645/2016. Úrskurður frá 20. september 2016
Úrskurður
Hinn 20. september 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 645/2016 í máli ÚNU 15100004.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 19. nóvember 2015 kærði Raskur ehf. afgreiðslu Seðlabanka Íslands á beiðni um aðgang að gögnum um einkahlutafélagið Klakka. Með bréfi dags. 14. september 2015 óskaði kærandi eftir öllum álitum, úrskurðum, túlkunum, tilmælum og hvaðeina sem bankinn hafi látið frá sér fara um heimildir Klakka til útgreiðslna úr nauðasamningi til kröfuhafa, en sérstaklega eftirfarandi gögnum:
- Gögnum um niðurstöðu rannsóknar Seðlabanka Íslands á ætluðum brotum Klakka á lögum nr. 87/1992 vegna greiðslna úr nauðasamningi til Rasks ehf.
- Gögnum um afstöðu Seðlabanka Íslands til útgreiðslna Klakka á grundvelli nauðasamnings að undangengnum framsölum milli innlendra og erlendra kröfuhafa.
- Úrskurðum Seðlabanka Íslands um heimild Klakka til að greiða kröfuhöfum sem áður höfðu verið skilgreindir sem erlendir kröfuhafar.
- Umsögn og/eða minnisblaði Seðlabanka Íslands sem send voru efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis og/eða fjármála- og efnahagsráðuneytinu í tengslum við setningu laga nr. 27/2015 og varða m.a. breytingu á dagsektarákvæðum laga nr. 87/1992.
Í gagnabeiðni kæranda er tekið fram að kærandi hafi fengið framseldar kröfur úr nauðasamningi Klakka frá móðurfélagi sínu. Seðlabankinn hafi í kjölfarið hafið rannsókn á því hvort í framsölunum fælust fjármagnshreyfingar á milli landa sem brytu í bága við ákvæði laga nr. 87/1992 um gjaldeyrismál og komist að þeirri frumniðurstöðu að svo væri. Þá hafi Klakki upplýst að Seðlabankinn hafi úrskurðað sérstaklega um heimild félagsins til að greiða tveimur erlendum kröfuhöfum. Af þessu tilefni færi Raskur þess á leit við Seðlabankann að félaginu verði afhent öll álit, úrskurði, túlkanir, tilmæli og annað sem bankinn hafi látið frá sér fara um heimildir Klakka til útgreiðslna úr nauðasamningi til kröfuhafa.
Þann 7. október 2015 kærði kærandi drátt Seðlabanka Íslands á meðferð beiðninnar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Í kæru kemur fram að Seðlabanki Íslands hafi með bréfi þann 5. október upplýst að enn væri unnið að málinu og leitast yrði við að svara erindinu sem fyrst. Kæranda væri hins vegar nauðsynlegt að skjóta málinu til úrlausnar úrskurðarnefndar um upplýsingamál með vísan til 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem erindi hans hafi ekki verið svarað.
Kæran var kynnt Seðlabankanum með bréfi úrskurðarnefndarinnar þann 14. október 2015 og veittur frestur til að taka ákvörðun um afgreiðslu hennar. Með bréfi, dags. 29. október 2015, tók Seðlabankinn afstöðu til beiðni kæranda. Í svarbréfi Seðlabankans kemur meðal annars fram að Seðlabankinn telji þann hluta gagnabeiðni kæranda, sem varðar öll álit, úrskurði, túlkanir, tilmæli og hvaðeina sem bankinn hafi látið frá sér fara um heimildir Klakka til útgreiðslna úr nauðasamningi til kröfuhafa, ekki nægilega skýran með tilliti til 1. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Starfsmenn bankans hafi unnið að mörgum málum vegna Klakka sem séu bæði ólík að efni og eðli. Auk þess sé sumum þessara mála lokið en öðrum ekki. Með þetta í huga sé ómögulegt fyrir bankann að átta sig á við hvað væri átt.
Hvað varðar gögn sem falla undir fyrsta lið beiðninnar tók Seðlabankinn fram að rannsókn á ætluðum brotum Klakka gegn lögum nr. 87/1992 vegna greiðslna úr nauðasamningi til Rasks væri ekki lokið og því engum niðurstöðum til að dreifa. Seðlabankinn hafi þegar afhent kæranda afrit af tilteknu minnisblaði en það sé niðurstaða bankans að önnur gögn sem bankinn hafi fundið í skrám sínum séu háð þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001, 15. gr. gjaldeyrislaga nr. 87/1992 og 2. málsl. 9. gr. laga nr. 140/2012.
