr. 188/2019. Með auglýsingu, dags. 17. apríl 2019, sem birt var í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu og einnig á vefsíðu Fiskistofu auglýsti Fiskistofa aftur eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta, m.a. í Sandgerði í Suðurnesjabæ fyrir fiskveiðiárið 2018/2019. Með bréfum Fiskistofu, dags. 3. maí 2019, var útgerðum einstakra báta í Sandgerði í Suðurnesjabæ, m.a. kæranda, tilkynnt um að teknar hafi verið nýjar ákvarðanir um úthlutun byggðakvóta til báta í byggðarlaginu Sandgerði í Suðurnesjabæ þar sem úthlutun til einstakra báta var breytt á grundvelli þeirra reglna sem komu fram í framangreindri auglýsingu (VIII) nr. 356/2019 en það gilti m.a. um úthlutun af byggðakvóta Sandgerðis til bátsins [A].

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að kærandi hafi ekki lengur lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þessa máls en samkvæmt því verður stjórnsýslukæru í máli þessu vísað frá.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Stjórnsýslukæru [X ehf.], dags. 9. apríl 2019, er vísað frá.