656/2016. Úrskurður frá 31. október 2016
Úrskurður
Hinn 31. október 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 656/2016 í máli ÚNU 15110007.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 19. nóvember 2015 kærði A, f.h. Öryggismiðstöðvar Íslands hf., synjun Framkvæmdasýslu ríkisins á beiðni um aðgang að gögnum. Í kæru segir að kærandi hafi verið meðal bjóðenda í útboðum á vegum Framkvæmdasýslunnar. Við yfirferð útboðsgagna hafi komið upp grunur um óeðlileg og ólögmæt vinnubrögð við framkvæmd þriggja útboða vegna búnaðarkaupa fyrir þrjú ný hjúkrunarheimili. Hjá kæranda hafi vaknað grunsemdir um að kröfulýsingar hefðu verið skrifaðar með það í huga að hygla einum bjóðanda umfram aðra þar sem svo virðist sem höfundur kröfulýsinganna sé starfsmaður annars bjóðanda. Kærandi hafi því krafið Framkvæmdasýslu ríkisins um öll gögn um samskipti og samráð við aðra bjóðendur í útboðinu með bréfi dags. 27. apríl 2015.
Í hinni kærðu ákvörðun, dags. 28. október 2015, segir að Framkvæmdasýsla ríkisins hafi tekið umbeðin gögn saman. Um sé að ræða öll gögn sem Framkvæmdasýslan sendi rammasamningshöfum og sem rammasamningshafar sendu til baka, þar á meðal tilboð, lýsing á búnaði og tæknilegar upplýsingar á íslensku og ensku. Rammasamningshöfum hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um beiðni kæranda og fimm svör hefðu borist af níu. Þar af legðust þrír aðilar alfarið gegn afhendingu. Með vísan til þess og 9. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 hefði Framkvæmdasýslan ákveðið að synja um aðgang að umbeðnum gögnum.
Í kæru segir að kærandi telji kærða skylt að afhenda umbeðnar upplýsingar samkvæmt II. kafla upplýsingalaga, meðal annars 5. gr. Þá geti 9. gr. laganna ekki komið í veg fyrir aðgang. Upplýsingarnar séu nauðsynleg forsenda þess að almenningur geti fylgst með því að vel sé farið með almannafé og að málefnaleg sjónarmið ráði ferð við opinber innkaup, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. A-316/2009.
Kærandi bendir einnig á að þar sem hann hafi verið meðal bjóðenda í útboðinu teljist hann vera aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga. Samkvæmt 15. gr. laganna eigi hann rétt á að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Undanþáguákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga eigi ekki við.
Málsmeðferð
Með bréfi dags. 1. desember 2015 var Framkvæmdasýslu ríkisins kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
Í umsögn Framkvæmdasýslu ríkisins, dags. 22. desember 2015, segir meðal annars að samkvæmt 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gildi lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Ákvarðanir um aðgang að gögnum á grundvelli stjórnsýslulaga verði ekki kærðar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Hins vegar hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál litið svo á að þátttakandi í útboði teljist aðili máls í skilningi 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum sem verða til áður en gengið er til samninga við tiltekinn bjóðanda. Upplýsingaréttur samkvæmt 1. mgr. 14. gr. sé ríkari en 5. gr. en sæti hins vegar takmörkunum samkvæmt 2. og 3. mgr.
Framkvæmdasýslan vísar til þess að samkvæmt 2. tl. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga þurfi ekki að veita aðgang að gögnum sem hafi að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni sem leynt eigi að fara samkvæmt 10. gr. Það geti skaðað stöðu hins opinbera á almennum útboðsmarkaði ef þeim sem þátt taka í útboði sé veittur ótakmarkaður aðgangur að tilboðum annarra þátttakenda. Slíkt geti leitt til þess að framvegis tækju færri þátt í útboðum. Framkvæmdasýslan telur því að samkeppnishagsmunir og hagsmunir ríkisins og skattgreiðenda af því að hafa ætíð val um bestu tilboðin gangi framar hagsmunum kæranda af því að fá aðgang að umbeðnum gögnum.
Þá vísar Framkvæmdasýsla ríkisins til þess að meta þurfi í hverju tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis að ætla megi að það að veita aðgang að þeim ylli því tjóni, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í þessu tilviki hafi þrír af níu rammasamningshöfum alfarið lagst gegn því að umbeðin gögn verði birt. Í gögnunum sé að finna upplýsingar um einingaverð og kostnaðaráætlanir auk þess sem þar sé að finna sértækar upplýsingar um söluvörur þeirra. Með vísan til þess að innkaup samkvæmt rammasamningi um búnað fyrir hjúkrunarheimili séu enn í gangi og verði í gangi á næstu árum telur Framkvæmdasýslan að viðskipta- og samkeppnishagsmunir rammasamningshafa vegi þyngra en hagsmunir annarra af aðgangi að umbeðnum gögnum. Ákvörðun Framkvæmdasýslunnar hafi jafnframt byggst á því að aðgangur að hluta myndi raska jafnræði rammasamningshafa í fyrirhuguðum innkaupum sem ekki er lokið. Með vísan til meginreglna útboðsréttar um jafnræði bjóðenda, sbr. 14. gr. laga nr. 84/2007, væri það mat Framkvæmdasýslunnar að annað hvort verði gögn allra rammasamningshafa afhent öllum eða engin.
Í umsögninni kemur fram að Framkvæmdasýslan hafi, eftir nánari athugun, metið það þannig að hægt sé að veita aðgang að hluta umbeðinna gagna. Þau eru sérstaklega auðkennd í afriti sem nefndin fékk afhent. Tekið er fram að þar sé ekkert sem gefi til kynna að Framkvæmdasýslan hafi skrifað kröfulýsingar með það fyrir augum að hygla einum bjóðanda umfram aðra. Þar sem það hafi verið meginmarkmið kæranda að sannreyna það, en ekki að leitast eftir að fá upplýsingar um einingaverð, kostnaðaráætlanir og fleira, sé ljóst að hagsmunir annarra rammasamningshafa af því að gögnin fari leynt vegi þyngra en hagsmunir kæranda.
Umsögn Framkvæmdasýslunnar var kynnt kæranda með bréfi dags. 29. desember 2015 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 13. janúar 2016, kemur fram að staða rammasamningshafa við innkaup Framkvæmdasýslunnar sé sambærileg stöðu aðila við þátttöku í hefðbundnu útboði og sömu rök leiði til þess að kærandi njóti réttar samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga. Kærandi hafi einstaka og verulega hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Til vara byggir kærandi á 5. gr. upplýsingalaga.
Kærandi mótmælir því að heimilt sé að takmarka aðgang að umbeðnum gögnum vegna mikilvægra almannahagsmuna og samkeppnisstöðu ríkisins. Ákvæði 10. gr. upplýsingalaga feli í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. um aðgang almennings. Þannig verði að liggja fyrir að almannahagsmunum yrði raskað ef aðgangur að gögnunum yrði ekki takmarkaður. Til þess sé einnig að líta að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verði hverju sinni að vera undir það búin að mæta samkeppni frá öðrum aðilum. Þá mótmælir kærandi því einnig að aðgangur verði takmarkaður með vísan til þess að þau geymi upplýsingar um einkamálefni annarra, sbr. 3. mgr. 14. og 9. gr. upplýsingalaga.
Um afhendingu hluta umbeðinna gagna kemur fram að kærandi telji þar ekki koma fram upplýsingar sem honum séu nauðsynlegar til að gæta hagsmuna sinna og varpi ekki ljósi á það hvort rétt hafi verið staðið að innkaupum af hálfu Framkvæmdasýslunnar.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að öllum gögnum um samskipti Framkvæmdasýslu ríkisins og samráð við aðra bjóðendur um innkaup á grundvelli rammasamnings um búnað fyrir hjúkrunarheimili í framhaldi af útboði Ríkiskaupa nr. 15530. Samkvæmt gögnum málsins eru rammasamningshafar níu talsins og er kærandi þar á meðal. Innkaup samkvæmt rammasamningnum eru yfirstandandi.
Af hálfu kæranda er vísað til 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um rétt hans til aðgangs að gögnunum en samkvæmt ákvæði 1. mgr. er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann. Úrskurðarnefndin hefur skýrt ákvæðið svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Þessi túlkun nefndarinnar styðst við afdráttarlaust orðalag í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur til að mynda litið svo á að þátttakandi í útboði teljist „aðili máls“ í skilningi þessa ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. gögnum frá öðrum þátttakendum í útboði, sem verða til áður en gengið er til samninga við tiltekinn bjóðanda. Eins og hér stendur á þykir rétt að leggja til grundvallar að um rétt eins rammasamningshafa til aðgangs að samskiptum Framkvæmdasýslu ríkisins við aðra fari eftir 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og er réttur kæranda því ríkari en réttur almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna.
2.
Réttur aðila til aðgangs að gögnum samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga lýtur takmörkunum sem m.a. fram koma fram í 3. mgr. 14. gr. laganna þar sem kveðið er á um að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt áherslu á hagsmuni þeirra sem taka þátt í slíkum útboðum er lúta að því að rétt sé staðið að framkvæmd þeirra. Jafnframt standi almannahagsmunir til þess að veittur sé aðgangur að gögnum er varði ráðstöfun opinberra fjármuna. Þá sé rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verði hverju sinni að vera undir það búin að mæta samkeppni frá öðrum aðilum og að upplýsingalög gildi um starfsemi hins opinbera. Sömu sjónarmið gilda um aðgang eins rammasamningshafa að gögnum um aðra og innkaup á grundvelli samningsins. Þó verður að skoða í hverju tilviki fyrir sig hvort aðgang að slíkum upplýsingum beri að takmarka á grundvelli upplýsingalaga. Eins og fram kemur í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 kemur við það mat einkum til skoðunar hvort hætta sé á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingum. Í athugasemdunum kemur einnig fram að aðila verði ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um það hvort aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ekki unnt að fallast á það með Framkvæmdasýslu ríkisins að aðgangur kæranda verði takmarkaður á grundvelli ákvæða 10. gr. upplýsingalaga. Sér í lagi verður ekki talið að réttur kæranda verði takmarkaður með vísan til 3. töluliðar 10. gr., þar sem heimilað er að takmarka aðgang að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins. Telur úrskurðarnefndin að birting hinna umbeðnu upplýsinga sé ekki til þess fallin að skaða efnahag ríkisins þannig að það varði mikilvæga hagsmuni þess í skilningi ákvæðisins.
3.
Í málinu er óumdeilt að kærandi hefur fengið umbeðin gögn afhent að hluta. Eftir stendur því að ákvarða rétt kæranda til þess hluta sem hann hefur ekki fengið afhentan. Það athugast að umtalsverður hluti þeirra gagna sem kærandi hefur ekki fengið aðgang að eru samskipti Framkvæmdasýslu ríkisins við kæranda sjálfan, tilboð hans í einstök útboð og skjöl sem hann hefur sjálfur lagt fram. Ekki verður séð að nokkur rök standi til þess að takmarka aðgang kæranda að þeim hluta umbeðinna gagna.
Þau gögn sem eftir standa má almennt flokka eftir efni þeirra á eftirfarandi hátt:
Upplýsingar frá Framkvæmdasýslu ríkisins um tæknilegar kröfur samkvæmt útboðslýsingum
Uppdrættir af hjúkrunarheimilum og herbergjaskipan innan þeirra
Almennar lýsingar frá Framkvæmdasýslu ríkisins um framgang þeirra verkefna sem rammasamningurinn fjallar um
Fyrirspurnir frá þátttakendum um einstök atriði útboða og svör Framkvæmdasýslu ríkisins
Upplýsingar um tilboð einstakra rammasamningshafa í örútboð, þar á meðal um:
framboð rammasamningshafa og tæknilega getu lausna þeirra, t.d. kynningarefni frá framleiðendum og staðfestingar og vottanir á því að vörur standist tilteknar kröfur eða uppfylli tiltekna staðla
heildarfjárhæðir tilboða
einingaverð tilboða í formi töflureiknisskjals frá Framkvæmdasýslu ríkisins sem rammasamningshafi hefur fyllt út
staðfestingar á gengi erlendra gjaldmiðla sem miðað var við
reikningar sem rammasamningshafar sendu Framkvæmdasýslu ríkisins í kjölfar innkaupa
Um alla liðina nema þann síðasta, upplýsingar um tilboð einstakra rammasamningshafa, gildir að Framkvæmdasýslu ríkisins hefur ekki rökstutt sérstaklega hvernig það gæti valdið einstökum rammasamningshöfum tjóni eða gengið gegn opinberum hagsmunum að kæranda verði veittur aðgangur að gögnum samkvæmt þeim. Umfjöllun í umsögn Framkvæmdasýslunnar tekur fyrst og fremst til þeirra hagsmuna rammasamningshafa að tilboð þeirra fari leynt með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, einkum upplýsingar um einingaverð, kostnaðaráætlanir og sértækar upplýsingar um söluvörur þeirra. Þá sé innkaupum ekki lokið og myndi það raska jafnræði rammasamningshafa í fyrirhugðum innkaupum að veita kæranda aðgang.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að hér vegast á tvenns konar andstæðir hagsmunir, þ.e. hagsmunir þátttakanda í útboðum á grundvelli rammasamnings að geta staðreynt að rétt sé staðið að framkvæmd þeirra gegn þeim hagsmunum annarra þátttekanda að upplýsingar um tilboð þeirra og starfsemi fari leynt. Samkvæmt þeim sjónarmiðum sem áður var lýst vega hinir fyrrnefndu hagsmunir þyngra við ráðstöfun opinbers fjár, nema veruleg hætta sé á því að tjón valdist af því að upplýsingar verði gerðar aðgengilegar. Þá er einnig rétt að líta til þess að jafnvel þótt rammasamningur aðila sé enn í gildi er þeim einstöku innkaupum sem gögnin fjalla um lokið.