Kærandi kærði ákvörðun Seðlabankans til úrskurðarnefndarinnar þann 19. nóvember 2015 eins og áður segir. Í kærunni er sett fram sú krafa að úrskurðarnefnd um upplýsingamál geri bankanum skylt að afhenda þau gögn sem tilgreind eru í kæru, að hluta eða að öllu leyti.
Kærandi telur sig eiga rétt til aðgangs að gögnunum á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga sem mælir fyrir um rétt aðila til aðgangs að gögnum sem hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Þá reisir kærandi rétt sinn á meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Kærandi telur að umbeðin gögn hljóti a.m.k. að hluta, að falla undir gildissvið 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Þannig hljóti þau gögn sem óskað er eftir í 2. tölul. að geyma upplýsingar um kæranda sjálfan en um sé að ræða rannsókn Seðlabanka Íslands á greiðslu Klakka til kæranda. Klakki hafi upplýst kæranda um að Seðlabankinn hafi tilkynnt félaginu um frumniðurstöður rannsóknarinnar og því veki furðu þær fullyrðingar bankans um að engum niðurstöðum sé til að dreifa. Auk þess sé ekki útilokað að önnur gögn sem óskist afhent hafi einnig að geyma upplýsingar um kæranda. Tekið er fram að kærandi sé á meðal kröfuhafa í Klakka og hafi því sérstaka hagsmuni af úrlausnum Seðlabanka Íslands um nauðasamning Klakka. Sé réttur kæranda að aðgangi að gögnunum því ríkari en réttur almennings.
Kærandi tekur fram að hann telji upplýsingabeiðnina nægjanlega vel afmarkaða en hún varði einungis úrlausnir Seðlabanka Íslands um heimildir Klakka til greiðslna úr nauðasamningi. Beiðnin nái því til tiltekinna gagna sem varði einn aðila. Hvað varðar tilvísun Seðlabankans til þagnarskylduákvæða 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 og 15. gr. laga nr. 87/1992 er bent á að þau gögn sem óskað sé eftir í þriðja tölulið virðist ekki háð þagnarskyldu í skilningi ákvæðanna. Fremur sé þar um að ræða gögn um almenna afstöðu Seðlabankans til tiltekinnar tegundar lögskipta.
Málsmeðferð
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar dags. 1. desember 2015 var Seðlabankanum kynnt kæran og gefinn kostur á að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
Umsögn Seðlabankans er dagsett þann 18. desember 2015. Þar kemur meðal annars fram að Seðlabankinn líti svo á að sama synjun bankans hafi verið kærð tvívegis til nefndarinnar. Hvað varðar gagnabeiðni kæranda er tekið fram að bankinn telji beiðni um öll gögn í vörslum bankans um heimildir Klakka til greiðslna úr nauðasamningi ekki nægilega skýra með tilliti til 1. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem segi að upplýsingabeiðni þurfi að varða tiltekið mál. Innan bankans sé unnið að talsverðum fjölda mála tengdum Klakka sem séu ólík að efni og eðli. Auk þess sé sumum þessara mála lokið en öðrum ekki.
Að því er varðar fyrsta tölulið í gagnabeiðninni tekur Seðlabankinn fram að rannsókn á áætluðum brotum Klakka gegn ákvæðum gjaldeyrislaga nr. 87/1992 sé ólokið. Óskað sé eftir upplýsingum um niðurstöðu í rannsóknarmáli á hendur Klakka en slíkum gögnum sé ekki til að dreifa þótt ýmis málsgögn liggi fyrir. Niðurstaða í málinu fáist ekki fyrr en andmælaferli sé lokið og bankinn hafi tekið stjórnvaldsákvörðun.
Í umsögn Seðlabankans kemur enn fremur fram að bankinn meti það svo að umbeðin gögn séu í heild háð þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands, 15. gr. laga nr. 87/1992 og 2. málsl. 9. gr. laga nr. 140/2012. Vísað er til þess að bæði úrskurðarnefnd um upplýsingamál og Hæstiréttur Íslands hafi talið 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 fela í sér sérstakt þagnarskylduákvæði sem eitt og sér geti komið í veg fyrir að almenningi verði veittur aðgangur að gögnum í vörslum stjórnvalda. Um frekari sjónarmið og rökstuðning bankans hvað þetta varðar er vísað til umfjöllunar á fyrri stigum málsins.
Varðandi annan lið beiðninnar er tekið fram að Klakka hafi verið gefinn kostur á að koma að andmælum í málinu og geti verið að kærandi sé að vísa til bréfs þess efnis. Þá er tekið fram að í upplýsingabeiðni kæranda og kæru sé óskað eftir upplýsingum um niðurstöðu í rannsóknarmáli á hendur Klakka en slíkum gögnum sé ekki til að dreifa þótt ýmis málsgögn liggi fyrir. Niðurstaða í málinu fáist ekki fyrr en bankinn hafi tekið stjórnvaldsákvörðun. Að lokum sé það mat bankans að umbeðin gögn í heild sinni séu háð þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands, 15. gr. laga nr. 87/1992 og 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Seðlabanki hafni kröfu kæranda um að honum verði veittur aðgangur að umbeðnum upplýsingum þar sem þær varði hagi viðskiptamanna bankans og sumpart málefni bankans sjálfs en slíkar upplýsingar séu háðar þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001, sbr. einnig 15. gr. laga nr. 87/1992.
Með umsögn Seðlabankans fylgdu fjögur skjöl sem bankinn fann í skrám sínum og telur að falli að öðrum og þriðja lið gagnabeiðni kæranda. Þá hafi Seðlabanki Íslands þegar afhent kæranda minnisblað samkvæmt fjórða tölulið beiðninnar.
Umsögn Seðlabanka Íslands var kynnt kæranda með bréfi dags. 29. desember 2015 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni um aðgang að gögnum í vörslum Seðlabanka Íslands. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur svo á að samkvæmt efni beiðninnar og stöðu kæranda gagnvart Seðlabankanum uppfylli hann skilyrði þess að með kæru hans verði farið samkvæmt ákvæðum 14. gr. upplýsingalaga.
Í fyrsta lagi ber að leysa úr rétti kæranda til aðgangs að „öllum álitum, úrskurðum, túlkunum, tilmælum og hvaðeina sem [Seðlabankinn] hafi látið frá sér fara um heimildir Klakka til útgreiðslna úr nauðasamningi til kröfuhafa.“ Af hálfu bankans hefur komið fram að hann telji beiðnina ekki nægilega skýra til að unnt sé að taka afstöðu til hennar, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Samkvæmt tilgreiningarreglu eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, 10. gr., eins og henni var breytt með 2. gr. laga nr. 161/2006, bar beiðanda að tilgreina þau gögn sem hann óskaði eftir að kynna sér. Með upplýsingalögum nr. 140/2012 tók ný tilgreiningarregla gildi, sbr. 1. mgr. 15. gr. Þar segir að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að tilgreining kæranda sé nægjanlega skýr til að uppfylla það skilyrði 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga að hægt sé, án verulegar fyrirhafnar, að afmarka beiðnina við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Samkvæmt orðalagi gagnabeiðninnar er óskað eftir öllum gögnum í vörslum bankans er varða heimildir til útgreiðslna samkvæmt nauðasamningi tiltekins félags. Því er Seðlabankanum skylt að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að þeim gögnum er bankinn hefur látið frá sér fara og tengjast heimildum Klakka til útgreiðslna úr nauðasamningi til kröfuhafa.
2.
Í öðru lagi óskaði kærandi eftir gögnum um niðurstöðu rannsóknar Seðlabankans í tilteknu máli sem varðar meint brot Klakka gegn gjaldeyrislögum nr. 87/1992 vegna greiðslna Klakka úr nauðasamningi til Rasks. Samkvæmt orðalagi í kæru verður að skilja þennan lið beiðninnar svo að hann sé bundinn við gögn um niðurstöðu rannsóknarinnar en taki ekki til þeirra gagna sem niðurstaðan kann að byggja á. Slík gögn kunna hins vegar að falla undir aðra liði beiðninnar.
Í umsögn Seðlabankans er tekið fram að slíkri niðurstöðu sé ekki til að dreifa og hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki forsendur til að telja þá staðhæfingu Seðlabankans ranga. Í athugasemdum kæranda kemur fram að Klakka hafi verið tilkynnt um niðurstöðu frumrannsóknar á meintum brotum félagsins. Í gögnum málsins fyrir úrskurðarnefndinni liggur ekki fyrir að Seðlabankinn hafi tilkynnt um niðurstöðu slíkrar frumrannsóknar og hefur úrskurðarnefndinni ekki verið látið í té afrit gagns um slíka tilkynningu. Því verður að vísa kæru frá hvað varðar afhendingu gagna um niðurstöðu rannsóknar Seðlabankans á meintum brotum Klakka gegn gjaldeyrislögum nr. 87/1992.
3.
Í málinu liggja fyrir gögn sem Seðlabankinn telur falla undir annan og þriðja lið beiðni kæranda. Annars vegar er um að ræða gögn um afstöðu Seðlabanka Íslands til útgreiðslna Klakka á grundvelli nauðasamnings að undangengnum framsölum milli innlendra og erlendra kröfuhafa. Hins vegar er um að ræða afrit af úrskurðum bankans um heimild Klakka til að greiða kröfuhöfum sem áður hefðu verið skilgreindir sem erlendir kröfuhafar. Í umsögn sinni vísar Seðlabankinn til þess að gögnin séu undanskilin upplýsingarétti á grundvelli 1. mgr. 35. gr. laga 36/2001 og nr. 15. gr. laga um gjaldeyrismál nr. 87/1992.
Í dómi Hæstaréttar Íslands 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 var komist að þeirri niðurstöðu að í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskyldan sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til upplýsinga sem varða hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Með þessu er þó ekki sagt að hvaðeina sem bankanum tengist með einum eða öðrum hætti falli undir þagnarskylduna. Undir orðlagið „málefni bankans sjálfs“ kunna að falla upplýsingar um fjárhagsleg málefni eða fjárhagslegar ráðstafanir bankans, um beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans eða undirbúning þeirra og eftir atvikum aðrar upplýsingar sem telja má eðlilegt að leynt fari. Vísast um þetta til úrskurða nefndarinnar nr. A-406/2012, 558/2014 og 582/2015. Nái þagnarskylda ákvæðisins ekki til ákveðinna tilvika geta aðrar undantekningar frá upplýsingarétti átt við, t.d. 6.-10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Í 15. gr. laga um gjaldeyrismál nr. 87/1992 segir orðrétt:
„Þeir sem annast framkvæmd þessara laga eru bundnir þagnarskyldu um hagi einstakra viðskiptamanna og önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli málsins, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé til að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Ákvæðið telst einnig vera sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsinglaga um hagi einstakra viðskiptamanna, sem ber þó eftir atvikum að túlka til samræmis við ákvæði 5. gr. upplýsingalaga með sama hætti og 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands. Að öðru leyti felur ákvæðið í sér almenna þagnarskyldu sem takmarkar ekki rétt til aðgangs á grundvelli upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 140/2012.
Úrskurðarnefndin hefur undir höndum fjögur skjöl sem Seðlabankinn telur falla undir gagnabeiðni kæranda og hefur kynnt sér efni þeirra. Í fyrsta lagi er um að ræða svar bankans við beiðni um túlkun á lögun nr. 87/1992 um gjaldeyrismál. Í öðru lagi er um að ræða tilkynningu til aðila um niðurfellingu máls er varðar meint brot gegn lögum nr. 87/1992 um gjaldeyrismál. Í þriðja lagi liggur fyrir svar Seðlabankans við beiðni aðila um staðfestingu á réttarstöðu sinni með hliðsjón af 1. mgr. 1. gr. laga nr. 87/1992 og ákvæða nauðasamnings. Fjórða skjalið er tilkynning til lögmanns sama aðila um afstöðu bankans til þess hvort takmarkanir laga um gjaldeyrismál á fjármagnshreyfingum á milli landa standi í vegi fyrir útgreiðslu vegna nauðasamnings Klakka. Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að öll þessi gögn falli undir þá þagnarskyldu sem 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 kveður á um. Þá fellur hluti gagnanna jafnframt undir þagnarskylduákvæði 15. gr. laga nr. 87/1992. Að mati nefndarinnar er svo stór hluti gagnanna undirorpinn þagnarskyldu að ekki kemur til greina að gera Seðlabankanum að afhenda þau að hluta. Samkvæmt framangreindu eru gögnin undirorpin sérstökum þagnarskylduákvæðum sem ganga framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012. Verður því ekki hjá því komist að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál að þessu leyti.
4.
Loks hefur komið fram af hálfu Seðlabankans að bankinn hafi afhent kæranda gagn sem falli undir fjórða tölulið gagnabeiðninnar, þ.e. minnisblað sem varðar m.a. breytingu á dagsektarákvæðum laga nr. 87/1992. Í kæru til úrskurðarnefndarinnar er þessi liður ekki tekinn upp í afmörkun á kæruefni og verður því að líta svo á að afgreiðsla bankans hafi ekki verið kærð til nefndarinnar, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
5.
Niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál er því sú að Seðlabankanum beri að afgreiða þá þætti í beiðni kæranda, Rasks ehf., sem ekki hafa verið teknir til efnislegrar meðferðar af hálfu bankans, í samræmi við það sem segir í niðurlagi 1. töluliðar hér að framan og úrskurðarorði. Kæru er að öðru leyti vísað frá nefndinni.
Úrskurðarorð:
Seðlabankanum ber að taka beiðni kæranda, Rasks ehf., um aðgang að „öllum álitum, úrskurðum, túlkunum, tilmælum og hvaðeina sem Seðlabankinn hefur látið frá sér fara um heimildir Klakka til útgreiðslna úr nauðasamningi til kröfuhafa“ til efnislegrar meðferðar að því leyti sem það er enn ógert.
Kæru er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson