A-099/2000 Úrskurður frá 3. ágúst 2000
ÚRSKURÐUR
Hinn 3. ágúst 2000 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-99/2000:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 28. júní sl., kærði […] hrl., f.h. [A], synjun rannsóknarnefndar sjóslysa, dagsetta 13. júní sl., um að veita honum aðgang að gögnum sem [B] lét rannsóknarnefndinni í té vegna slyss er umbjóðandi hans varð fyrir um borð í m.s. [C] hinn 8. febrúar 1997.
Með bréfi, dagsettu 3. júlí sl., var kæran kynnt rannsóknarnefnd sjóslysa og nefndinni veittur frestur til að að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 17. júlí sl. Jafnframt var því beint til nefndarinnar að leita eftir viðhorfi [B] til aðgangs kæranda að þeim gögnum, er kæran laut að, og láta álit þess fylgja umsögn sinni. Ennfremur var þess farið á leit að úrskurðarnefnd yrðu látin í té afrit af gögnunum sem trúnaðarmál innan sama frests. Umsögn rannsóknarnefndarinnar, dagsett 17. júlí sl., barst innan tilskilins frests, ásamt umbeðnum gögnum og umsögn [D] hdl., f.h. [B], sem dagsett er 14. júlí sl.
Í umsögn rannsóknarnefndar sjóslysa, dagsettri 17. júlí sl., kemur fram að nefndin byggir synjun sína m.a. á samþykkt Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar frá 1997. Með bréfi, dagsettu 19. júlí sl., var þess farið á leit að rannsóknarnefndin léti úrskurðarnefnd í té eintak af samþykktinni og upplýsti hvort hún hefði verið birt opinberlega hér á landi. Í tilefni af umsögn umboðsmanns [B], dagsettri 14. júlí sl., var þess ennfremur farið á leit að rannsóknarnefndin innti félagið eftir því hvað það væri nákvæmlega í skjölum þeim, sem kærandi hefði óskað eftir aðgangi að, sem sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færi, með tilliti til tilgreindra ákvæða í upplýsingalögum nr. 50/1996. Með bréfi rannsóknarnefndarinnar, dagsettu 24. júlí sl., var því hafnað að leita eftir frekari upplýsingum frá [B]. Í bréfinu segir hins vegar að afrit af því, svo og af fyrrgreindu bréfi úrskurðarnefndar, hafi verið sent félaginu. Afrit af samþykkt Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar, Code for the investigation of marine casualties and incidents, ódagsettri, barst úrskurðarnefnd hinn 20. júlí sl.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi starfaði sem umsjónarmaður farms um borð í leiguskipi [B], m.s. [C], þegar hann slasaðist við losun gáma úr skipinu í Argentia á Nýfundnalandi hinn 8. febrúar 1997.
Með bréfi til rannsóknarnefndar sjóslysa, dagsettu 28. apríl sl., tjáði umboðsmaður kæranda að hann hygðist kanna nánar grundvöll til að krefjast bóta vegna slyssins og fór í því skyni fram á að nefndin hefði milligöngu um að afla þeirra gagna um slysið sem kynnu að vera í vörslum [B] eða annarra aðila. Sérstaklega væri leitað eftir upplýsingum um ástand kranans, sem notaður var þegar slysið bar að höndum, svo og upplýsingum um nöfn eiganda og útgerðarmanns skipsins og um vá-trygginga-félag þess. Í bréfinu er þess getið að kærandi hafi áður leitað eftir þessum sömu gögnum hjá félaginu, en það neitað að afhenda þau, nema gegn yfirlýs-ingu um að hann myndi ekki gera neinar kröfur á hendur því vegna slyssins. Slíka yfirlýsingu hafi kærandi ekki fallist á að gefa.
Beiðni kæranda var synjað með bréfi rannsóknarnefndar sjóslysa, dagsettu 13. júní sl. Þar kemur fram að nefndin byggi afstöðu sína á því að upplýsingar, sem hún hafi aflað frá [B] vegna málsins, hafi verið veittar henni í trúnaði. Á þeim grundvelli sé henni því óheimilt að láta þær öðrum í té.
Í umsögn rannsóknarnefndarinnar til úrskurðarnefndar, dagsettri 17. júlí sl., segir m.a. svo: "Umrædd gögn voru fengin til rannsóknar á orsökum slyss og afhent sem trúnaðar-mál frá útgerð. Með vísan til samþykktar IMO (Alþjóðasiglinga-mála-stofnunar-innar) dags. nóvember 1997 er skýrt kveðið á um að við rannsókn slysa til sjós verði eingöngu miðað við að upplýsa um orsakir slysanna og gögnin verði ekki nýtt til málareksturs fyrir dómi. – Verði sá trúnaður sem skapast hefur milli aðila rofinn, þ.e. að upplýsingar verði eingöngu notaðar til að upplýsa um raunverulegar orsakir slysa í þeim tilgangi einum að auka öryggi sjófarenda, er farið út af þeirri braut sem alþjóðasamtök hafa markað. … Ef rjúfa á það traust sem áunnist hefur milli aðila hvort sem það eru útgerðarfyrirtæki eða sjómenn fara stjórnvöld út af þeirri stefnu alþjóðasamtakanna, sem Íslendingar eru aðilar að, að rannsóknir beinist eingöngu að því að auka öryggi sæfarenda."
Í umsögn umboðsmanns [B], dagsettri 14. júlí sl., er áhersla lögð á þá hagsmuni, sem í því séu fólgnir að trúnaður megi haldast milli rannsóknarnefndar sjóslysa og þeirra, sem rannsókn beinist að, svo að allir, sem að þeim málum komi, geti án tortryggni lagt sitt af mörkum til að stuðla að auknu öryggi til sjós og koma í veg fyrir slys. Vegna þessa og þar sem álitum rannsóknarnefndarinnar sé ekki ætlað að kveða á um sök í sjóslysamálum verði að tryggja að trúnaður sé haldinn, enda séu aðrar leiðir færar til að fá gögn afhent en að krefjast aðgangs að þeim hjá nefndinni.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Í fyrri málslið 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga er að finna svohljóðandi ákvæði um heimild úrskurðarnefndar um upplýsingamál til þess að gefa stjórnvaldi því, sem í hlut á, kost á að tjá sig fyrir nefndinni: "Nefndin getur veitt hlutaðeigandi stjórnvaldi stuttan frest til þess að láta í té rökstutt álit á málinu áður en því er ráðið til lykta." Í samræmi við þetta ákvæði var rannsóknarnefnd sjóslysa, sem synjað hafði kæranda um aðgang að hinum umbeðnu gögnum, gefinn kostur á að tjá sig um kæru hans, áður en hún yrði tekin til úrskurðar. Þar eð rannsóknarnefndin hafði byggt synjun sína á afstöðu [B] var því jafnframt beint til nefndarinnar að leita eftir viðhorfi félagsins til kærunnar.
Í tilefni af umsögn umboðsmanns [B], sem fylgdi umsögn rannsóknarnefndarinnar til úrskurðarnefndar, var því beint til nefndarinnar að inna félagið eftir nánari skýringu á afstöðu þess til framkominnar kæru. Þótt nefndin yrði ekki við þessum tilmælum sendi hún afrit af erindi úrskurðarnefndar þessa efnis til félagsins 24. júlí sl. Hefur félaginu þannig gefist tækifæri til að koma á framfæri frekari skýringum við úrskurðarnefnd, áður en mál þetta var tekið til úrskurðar.
2.
Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan." Með hliðsjón af markmiði laganna og athugasemdum er fylgdu frumvarpi til þeirra, hefur úrskurðarnefnd skýrt orðalagið "upplýsingar um hann sjálfan" svo rúmt að það taki til upplýsinga sem varða einstaklinga eða lögaðila sérstaklega. Eins og atvikum þessa máls er háttað, hefur kærandi augljósa hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að hinum umbeðnu gögnum. Telst hann því aðili máls í skilningi III. kafla upplýsingalaga.
Í 2. og 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga er að finna undantekningar frá fyrrgreindri meginreglu 1. mgr. greinarinnar. Í 3. mgr. segir svo: "Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum." Þá er í 2. mgr. 9. gr. vísað til 4. og 6. gr. laganna, en telja verður að ekkert af þeim ákvæðum eigi við í máli þessu, enda hefur því ekki verið borið við af hálfu rannsóknarnefndar sjóslysa.
Með gagnályktun frá síðari málslið 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga verður að telja að sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu geti takmarkað aðgang að gögnum, hvort sem í hlut eiga aðilar máls eða aðrir sem ekki eru sérstaklega við það riðnir. Í 230. og 231. gr. siglingalaga nr. 34/1985 er að finna ákvæði um rannsóknarnefnd sjóslysa. Þær greinar hafa ekki að geyma nein sérstök ákvæði um þagnarskyldu. Í fyrrgeindri umsögn umboðsmanns [B] er vitnað til laga nr. 68/2000 um rannsókn sjóslysa. Þar eð þau lög öðlast ekki gildi fyrr en 1. september nk. koma þau þegar af þeirri ástæðu ekki til álita við úrlausn máls þessa.
Samþykkt Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar, sem vísað er til í umsögn rannsóknarnefndarinnar, hefur ekki verið birt opinberlega hér á landi. Samþykktin hefur því ekki gildi, svo að skuldbindandi sé, í skiptum eintaklinga og lögaðila við hið opinbera. Ekki verður heldur séð að ákvæði samþykktarinnar standi því í vegi að kærandi fái aðgang að hinum umbeðnu gögnum.
Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er tekið fram að stjórnvald geti ekki heitið þeim trúnaði sem gefur upplýsingar. Slíkt verður ekki gert nema ótvírætt sé að upplýsingarnar falli undir einhverja af fyrrgreindum undantekningum frá upplýsingarétti. Fyrirvari [B] þess efnis að gögn þau, sem kærandi óskar eftir aðgangi að, megi ekki koma fyrir sjónir annarra en rannsóknarnefndarinnar hefur því ekkert sjálfstætt gildi þegar leyst er úr máli þessu.
3.
Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér þau gögn sem mál þetta snýst um. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða hennar, með vísun til 1. og 3. mgr. 9. gr. upplýsinga-laga, að gögnin hafi ekki að geyma neinar þær upplýsingar um einkamálefni annarra aðila, sem ástæða sé til að halda leyndum, ef litið er til hagsmuna kæranda af því að fá aðgang að þeim. Rannsóknarnefnd sjóslysa er því skylt að veita honum aðgang að gögnunum.
Tekið skal fram að í úrskurði þessum er aðeins leyst úr því hvort kærandi eigi rétt á að fá aðgang að hinum umbeðnu gögnum sem aðili máls. Í samræmi við það hefur ekki verið tekin afstaða til þess hvort aðrir en kærandi eigi rétt á að fá aðgang að þeim.
Úrskurðarorð:
Rannsóknarnefnd sjóslysa er skylt að veita kæranda,[A], aðgang að gögnum sem [B] lét nefndinni í té vegna slyss er kærandi varð fyrir um borð í m.s. [C] hinn 8. febrúar 1997.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson