89/1999 Úrskurður frá 30. desember 1999 í málinu nr. A-89/1999

Hinn 30. desember 1999 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-89/1999:

Með bréfi, dagsettu 8. desember sl., kærði [...] hdl., f.h. Sjómannasambands Íslands, synjun Fiskistofu, dagsetta 7. október sl., um að veita umbjóðanda hans aðgang að sundurliðuðum upplýsingum um landaðan afla [A] eftir hverja veiðiferð á tímabilinu frá 3. mars til 7. maí 1999, um kaupendur hans og það verð sem hver kaupandi um sig greiddi fyrir hverja fisktegund eftir hverja löndun. Beiðni Sjómannasambandsins um aðgang að þessum upplýsingum var borin fram vegna [B], [...], skipverja á [A], á grundvelli sérstaks umboðs sem hann hafði veitt sambandinu.

Með bréfi, dagsettu 16. desember sl., var Fiskistofu veittur frestur til að gera athugasemdir við kæru þessa og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 22. desember sl. Jafnframt var þess óskað að í umsögn stofnunarinnar kæmi fram á hvaða formi umbeðnar upplýsingar væru varðveittar, þ. á m. hvort þær lægju fyrir á því formi sem kærandi óskaði eftir. Ef svo væri var þess ennfremur óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna innan sama frests. Úrskurðarnefnd barst umsögn Fiskistofu, dagsett 21. desember sl., innan tilskilins frests ásamt yfirliti, dagsettu 17. desember sl., um söluverðmæti afla [A] á fyrrgreindu tímabili.

Í kæru til nefndarinnar er vísað til þess að einn nefndarmanna, Valtýr Sigurðsson, eigi jafnframt sæti í úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna sem starfar á grundvelli laga nr. 13/1998 um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna. Telur kærandi að seta hans í þeirri nefnd sé til þess fallinn að hafa áhrif á afstöðu hans til kæruefnisins. Með vísun til þess hefur umboðsmaður kæranda farið fram á að hann víki sæti við meðferð máls þessa og úrskurð í því.

Atvik máls þessa eru í stuttu máli þau að [B] veitti kæranda, Sjómannasambandi Íslands, skriflegt umboð 9. júní 1999 til að yfirfara uppgjör sín vegna starfa um borð í [A] á tímabilinu 3. mars til 7. maí 1999. Í umboðinu fólst jafnframt að Sjómannasambandið mætti, fyrir hans hönd, afla þeirra gagna sem þyrfti til að kanna hvort uppgjörin væru rétt með tilliti til kjarasamnings milli sambandsins og Landssambands íslenskra útvegsmanna.
Með bréfi til Fiskistofu, dagsettu 11. júní sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að sundurliðuðum upplýsingum um hverja löndun [A] á fyrrgreindu tímabili með skírskotun til hagsmuna umbjóðanda síns samkvæmt framangreindu umboði. Óskað var eftir að fram kæmi hverjir hefðu keypt afla skipsins eftir hverja veiðiferð, hvaða fisktegundir hver kaupandi hefði keypt og hve mikið magn af hverri tegund. Jafnframt var óskað eftir upplýsingum um það verð sem hver kaupandi hefði greitt fyrir hverja tegund. Kærandi ítrekaði beiðni sína með bréfi til Fiskistofu, dagsettu 9. september sl.

Með bréfi, dagsettu 7. október sl., synjaði Fiskistofa beiðni kæranda með vísun til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 á þeim grundvelli að óheftur aðgangur að þessum upplýsingum sé til þess fallinn að skaða viðskiptahagsmuni viðkomandi útgerðarmanns og viðskiptamanna hans. Í bréfi þessu veitti stofnunin kæranda leiðbeiningar um að heimilt væri að kæra þessa ákvörðun hennar til sjávarútvegsráðuneytisins skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 innan þriggja mánaða frá birtingu hennar.
Í kæru til úrskurðarnefndar, dagsettri 8. desember sl., fór kærandi fram á að beitt yrði heimild í 28. gr. stjórnsýslulaga til að taka kæruna til meðferðar, þrátt fyrir að kærufrestur skv. 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga væri liðinn, vegna þess að Fiskistofa hefði samkvæmt framangreindu veitt sér rangar leiðbeiningar um kæruleið og kærufrest. Í umsögn Fiskistofu til nefndarinnar, dagsettri 21. desember sl., er tekið undir þessa beiðni kæranda.

Í kæru til úrskurðarnefndar féll kærandi jafnframt frá beiðni um upplýsingar vegna afla, sem seldur hefði verið á fiskmarkaði, enda lægi fyrir í þeim tilvikum opinber skráning á kaupverði. Í kærunni gerði kærandi ennfremur grein fyrir hagsmunum umbjóðanda síns af því að afla hinna umbeðnu upplýsinga. Sjómenn taka laun sín samkvæmt hlutaskiptakerfi, en tilhögun þess er að stofni til lýst í lögum nr. 24/1986 um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins. Efnisreglur laganna hafa síðan, að sögn kæranda, verið nánar útfærðar í kjarasamningi hans og Landssambands íslenskra útvegsmanna. Í kjarasamningnum kemur m.a. fram að útvegsmenn selji afla fiskiskipa í umboðssölu fyrir sjómenn á viðkomandi skipi á hæsta mögulega gangverði. Telur kærandi það leiða af þessum samningi og skýringu á 1. gr. laga nr. 24/1986 að veiddur afli sé sameign sjómanna og útvegsmanna. Samkvæmt lögum og kjarasamningum heldur kærandi því fram að umbjóðandi hans eigi launakröfu í hlutfalli við söluverð þess afla sem landað var úr þeim veiðiferðum er hann tók þátt í. Þar af leiðandi beri að leysa úr beiðninni, sem mál þetta snýst um, á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Hljóti hagsmunir umbjóðanda hans af því að geta staðreynt, hvort uppgjör við hann sé rétt, að vega þyngra en hagsmunir útgerðar af því að takmarka aðgang hans að þeim.

Í umsögn Fiskistofu til úrskurðarnefndar, dagsettri 21. desember sl., er áréttuð fyrri afstaða stofnunarinnar, þ. á m. telur stofnunin að 9. gr. upplýsingalaga eigi ekki við í máli þessu. Í umsögninni kemur fram að umbeðnar upplýsingar séu veittar stofnuninni af kaupendum afla og/eða uppboðsmörkuðum á grundvelli 1. mgr. 12. gr. laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar, sbr. 3. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 516/1999 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 1999/2000. Um sé m.a. að ræða upplýsingar um það verð sem tilgreindir fiskkaupendur greiði viðkomandi útgerðarmanni fyrir hverja fisktegund og varði þær þannig mikilsverða fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra.

Þá bendir Fiskistofa á að eftirliti með fiskverði og uppgjöri á aflahlut sjómanna hafi verið komið í ákveðinn farveg með lögum nr. 13/1998 sem ætlað sé að stuðla að réttu og eðlilegu uppgjöri á aflahlut sjómanna. Samkvæmt 4. gr. þeirra laga beri Fiskistofu að veita Verðlagsstofu skiptaverðs aðgang að öllum upplýsingum um ráðstöfun afla og fiskverð. Í 17. gr. laganna sé að finna ítarleg ákvæði um þagnarskyldu starfsmanna þeirrar stofnunar um allt er snertir hagi tiltekinna einstaklinga og fyrirtækja. Af því megi ráða, að löggjafinn hafi talið upplýsingar um kaupendur og kaupverð afla varða svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra, að þær eigi að vera háðar þagnarskyldu, að undanskildu því fiskverði sem stofnunin úrskurðar.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Fyrir liggur að Fiskistofa veitti kæranda rangar leiðbeiningar um kæruheimild og kærufrest. Þótt hin kærða ákvörðun hafi ekki verið borin undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál fyrr en að liðnum kærufresti skv. 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga verður kærunni þar af leiðandi ekki vísað frá nefndinni, sbr. 1. tölul. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi hefur sem fyrr segir farið fram á að Valtýr Sigurðsson víki sæti við meðferð máls þessa og úrskurð í því vegna þess að hann sitji í úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna sem starfar á grundvelli laga nr. 13/1998. Sú nefnd hefur ekki fjallað um mál það sem hér er til úrlausnar. Með skírskotun til þess verður ekki talið að umræddur nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar málsins skv. 3. gr. stjórnsýslulaga enda eru ekki neinar þær aðstæður fyrir hendi, svo að séð verði, sem fallnar eru til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Valtýr Sigurðsson tók ekki þátt í úrlausn þessa þáttar málsins, sbr. 4. mgr. 5. gr. stjórnsýslulaga.

Fiskistofa hefur 17. desember sl. tekið saman sérstakt yfirlit um þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir og varða söluverðmæti afla [A] á tímabilinu 3. mars til 7. maí 1999. Þar með leikur enginn vafi á því að upplýsingalög eiga við um aðgang kæranda að hinum umbeðnu upplýsingum, sbr. 1. og 2. gr., sbr. og 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna.

Í niðurlagi 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga er svo fyrir mælt að beiðni um aðgang að gögnum, öðrum en þeim sem tengjast stjórnvaldsákvörðun, skuli beint til þess stjórnvalds sem hefur gögnin í sínum vörslum. Í 6. gr. laga nr. 13/1998 er gert ráð fyrir að Verðlagsstofa skiptaverðs skuli láta áhöfn fiskiskips í té tiltekin gögn um söluverðmæti afla, en það ákvæði haggar ekki fyrrgreindum fyrirmælum 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Beiðni kæranda, vegna [B], var því réttilega beint til Fiskistofu.

Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum, sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan." Þótt umbjóðandi kæranda sé ekki aðili að samningum þeim, sem gerðir hafa verið um sölu á afla [A] á greindu tímabili, verður samt sem áður, með hliðsjón af málsatvikum, að telja hann aðila máls í skilningi 1. mgr. 9. gr. þar eð hann hefur, að áliti úrskurðarnefndar, einstaklega og verulega hagsmuni af því að fá aðgang að hinum umbeðnu upplýsingum. Með vísun til meginmarkmiðs upplýsingalaga og athugasemda með frumvarpi til laganna, svo og með hliðsjón af meginreglunni í 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga um upplýsingarétt aðila máls, telur nefndin að skýra beri orðalagið "upplýsingar um hann sjálfan" svo rúmt að það taki til upplýsinga sem varða aðila máls sérstaklega. Í ljósi þessa líta nefndarmenn svo á að beiðni kæranda, vegna [B], um aðgang að umbeðnum upplýsingum falli undir III. kafla upplýsingalaga.

Með vísun til þessa er skv. 1. mgr. 9. gr. laganna skylt að veita aðila máls óheftan aðgang að gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar sem snerta hann sjálfan. Í 2. og 3. mgr. 9. gr. er að finna undantekningar frá þessari meginreglu, þ. á m. segir svo í 3. mgr.: "Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum."

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 13/1998 ber Fiskistofu að veita Verðlagsstofu skiptaverðs aðgang að öllum upplýsingum um ráðstöfun afla og aflaverðs. Í 17. gr. laganna er að finna svohljóðandi ákvæði: "Starfsmenn Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefndarmenn eru bundnir þagnarskyldu um allt er varðar hagi tiltekinna einstaklinga eða fyrirtækja og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls nema dómari úrskurði að upplýsingar skuli veittar eða að skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskylda gildir þó ekki gagnvart fiskverði sem úrskurðað er skv. II. kafla eða almennum upplýsingum skv. 3. gr." Hér er um að ræða sérstakt lagaákvæði um þagnarskyldu sem tekur til sams konar upplýsinga og kærandi hefur óskað eftir aðgangi að. Með gagnályktun frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga ber þar af leiðandi að taka tillit til þessa ákvæðis þegar metið er hvort hagsmunir annarra aðila en umbjóðanda kæranda af því, að hinum umbeðnu upplýsingum skuli haldið leyndum, vegi þyngra en hagsmunir hans af því að fá aðgang að þeim, sbr. 3. mgr. 9. gr. laganna.

Sjómenn hafa lögvarða hagsmuni af því að fá aðgang að upplýsingum um söluverðmæti afla úr þeim veiðiferðum, sem þeir hafa tekið þátt í, vegna þess að laun þeirra eru við það miðuð. Að áliti úrskurðarnefndar hefur Fiskistofa ekki fært fyrir því fullgild rök að hagsmunir útgerða og fiskkaupenda af því, að verðmæti þessu skuli haldið leyndu, vegi þyngra en hagsmunir þeirra sjómanna, sem í hlut eiga, af því að fá vitneskju um það. Hins vegar telur nefndin að það geti varðað útgerðir og einkum fiskkaupendur miklu að nöfnum þeirra síðarnefndu sé haldið leyndum. Verður heldur ekki séð að hagsmunir sjómanna séu skertir þótt nöfnum einstakra kaupenda sé haldið leyndum fyrir þeim.

Með skírskotun til þessa er það niðurstaða úrskurðarnefndar að veita beri kæranda, á grundvelli sérstaks umboðs frá [B], aðgang að hinum umbeðnu upplýsingum, að undanskildum nöfnum einstakra fiskkaupenda, sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Eins og málatilbúnaður kæranda er úr garði gerður, hefur ekki verið tekin afstaða til þess í úrskurði þessum hvort aðrir en [B] eigi rétt á að fá aðgang að upplýsingunum. Þar af leiðandi er kæranda óheimilt að veita öðrum aðgang að þeim.

Fiskistofu er skylt að veita kæranda, Sjómannasambandi Íslands, vegna [B], [...], aðgang að yfirliti yfir söluverðmæti afla [A] á tímabilinu 3. mars til 7. maí 1999, að undanskildum nöfnum á einstökum fiskkaupendum sem er að finna í efstu línu yfirlitsins. Kæranda er óheimilt að veita öðrum en [B] aðgang að umræddu yfirliti.

Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson