Mál nr. 173/2012.
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 3. september 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 173/2012.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 1. júní 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hefði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hans þar sem hann hafi verið við vinnu við leigubílaakstur samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Var það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hafi starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kæranda var einnig gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur, að viðbættu 15% álagi, fyrir tímabilið 1. júlí 2010 til 21. ágúst 2011 samtals að fjárhæð 1.133.669 kr. með 15% álagi.
Kæranda var tilkynnt 17. júlí 2012 að til stæði að endurútreikna skuld hans við stofnunina þar sem ákveðin kerfisvilla hafi leitt til þess að fjárhæð ofgreiddra atvinnuleysisbóta til hans væri að öllum líkindum röng. Með bréfi, dags. 20. september 2012, var kæranda tilkynnt að samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hjá Vinnumálastofnun hafi hann fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. júlí 2010 til 23. ágúst 2011 að fjárhæð 1.159.203 kr. að meðtöldu 15% álagi. Kærandi vildi ekki una ákvörðun Vinnumálastofnunar og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, mótteknu 5. nóvember 2012. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 1. mars 2010.
Við samkeyrslu á gagnagrunnum Vinnumálastofnunar og Vegagerðarinnar sem fram fór í apríl 2012 kom upp að kærandi hafi starfað við akstur leigubíla á árunum 2010 og 2011 samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa tilkynnt það til stofnunarinnar.
Vinnumálastofnun óskaði með bréfi, dags. 16. apríl 2012, eftir því að kærandi gerði grein fyrir þeim tekjum er hann hafði á sama tíma og hann þáði atvinnuleysisbætur.
Kærandi sendi stofnuninni tölvupóst, dags. 19. apríl 2012, með skýringum. Í skýringum sínum segir kærandi að hann hafi unnið við akstur leigubifreiða á árunum 2010–2011 en það sé ekki rétt að hann hafi ekki tilkynnt það til Vinnumálastofnunar. Kærandi bendir á að hann hafi tilgreint á blaðinu sem hann hafi fyllt út fyrsta daginn þegar hann sótti um atvinnuleysisbætur að hann vinni stundum við leigubifreiðaakstur. Enn fremur hafi hann fengið þau svör hjá þjónustufulltrúum Vinnumálastofnunar að hann mætti vinna og það væri heimilt samhliða atvinnuleysisbótum. Þá hafi hann gefið vinnuna upp á skattframtölum. Meðal gagna málsins er eyðublaðið „Tilkynning um tekjur“ móttekið hjá Greiðslustofu Vinnumálastofnunar 30. apríl 2010 þar sem tilgreind er kennitala launagreiðanda sem sé B og að um sé að ræða óregluleg laun. Í tölvupósti frá Greiðslustofu 7. ágúst 2013 kemur fram að slíkar tekjur hafi ekki verið gefnar upp samkvæmt launagreiðendaskrá Ríkisskattstjóra. Í samskiptasögu Vinnumálastofnunar 28. apríl 2010 kemur fram að kærandi hafi skilað inn tekjuáætlun og hann sé í útkallsvinnu hjá B.
Vinnumálastofnun tók á fundi 31. maí 2012 þá ákvörðun að skýringar kæranda vegna ótilkynntrar vinnu skyldu ekki metnar gildar. Tilkynning kæranda frá 3. maí 2010 um tekjur hans vegna aksturs hans fyrir leyfishafann B breytti þar engu um, enda hafi kærandi ekki tilkynnt um vinnu sína fyrir aðra leyfishafa eftir það.
Með bréfi, dags. 1. júní 2012 var kæranda tilkynnt um þá ákvörðun Vinnumálastofnunar að hann skyldi sæta viðurlögum á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Var kæranda gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. júlí 2010 til 23. ágúst 2011 að fjárhæð 1.133.669 kr. með 15% álagi, sbr. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Kærandi leitaði til Vinnumálastofnunar og óskaði eftir viðtali þar sem hann vildi koma að sjónarmiðum sínum vegna ákvörðunar frá 1. júní 2012. Kæranda var þá tilkynnt að til stæði að endurútreikna skuld hans við stofnunina þar sem ákveðin kerfisvilla hefði leitt til þess að fjárhæð ofgreiddra atvinnuleysisbóta væri að öllum líkindum röng.
Með bréfi, dags. 20. september 2012, var kæranda tilkynnt að samkvæmt fyrirliggjandi gögnum Vinnumálastofnunar hafi hann fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. júlí 2010 til 23. ágúst 2011 samtals að fjárhæð 1.159.203 kr. með 15% álagi.
Af hálfu kæranda kemur fram í kæru að þegar hann hafi fyllt út umsóknareyðublaðið fyrir atvinnuleysisbætur hafi hann talað við þjónustufulltrúa og spurt hvort hann mætti stunda aukavinnu. Hann hafi fengið þau svör að sér væri það heimilt. Kærandi kveðst hafa tilkynnt að hann myndi vinna við leigubílaakstur í afleysingum og um helgar. Kærandi greinir frá því að á umræddu tímabili 1. júlí 2010 til 23. ágúst 2011 hafi hann verið atvinnulaus og hann hafi tilkynnt um leigubílaaksturinn frá fyrsta degi og gefið upp tekjur sínar á skattframtali.
Í greinargerð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 28. desember 2012, bendir Vinnumálastofnun á að lög um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir. Vinnumálastofnun bendir á að kæranda hafi verið gert að sæta viðurlögum skv. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og bendir á að í athugasemdum með 23. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 134/2009 segi meðal annars að Vinnumálastofnun skuli beita viðurlögunum ef atvinnuleitandi gefur stofnuninni „vísvitandi rangar upplýsingar“ sem leiði til þess að atvinnuleitandi sé ranglega tryggður að fullu eða hluta. Þá sé gert ráð fyrir því að Vinnumálastofnun beiti viðurlögunum ef atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna stofnuninni um að atvinnuleit sé hætt skv. 35. gr. a eða 10. gr. laganna.
Vinnumálastofnun bendir á að kærandi hafi sótt um greiðslur atvinnuleysisbóta hjá stofnuninni 1. mars 2010. Í skýringarbréfi kæranda, dags. 19. apríl 2012, og í rökstuðningi fyrir kæru tilgreini kærandi að hann hafi tilkynnt um vinnu sína sem leigubifreiðastjóri árið 2010. Hér telur Vinnumálastofnun að kærandi eigi við um skil hans á tilkynningu um tekjur fyrir árið 2010 vegna afleysinga hans fyrir leyfishafann B, ekki sé til að dreifa öðrum tilkynningum um tekjur vegna vinnu kæranda sem leigubifreiðastjóri fyrir aðra leyfishafa. Jafnframt taki kærandi fram að hann hafi talið tekjurnar fram á skattframtali. Vinnumálastofnun greinir frá því að af akstursheimildaskráningu Vegagerðarinnar sé ljóst að kærandi tók reglulega að sér tilfallandi vinnu samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta á árunum 2010–2011. Vinnumálastofnun geti því ekki fallist á skýringar kæranda enda hafi honum borið samkvæmt skýru ákvæði 35. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að tilkynna Vinnumálastofnun með að minnsta kosti eins dags fyrirvara um tilfallandi vinnu. Stofnuninni hafi fyrst orðið kunnugt um störf kæranda við reglubundið eftirlit og samkeyrslu á gagnagrunnum Vinnumálastofnunar og Vegagerðarinnar í apríl 2012.
Vinnumálastofnun vekur athygli á því að á kynningarfundum hjá stofnuninni, í bæklingi sem allir umsækjendur fái afhentan þegar þeir staðfesta rafræna skráningu sína og á heimasíðu stofnunarinnar séu veittar upplýsingar um að tilkynna þurfi allar þær tekjur eða aðrar breytingar sem verða á högum atvinnuleitanda er tengjast vinnufærni og möguleikum þeirra á að taka starfi. Það liggi fyrir að kærandi sótti kynningarfund á vegum stofnunarinnar 25. mars 2010 og sé það mat Vinnumálastofnunar að uppfyllt hafi verið sú leiðbeiningarskylda sem mælt sé fyrir um í 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Í málinu liggi fyrir að kærandi starfaði við leigubílaakstur á meðan hann þáði greiðslur atvinnuleysistrygginga. Vinnumálastofnun hafi ekki borist tilkynning frá kæranda vegna vinnu hans. Stofnunin telur að það eigi öllum að vera ljóst að atvinnuleitandi sem þiggi greiðslu atvinnuleysistrygginga beri skylda til að tilkynna vinnu til stofnunarinnar um leið og þeir hefji störf. Eigi það jafnt við um störf sem eru tilfallandi, hlutastörf eða í tilfelli sem viðkomandi hafi hætt atvinnuleit að öllu leyti. Vinnumálastofnun telur í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitanda að tilkynna um tilfallandi vinnu til stofnunarinnar, sbr. 35. gr. a laganna, verði að telja að kærandi hafi brugðist skyldum sínum.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 9. janúar 2013, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum til 23. janúar 2013. Ekki bárust athugasemdir frá kæranda. Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 12. ágúst 2013, tilkynnt að afgreiðsla máls þessa myndi tefjast vegna gríðarlega mikils málafjölda hjá nefndinni.
2.
Niðurstaða
Mál þetta lýtur að því hvort kærandi hafi aflað atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti í skilningi 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Með hliðsjón af mikilvægi ákvæðisins við framkvæmd atvinnuleysistryggingakerfisins þykir réttlætanlegt að varpa ítarlegu ljósi á forsögu þess og tilgang. Markmiðið með þessu er að setja fram skýr viðmið um hvernig beri að túlka ákvæðið.
Þegar lög um atvinnuleysistryggingar voru upphaflega sett var kveðið á um þá meginreglu í fyrstu málsgrein 60. gr. laganna að sá sem aflar sér eða reynir að afla sér atvinnuleysisbóta samkvæmt lögunum með svikum getur misst rétt sinn í allt að tvö ár og þurft að sæta sektum. Það var hvergi skýrlega skilgreint hvað væru svik í skilningi ákvæðisins og er sú ályktun nærtæk að ákvæðinu hafi sjaldan verið beitt fram til þess tíma sem því var breytt með setningu 23. gr. laga nr. 134/2009. Þessi nýja regla tók gildi 1. janúar 2010 og veigamesti tilgangur hennar var að sporna gegn „svartri atvinnustarfsemi“.
Í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009 kom meðal annars fram að beita ætti ákvæðinu í þrenns konar tilvikum, í fyrsta lagi þegar atvinnuleitandi veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum, í öðru lagi þegar atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. laganna og í þriðja lagi þegar atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu, sbr. nú 35. gr. a.
Með setningu 4. gr. laga nr. 103/2011 var orðalagi fyrsta málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar breytt. Frá og með 3. september 2011 hefur ákvæðið verið svohljóðandi:
Þegar þessi texti er skýrður er óhjákvæmilegt að horfa til þeirra athugasemda sem vitnað var hér til að framan um 23. gr. laga nr. 134/2009. Þannig er ljóst að fyrsti málsliður ákvæðisins á við ef atvinnuleitandi hefur með vísvitandi hætti hegðað sér með tilteknum hætti á meðan slíkt huglægt skilyrði á ekki við ef háttsemin fellur undir annan málslið ákvæðisins. Þessi munur stafar af því að annar málsliðurinn tekur á því þegar atvinnuleitandi starfar á vinnumarkaði, til lengri eða skemmri tíma, samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa uppfyllt skyldu sína skv. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar að upplýsa Vinnumálastofnun um þessa atvinnuþátttöku.
Sérstök ástæða er til að taka fram að orðalagið „[h]ið sama gildir“ í upphafi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar vísar einvörðungu til viðurlaganna sem upp eru talin í fyrsta málslið ákvæðisins en ekki til þeirra huglægu skilyrða sem þar þurfa að vera uppfyllt. Þessi túlkun byggir meðal annars á því að greiðsla atvinnuleysisbóta er ekki ætluð þeim sem sinna störfum á vinnumarkaði og því teljast það svik í skilningi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar ef atvinnuleitandi sinnir starfi á vinnumarkaði án þess að láta Vinnumálastofnun vita af því með þeim hætti sem kveðið er á um í 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar. Þessi skilningur er í samræmi við orðalag annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og fær einnig stoð í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009.
Hvort sem háttsemi fellur undir fyrsta eða annan málslið 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eru viðurlög við bótasvikum ströng en þau fela í sér að atvinnuleitanda ber ekki að eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Jafnframt ber atvinnuleitanda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr. laganna, sbr. lokamálslið 60. gr. laganna.
Samkvæmt gögnum málsins starfaði kærandi við leigubílaakstur á tímabilinu frá 1. júlí 2010 til 23. ágúst 2011. Kærandi greinir frá því að hann hafi spurt hvort hann mætti vinna aukavinnu er hann sótti um greiðslur atvinuleysisbóta og fengið þau svör að honum væri það heimilt. Þá hafi hann gefið tekjurnar upp á skattframtali.
Í samskiptasögu Vinnumálastofnunar við kæranda er skráð 9. mars 2010 að kærandi hafi spurst fyrir um tilfallandi vinnu og hvað hann þyrfti að gera ef það kæmi upp og kærandi skilaði inn tekjuáætlun vegna útkalls í leigubílavinnu fyrir leyfishafann B, 28. apríl 2010.
Af gögnum málsins verður á hinn bóginn ekki ráðið að kærandi hafi tilkynnt Vinnumálastofnun um leigubílaakstur fyrir aðra leyfishafa er hann leysti af á tímabilinu 1. júlí 2010 til 23. ágúst 2011, þ.e. um hina tilfallandi vinnu í skilningi 35. gr. a, þ.e. eftir að hann hætti leysa atvinnuleyfishafann B af. Í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um þá skyldu atvinnuleitanda að upplýsa Vinnumálastofnun um breytingar á högum viðkomandi eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, eins og námsþátttöku og tekjur fyrir tilfallandi vinnu. Þá er atvinnuleitanda skv. 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar skylt að tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hættir virkri atvinnuleit. Að mati úrskurðarnefndarinnar getur kærandi ekki borið fyrir sig vankunnáttu í lögunum þar sem víðtækar upplýsingar um stöðu atvinnuleitenda liggja fyrir, meðal annars á heimasíðu Vinnumálastofnunar. Þar kemur skýrt fram að atvinnuleitanda ber að veita nákvæmar upplýsingar um hagi sína, meðal annars vegna tilfallandi tekna.
Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu atvinnuleitanda, sem kveðið er á um í 35. gr. a sömu laga, verður að telja að kærandi hafi brugðist trúnaðar- og upplýsingaskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun. Háttsemi kæranda hefur því réttilega verið heimfærð til ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kæranda ber því að sæta viðurlögum þeim sem þar er kveðið á um, enda var hann starfandi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann þáði atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu eða að atvinnuleit hafi verið hætt. Skal kærandi ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun, verður hún staðfest.
Kæranda ber einnig að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir 1. júlí 2010 til 23. ágúst 2011 að fjárhæð 1.159.203 kr. en í þeirri fjárhæð er 15% álag.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 20. september 2012, í máli A þess efnis að hann skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði, er staðfest.
Kærandi skal endurgreiða Vinnumálastofnun ofgreiddar atvinnuleysisbætur, samtals að fjárhæð 1.159.203 kr.
Brynhildur Georgsdóttir,
formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir Helgi Áss Grétarsson