Óumdeilt er að kærandi hefur fengið aðgang að heildarfjárhæðum tilboða annarra rammasamningshafa við framkvæmd einstakra innkaupa. Að því er varðar einingaverð hefur Framkvæmdasýsla ríkisins aðeins vísað til þess að aðgangur samkeppnisaðila að því sé almennt til þess fallinn að valda tjóni. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst því ekki á að heimilt sé að takmarka aðgang kæranda að einingaverði tilboða.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst ekki á það með Framkvæmdasýslu ríkisins að heimilt sé að takmarka aðgang kæranda að upplýsingum um framboð annarra rammasamningshafa og tæknilega getu þeirra lausna sem þeir buðu til að uppfylla kröfu einstakra útboða á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Í flestum tilvikum er um að ræða kynningarefni frá framleiðendum vara, sem unnt er að nálgast á vefsíðum þeirra með einfaldri leit. Þá hefur kærandi hagsmuni af því að hafa möguleika á að staðreyna að rétt hafi verið staðið að vali tilboða með hliðsjón af kröfum útboðslýsinga.
Við skoðun nefndarinnar á umbeðnum gögnum kom í ljós að hluti þeirra hefur að geyma upplýsingar sem nefndin telur heimilt að takmarka aðgang kæranda að með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þar er einkum um að ræða upplýsingar um aðra notendur og fyrri kaupendur þeirra vara sem rammasamningshafar buðu Framkvæmdasýslu ríkisins, athugasemdir rammasamningshafa við framkvæmd útboða og aðrar upplýsingar um starfsemi þeirra sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt. Verður því staðfest ákvörðun Framkvæmdasýslu ríkisins um synjun á aðgangi kæranda að þeim, en Framkvæmdasýslu ríkisins ber að afhenda kæranda þá hluta sem eftir standa eins og nánar greinir í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð:
Staðfest er synjun Framkvæmdasýslu ríkisins á aðgangi kæranda, Öryggismiðstöðvar Íslands hf., að eftirfarandi gögnum:
Tölvupóstsamskiptum B og C dags. 11. apríl 2014 kl. 14:57, 15:22, 15:26, 15:32, 16:13, 15. apríl kl. 17:10 og 3. júní kl. 8:30.
Tölvupósti C til B dags. 17. nóvember 2014 kl. 14:42 ásamt fylgiskjali.
Tölvupósti D til C kl. 16:59 ásamt fylgiskjölum.
Almennum upplýsingum um Fastus ehf., stofndag og starfsemi (fylgiskjal með tölvupóstum starfsmanns Fastusar ehf. til Framkvæmdasýslu ríkisins).
Framkvæmdasýslu ríkisins ber að veita kæranda aðgang að öðrum gögnum um samskipti og samráð við rammasamningshafa vegna útboða samkvæmt rammasamningi um búnað fyrir hjúkrunarheimili, sem gerður var í framhaldi af útboði Ríkiskaupa nr. 15530. Áður skal þó afmá:
Upplýsingar um fyrri kaupendur vara og notendur þeirra úr eftirfarandi skjölum:
Örútboð – listi sendur út 23. janúar 2014.
Örútboð – Nesvellir, hjúkrunarheimili. Loftdýnur og hnakkastólar.
Útboð loftlyftukerfi – FSR v/ Hrafnistu Nesvöllum. Forsendur örútboðs. Upplýsingar um notendur Arjo Maxi Sky loftlyftukera.
Örútboð – búnaður fyrir hjúkrunarheimili á Eskifirði. Upplýsingar um notendur Völker rúma og Söru 3000 standlyftara.
Tölvupóstur E til F, dags. 14. apríl 2014 kl. 12:26. Setning sem hefst á orðunum „Var einmitt að fá...“.
Örútboð á vegum FSR - Búnaður fyrir hjúkrunarheimili á Fljótsdalshéraði. Upplýsingar um notendur Völker rúma.
Örútboð á vegum FSR – Búnaður fyrir hjúkrunarheimili á Fljótsdalshéraði. Kafli 2-5.
Lýsing á boðnum rúmum, dýnum, náttborðum og hjólavögnum. Fylgiskjal við tölvupóst G til C, dags. 18. desember 2013 kl. 16:44. Setningin: „Höfum við selt rúm [...] Ísland.“
Lýsing á boðnum rúmum, dýnum, náttborðum og fylgihlutum. Fylgiskjal við tölvupóst G til C, dags. 8. apríl 2014 kl. 15:55. Setning sem hefst á orðunum: „Eirberg ehf. hóf að flytja inn...“.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson