A-100/2000 Úrskurður frá 10. ágúst 2000
ÚRSKURÐUR
Hinn 10. ágúst 2000 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-100/2000:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 20. júlí sl., kærði […], formaður stjórnar […], synjun Skipulagsstofnunar, dagsetta 14. júlí sl., um að veita honum aðgang að minnisblöðum og svonefndum rafpósti, sem farið hafi á milli Skipulagsstofnunar og Dönsku vatnafræðistofnunarinnar, umboðsmanns hennar og stjórnvalda við nýafstaðna athugun á frekara kísilgúrnámi úr Mývatni.
Með bréfi, dagsettu 24. júlí sl., var kæran kynnt Skipulagsstofnun og henni veittur frestur til að að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 1. ágúst sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna, er kæran laut að, innan sama frests. Umsögn stofnunarinnar, dagsett 1. ágúst sl., barst innan tilskilins frests ásamt umbeðnum gögnum og lista yfir gögn málsins.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með umsókn, dagsettri 13. júlí sl., fór kærandi fram á að Skipulagsstofnun léti sér í té öll gögn, þ. á m. minnismiða og tölvupóst, sem fóru á milli stofnunarinnar og Dönsku vatnafræði-stofnunarinnar (Dansk Hydrologisk Institut, Vand og Miljø - DHI), [A], umboðsmanns hennar hér á landi, og stjórnvalda við athugun á frekara kísilgúrnámi úr Mývatni. Samkvæmt áritun Skipulagsstofnunar á umsóknina, dagsettri sama dag, var kæranda veittur aðgangur að ýmsum bréfum sem gengið höfðu á milli stofnunar-innar og annarra aðila vegna málsins.
Kærandi ítrekaði erindi sitt 14. júlí sl. með vísun til upplýsingalaga nr. 50/1996 og laga nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál. Þeirri ítrekun svaraði skipulagsstjóri með bréfi, dagsettu 14. júlí sl., þar sem tekið er fram að kæranda hafi þegar verið afhent öll gögn sem hafi að geyma endanlegar upplýsingar um ákvörðun í umræddu máli. Minnisblöð og tölvupóstur hafi hins vegar ekki að geyma upplýsingar sem komið hafi til meðferðar við úrlausn málsins. Aðgangi að slíkum gögnum var því synjað með vísun til 3. tölul. 4. gr. upplýsinga-laga.
Í kæru sinni til úrskurðarnefndar telur kærandi að gögn þessi geti haft að geyma upplýsingar sem gætu hafa haft áhrif á mat skipulagsstjóra á umhverfisáhrifum áframhaldandi kísilgúrnáms í Syðriflóa Mývatns. Kveðst kærandi eiga óskoraðan rétt til aðgangs að þessum gögnum, enda komi það til kasta stjórnar […] að taka ákvörðun um hvort mati skipulagsstjóra verði skotið til umhverfisráðherra.
Í umsögn Skipulagsstofnunar til úrskurðarnefndar, dagsettri 1. ágúst sl., segir m.a. orðrétt um minnisblöð þau sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að: "Minnisblöðin eru milli starfsmanna stofnunarinnar, ætluð til eigin nota og hafa ekki verið afhent til nota annarra." Af þeim sökum lítur stofnunin svo á að þau falli undir 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga og séu því undanþegin upplýsingarétti. Í umsögninni er ennfremur bent á að upplýsingar, sem sé að finna í tölvupósti um málið, komi einnig fram í bréfi Skipulagsstofnunar til Dönsku vatnafræðistofnunarinnar, dagsettu 16. maí sl., en afrit af því bréfi hafi þegar verið afhent kæranda. Listi yfir gögn málsins, sem fylgdi umsögninni, ber með sér að kærandi hefur fengið aðgang að öllum þeim gögnum, sem beiðni hans tekur til, að undanskildum tölvupósti, sem farið hefur á milli Skipulags-stofnunar og [A], svo og tölvubréfi frá Náttúruvernd ríkisins til stofnunar-innar sem dagsett er 9. júní sl.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er úrlausnarefnið tvíþætt. Í fyrsta lagi hvort kærandi eigi rétt á að fá aðgang að átta minnisblöðum sem starfsmenn Skipulagsstofnunar tóku saman um frekara kísilgúrnám úr Mývatni á tímabilinu 29. febrúar til 18. maí sl. Í öðru lagi hvort hann eigi rétt á að fá aðgang að tölvupósti, sem fór á milli stofnunarinnar og Dönsku vatnafræðistofnunarinnar, tilgreinds umboðsmanns hennar hér á landi og annarra stjórn-valda út af sama stjórnsýslumáli.
Samkvæmt framansögðu hefur kærandi farið fram á að fá aðgang að gögnum úr tilteknu máli, sbr. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.
2.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4. - 6. gr." Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. nær réttur til aðgangs að gögnum til allra skjala og annarra gagna, sem mál varða, þ. á m. "gagna sem vistuð eru í tölvu", eins og sérstaklega er tekið fram í niðurlagi 2. tölul. þeirrar málsgreinar. Þar með nær réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum án efa til tölvubréfa, sem stjórnvöld hafa sent eða tekið á móti, nema þau séu undanþegin upplýsingarétti skv. 4. - 6. gr. laganna.
Ekki verður séð að neitt þessara undantekningarákvæða taki til þeirra tölvubréfa sem farið hafa á milli Skipulagsstofnunar og [A]. Stofnunin hefur heldur ekki borið því við að fyrrgreint tölvubréf frá Náttúruvernd ríkisins til hennar, dagsett 9. júní sl., út af því máli, sem hér um ræðir, falli undir eitthvert þessara ákvæða. Samkvæmt því ber Skipulags-stofnun að veita kæranda aðgang að umræddum tölvu-bréfum.
3.
Í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga er kveðið á um það að réttur til aðgangs að gögnum taki ekki til "vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá". Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er orðalagið "til eigin afnota" m.a. skýrt með svofelldum hætti: "Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki til vinnuskjala enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað. Þá geta þau skjöl ekki talist vinnuskjöl sem stafa frá öðrum en hlutaðeigandi stjórnvaldi enda þótt slík gögn hafi orðið til að frumkvæði stjórnvaldsins . . ."
Í umsögn Skipulagsstofnunar til úrskurðarnefndar kemur fram að minnisblöð þau, sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að, hafi verið rituð af starfsmönnum stofnunarinnar til afnota fyrir þá sjálfa og samstarfsmenn þeirra innan hennar. Minnisblöðin bera það jafnframt með sér að þau hafi verið liður í undirbúningi að uppkvaðningu úrskurðar skipulagsstjóra í málinu. Með vísun til þessa hvors tveggja er fallist á það álit Skipu-lags-stofnunar að um sé að ræða vinnuskjöl sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
Eftir stendur hins vegar að skera úr því hvort umrædd minnisblöð hafi að geyma upplýsingar, sem ekki verður aflað annars staðar frá, sbr. ákvæðið í niðurlagi 3. tölul. 4. gr. Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga segir svo um þetta ákvæði: "Með síðastnefndu orðalagi er einkum átt við upplýsingar um staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa vegið þungt við ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undan-þiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnu-skjölum."
Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni minnisblaðanna og telur að þar sé ekki að finna neinar þær upplýsingar um staðreyndir máls þess, sem hér um ræðir, er ekki verði aflað annars staðar frá. Verður því staðfest sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að synja kæranda um aðgang að þeim.
Úrskurðarorð:
Staðfest er sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að synja kæranda, […], um aðgang að minnisblöðum starfsmanna hennar um nýafstaðna athugun á frekara kísil-gúrnámi úr Mývatni.
Skipulagsstofnun er skylt að veita kæranda aðgang að tölvubréfum, sem farið hafa á milli hennar og [A] út af sama stjórnsýslumáli, svo og að tölvubréfi frá Náttúruvernd ríkisins til stofnunarinnar, dagsettu 9. júní sl.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson