88/1999 Úrskurður frá 22. desember 1999 í málinu nr. A-88/1999

Hinn 22. desember 1999 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-88/1999:

Með bréfi, dagsettu 7. desember sl., kærði [A], fréttamaður [...], synjun lögreglustjórans í Reykjavík, dagsetta sama dag, um að veita honum aðgang að og prenthæft afrit af ljósmynd með síðustu umsókn [B], kt. [...], um vegabréf.

Með bréfi, dagsettu 8. desember sl., var lögreglustjóranum í Reykjavík veittur frestur til að gera athugasemdir við kæru þessa og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 16. desember sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna, sem kæran laut að, innan sama frests. Úrskurðarnefnd hefur borist umsögn lögreglustjóra, dagsett 14. desember sl., ásamt ljósriti af umræddri umsókn um vegabréf, útgefnu 21. júní 1995.

Atvik máls þessa eru þau að með bréfi til lögreglustjórans í Reykjavík, dagsettu 5. desember sl., óskaði kærandi eftir að fá aðgang að og prenthæft afrit af ljósmynd þeirri, sem [B], kt. [...], lét fylgja síðustu umsókn sinni um vegabréf til lögreglustjóra.

Þessari beiðni var synjað með bréfi, dagsettu 7. desember sl., sem undirritað er af varalögreglustjóranum í Reykjavík. Þar segir m.a. að það sé álit lögreglunnar að ákvæði upplýsingalaga nr. 50/1996 eigi ekki við um erindið þar sem það feli í sér beiðni um aðgang að upplýsingum sem verndar njóti skv. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga og 5. gr. laga nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, sbr. til hliðsjónar 5. gr. upplýsingalaga.
Í kæru til úrskurðarnefndar lét kærandi þess getið að hann hefði hinn 22. nóvember sl. sent lögreglustjóranum í Reykjavík hliðstæða beiðni varðandi [C], fréttamann. Sú beiðni hefði verið tekin til greina samdægurs og hann fengið umbeðna andlitsmynd afhenta í prenthæfu formi. Í kærunni er því mótmælt, með vísan til 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að sambærilegar beiðnir séu afgreiddar með mismunandi hætti. Þá dregur kærandi í efa að heimilt sé að takmarka aðgang að sams konar andlitsmynd og þeirri sem notuð er sem auðkenni á handhöfum vegabréfa.

Í umsögn lögreglustjórans í Reykjavík til úrskurðarnefndar, dagsettri 14. desember sl., kemur fram að Útlendingaeftirlitið hafi tekið við afgreiðslu vegabréfa við gildistöku laga nr. 136/1998 um vegabréf. Lögreglustjórar annist þó enn viðtöku vegabréfsumsókna og framsendi þær Útlendingaeftirlitinu. Fyrir gildistöku laganna hafi lögreglustjórar hins vegar afgreitt vegabréfin sjálfir og varðveitt umsóknir um þau. Af umsögninni má ráða að lögreglustjóri hafi enn í vörslum sínum umsóknir um þau vegabréf sem afgreidd voru á grundvelli eldri laga.

Í umsögn lögreglustjóra er áréttað að lög nr. 121/1989 gildi um hina kerfisbundnu skráningu persónuupplýsinga sem fram fari við afgreiðslu á umsókn um vegabréf. Af þeim sökum eigi 5. gr. laga nr. 121/1989 við í máli þessu. Þá er bent á að 27. gr. reglugerðar nr. 624/1999 um íslensk vegabréf takmarki verulega aðgang að útgefnum vegabréfum, sbr. og 2. mgr. 5. gr. laga nr. 121/1989. Samkvæmt þessu sé það skoðun lögreglu að ákvæði upplýsingalaga eigi ekki við um aðgang að umbeðnum gögnum, sbr. 2. mgr. 2. gr. og 5. gr. upplýsingalaga. Loks er bent á það að ljósmynd af umsækjanda um vegabréf sé límd á umsókn hans. Töluvert óhagræði sé þess vegna í því fólgið að verða við beiðnum á borð við beiðni kæranda. Loks er tekið fram að afgreiðsla embættis lögreglustjóra á beiðni um aðgang að ljósmynd af [C] hafi verið mistök af þess hálfu.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Eins og beiðni kæranda til lögreglustjórans í Reykjavík og kæra hans á synjun lögreglustjóra er úr garði gerðar, verður að líta svo á að kæran sé tvíþætt, sbr. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í fyrsta lagi sé kærð synjun um að veita kæranda aðgang að ljósmynd þeirri, sem að framan greinir, og í öðru lagi synjun um að veita honum "prenthæft afrit" af ljósmyndinni.

Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Við skýringu á gildissviði síðarnefndu laganna verður að taka mið af því að þau eru sérlög í samanburði við upplýsingalög sem kveða almennt á um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda.

Í 1. gr. laga nr. 121/1989 segir orðrétt: "Lög þessi taka til hvers konar kerfisbundinnar skráningar og annarrar meðferðar á persónuupplýsingum. Lögin eiga við hvort heldur sem skráning er vélræn eða handunnin." Úrskurðarnefnd hefur litið svo á að gildissvið laganna sé einskorðað við kerfisbundna skráningu á persónuupplýsingum, hvort sem hún er vélræn eða handunnin, svo og við eftirfarandi meðferð á slíkum upplýsingum sem skráðar hafa verið með þeim hætti. Samkvæmt því fellur aðgangur að einstökum skjölum utan gildissviðs laga nr. 121/1989 þótt þau hafi að geyma upplýsingar sem skráðar hafa verið með kerfisbundnum hætti. Þar með fer um aðgang að einstökum vegabréfsumsóknum, þ. á m. ljósmyndum sem þeim fylgja, eftir upplýsingalögum, sbr. 1. mgr. og 2. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna.

Fyrir liggur að vegabréfsumsókn sú, sem mál þetta snýst um, var afgreidd af lögreglustjóranum í Reykjavík á grundvelli þágildandi laga um íslensk vegabréf og er umsóknin jafnframt í vörslum hans. Því var beiðni kæranda réttilega beint að lögreglustjóra, sbr. 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.

Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Þær undantekningar frá meginreglunni, sem þar er að finna, ber að skýra þröngt.

Í 5. gr. laganna segir: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á." Ekki verður talið að upplýsingar um það, hvort maður hafi fengið útgefið vegabréf, séu þess eðlis að þær skuli fara leynt skv. 5. gr. Hins vegar geta einstakar upplýsingar um persónu manns, sem fram koma á vegabréfsumsókn hans, verið með þeim hætti að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt.

Í 2. mgr. 12. gr. upplýsingalaga, sbr. 5. mgr. þeirrar greinar, er svo fyrir mælt að stjórnvöld skuli almennt verða við beiðni um ljósrit eða afrit af gögnum, sem þeim ber á annað borð að veita aðgang að, nema skjölin eða gögnin séu þess eðlis eða fjöldi þeirra svo mikill að það sé vandkvæðum bundið. Í umsögn lögreglustjórans í Reykjavík til úrskurðarnefndar er bent á þá staðreynd að ljósmynd af umsækjanda um vegabréf sé límd á umsókn hans. Töluvert óhagræði sé þess vegna í því fólgið að verða við beiðni um að veita nothæft ljósrit eða afrit af slíkri ljósmynd. Ekki verður fallist á þetta sjónarmið þegar af þeirri ástæðu að unnt er að taka ljósrit af myndinni, án þess að hún sé losuð frá umsókninni og án þess að aðgangur sé veittur að öðrum upplýsingum sem þar koma fram.

Ljósmynd af umsækjanda um vegabréfsumsókn tengist óneitanlega persónu hans. Þótt persónulegir hagsmunir umsækjanda standi því ekki í vegi að sá, sem þess óskar, fái að sjá myndina, að honum fornspurðum, gegnir öðru máli um það þegar ljósrit eða afrit af henni er afhent þeim hinum sama, svo sem hann á rétt á samkvæmt framansögðu. Af þeim sökum lítur úrskurðarnefnd svo á að slík ljósmynd teljist til gagna sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari skv. 5. gr. upplýsingalaga.

Þá verður ekki séð að það gangi gegn sjónarmiðum þeim, sem búa að baki aðgangi almennings að gögnum í vörslum stjórnvalda samkvæmt upplýsingalögum, þótt þeim, sem óskar eftir aðgangi að ljósmynd af umsækjanda um vegabréf, sé synjað um aðgang að henni, enda hefur slíkt gagn að jafnaði ekki að geyma upplýsingar um afgreiðslu máls eða aðrar athafnir stjórnvalda.

Með vísun til þess, sem að framan segir, er það niðurstaða úrskurðarnefndar að lögreglustjóranum í Reykjavík sé óheimilt að veita kæranda aðgang að og afrit af ljósmynd þeirri sem fylgdi umsókn [B] um vegabréf. Í þessu sambandi skiptir ekki máli þótt kærandi hafi, vegna mistaka, fengið afhent afrit af ljósmynd, sem fylgdi annarri vegabréfsumsókn, enda getur sú afhending, sem samkvæmt framansögðu gekk í berhögg við ákvæði upplýsingalaga, ekki skapað honum rétt á grundvelli jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.

Staðfest er sú ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík að synja kæranda, [A], um aðgang að ljósmynd, sem fylgdi umsókn [B] um vegabréf, útgefið 21. júní 1995.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson