1035/2021. Úrskurður frá 27. ágúst 2021.
Úrskurður
Hinn 27. ágúst 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1035/2021 í máli ÚNU 21030001.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 2. mars 2021, kærði A, ritstjóri fréttaskýringarþáttarins Kveiks á RÚV, afgreiðslu Sjúkratrygginga Íslands á beiðni um aðgang að gögnum.Með tölvupósti til Sjúkratrygginga Íslands, dags. 7. maí 2019, óskaði kærandi eftir öllum reikningum bæklunarlækna, hjartalækna, háls-, nef- og eyrnalækna og röntgenlækna (myndgreiningar), sem stofnuninni hafa borist á árunum 2016-2018.
Kærandi fór fram á að umbeðnar upplýsingar yrðu afhentar með sem gleggstum hætti þannig að hægt væri að greina reikninga niður á einstaka lækna, en þó ekki á nafn hvers og eins læknis, heldur mætti til að mynda merkja þá með númerum, ásamt þeim verkum/aðgerðum sem rukkað væri fyrir, þ.e. hvað liggi að baki þeim einingum sem greitt er fyrir.
Með svari Sjúkratrygginga Íslands, dags. 2. júlí 2019, voru umrædd gögn afhent þar sem nöfn lækna voru fjarlægð þannig að hver læknir fékk sérstakt númer og sérgrein læknisins var tengd við númerið. Læknanúmerin voru síðan tengd við upplýsingar um einstaka aðgerðir/meðferðir, hvaða ár þær fóru fram, kostnað (sjúklingshluta og greiðsluþátttöku SÍ) og notkun gjaldliða.
Kærandi sendi Sjúkratryggingum Íslands nýja beiðni, dags. 14. ágúst 2020, þar sem óskað var eftir sömu gögnum fyrir árið 2019. Líkt og í fyrri beiðninni var þess óskað að gögnin væru ópersónugreinanleg, þ.e. ekki var óskað eftir nöfnum lækna heldur dulkóðuðum upplýsingum. Sjúkratryggingar Íslands afhentu kæranda umbeðin gögn þann 27. ágúst 2020.
Með erindi til Sjúkratrygginga Íslands, dags. 5. janúar 2021, óskaði kærandi eftir frekari upplýsingum um yfirlit hjartalækna fyrir árið 2019 með afslætti ásamt gögnum um hlut sjúklinga og greiðsluþátttöku Sjúkratrygginga Íslands. Umræddar upplýsingar voru afhentar kæranda 13. janúar 2021. Þann 6. janúar 2021 óskaði kærandi eftir samningum stofnunarinnar við þau myndgreiningarfyrirtæki sem eru með samning við Sjúkratryggingar Íslands. Þau gögn voru afhent kæranda þann 15. janúar 2021.
Með erindi til Sjúkratrygginga Íslands, dags. 22. febrúar 2021, óskaði kærandi eftir að fá uppgefin nöfn tiltekinna lækna úr þeim gögnum sem afhent voru, sem áður var óskað eftir að væru ópersónugreinanleg. Síðar sama dag sendi kærandi uppfærða beiðni þar sem óskað var eftir að fá uppgefin nöfn allra þeirra lækna sem samantekt Sjúkratrygginga Íslands um greiðslur til hjartalækna, bæklunarlækna og háls-, nef- og eyrnalækna á árunum 2016-2019 nær yfir. Jafnframt óskaði kærandi eftir afriti af samskiptum Sjúkratrygginga Íslands við þá lækna sem stofnunin hefur gert endurkröfu á vegna ofinnheimtu á árunum 2010-2020.
Með svari Sjúkratrygginga Íslands, dags. 24. febrúar 2021, var kæranda tjáð að stofnunin teldi ómögulegt að verða við gagnabeiðninni. Undir venjulegum kringumstæðum væri ekkert því til fyrirstöðu að nöfn umræddra lækna væru tilgreind en sökum þess hvernig samantekt stofnunarinnar sem kærandi hafði fengið afhent var skilgreind niður á stakar aðgerðir, gæti skapast sú hætta að unnt yrði að persónugreina einstaka sjúklinga út frá nafni læknis. Með vísan til þeirrar hættu og skyldu stofnunarinnar til að vernda friðhelgi sjúklinga var beiðninni synjað. Síðar sama dag tjáði kærandi stofnuninni að þessum hluta beiðninnar yrði skotið til úrskurðarnefndar um upplýsingamál til úrlausnar.
Í kæru kemur fram að kærandi telji almenning hafa rétt á aðgangi að upplýsingum um nöfn læknanna á bakvið tölurnar, þar sem um sé að ræða greiðslur úr opinberum sjóðum. Sjúkratryggingar Íslands hafi hafnað beiðni um afhendingu þeirra og sé sú ákvörðun stofnunarinnar því kærð.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Sjúkratryggingum Íslands með bréfi, dags. 2. mars 2021, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar.Í umsögn Sjúkratrygginga Íslands, dags. 16. mars 2021, segir að forsendan fyrir því að stofnunin taldi sig geta orðið við upphaflegri beiðni kæranda og veitt svo nákvæma sundurliðun, án þess að stofna öryggi upplýsinga um einstaklingana í hættu, hafi falist í því að í beiðninni var sérstaklega óskað eftir að nöfn lækna væru ekki birt. Með því móti taldi stofnunin að búið væri að gera nægilegar ráðstafanir til að vernda upplýsingar um sjúklingana og friðhelgi þeirra. Öryggi upplýsinganna yrði stefnt í hættu ef afhenda ætti nöfn lækna og því hafi beiðninni verið synjað. Afhending umbeðinna upplýsinga myndi leiða til þess að upplýsingasafnið yrði það afmarkað að hætta myndi skapast á því, að unnt yrði að persónugreina einstaka sjúklinga sem nutu aðstoðar læknanna. Af þeim sökum hafi stofnunin hafnað framkominni beiðni kæranda.
Að mati Sjúkratrygginga Íslands er möguleiki fyrir hendi á því að unnt sé að greina nöfn einstakra sjúklinga yrðu upplýsingar um nafn læknis sem veitti meðferðina bætt við upplýsingasafnið. Í því sambandi er vísað til umfjöllunar úrskurðarnefndar um upplýsingamál um 9. gr. upplýsingalaga í úrskurði nr. 933/2020 frá 20. október 2020. Ljóst sé að upplýsingar í fyrrnefndu skjali falli undir viðkvæmar persónuupplýsingar, þar sem þær snúi að heilsufari og læknismeðferð einstaklinga. Það geti verið viðkvæmt mál fyrir einstakling að almenningur fái upplýsingar um meðferð hans og kostnað við hana og því hafi stofnunin talið að notendur heilbrigðisþjónustu ættu rétt á að upplýsingunum væri ekki miðlað til almennings. Ríkir hagsmunir búi því að baki að sjúkratryggðir og notendur heilbrigðisþjónustu geti verið vissir um að staðinn sé vörður um upplýsingar þeirra sem varðveittar séu hjá stofnuninni, sem oft eru afar viðkvæmar, og að þeir geti verið öruggir um að þeim sé ekki miðlað til almennings.
Umsögn Sjúkratrygginga Íslands var kynnt kæranda með bréfi, dags. 17. mars 2021, og henni veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 29. mars 2021, er bent á að í ljósi þess að um greiðslur úr opinberum sjóðum sé að ræða, þurfi ríkar ástæður að vera fyrir því að halda nöfnunum leyndum á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga, einkum með vísan til þess orðalags ákvæðisins að „sanngjarnt“ sé og „eðlilegt“ að upplýsingar fari leynt. Í því sambandi vísar kærandi til þeirra fjölmörgu úrskurða úrskurðarnefndarinnar er varða ráðstöfun opinbers fjár. Kærandi telji þetta skilyrði með engu móti geta verið uppfyllt um umbeðnar upplýsingar. Þá sé lögð áhersla á að án nafna læknanna sé ekki með góðu móti unnt að fá innsýn í greiðslur hins opinbera til þeirra og veita stjórnvöldum nauðsynlegt aðhald að þessu leyti, í samræmi við markmið upplýsingalaga. Það hafi verið mat Sjúkratrygginga Íslands að afgreiðsla upplýsinganna myndi ganga mun hraðar ef þeirra væri óskað á því formi sem upphaflega var gert. Eftir að gögnin voru afhent hafi komið í ljós að mikil þörf væri á því að geta tengt lækna við númer, svo hægt væri að kafa dýpra í þau út frá starfsvettvangi og umfangi starfseminnar. Þannig geti fjölmiðillinn sinnt sínu aðhaldshlutverki.
Kærandi fellst ekki á að þau sjónarmið að með því að veita aðgang að umbeðnum upplýsingum um nöfn lækna skapist hætta á því að unnt verði að persónugreina einstaka sjúklinga sem standi í vegi fyrir aðgangi að umbeðnum gögnum. Kærandi er ósammála því að yfirhöfuð sé hægt að tengja sjúklinga við einstaka lækna með aðgangi að umbeðnum upplýsingum. Afstaða stofnunarinnar virðist eingöngu byggð á því að slíka tengingu megi gera ef til staðar eru ótilteknar viðbótarupplýsingar, að upplýsingasafnið væri orðið það afmarkað að unnt yrði að persónugreina einstaka sjúklinga. Þá segir einnig að gera verði þá kröfu að stofnunin sýni fram á það nákvæmlega hvaða hætta sé til staðar, þ.e. með hvaða hætti og undir hvaða kringumstæðum umbeðnar upplýsingar geti raunverulega varpað ljósi á einhverjar aðrar upplýsingar sem fjalli um nafngreinda sjúklinga. Það hafi stofnunin ekki gert heldur byggi synjunin á hugleiðingum um hugsanlega ótilgreinda hættu. Þá ítrekar kærandi að öll umfjöllun fjölmiðilsins taki mið af því að nafngreina ekki sjúklinga eða veita of miklar upplýsingar um einstaka persónur.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um nöfn þeirra lækna sem afmáð voru úr töflureikningskjali sem kæranda var að öðru leyti veittur aðgangur að. Ákvörðun Sjúkratrygginga um að synja beiðni kæranda, dags. 24. febrúar 2021 byggir á því að óheimilt sé að veita kæranda aðgang að umbeðnum upplýsingum með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem hætta gæti skapast á því að unnt væri að persónugreina einstaka sjúklinga sem nutu aðstoðar læknanna.
Meginreglan um rétt almennings til aðgangs að gögnum kemur fram í 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í 9. gr. upplýsingalaga er að finna takmörkun á upplýsingarétti almennings vegna einkahagsmuna. Nánar tiltekið kemur fram í 1. málslið greinarinnar að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut eigi. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir að í greininni megi finna nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:
„Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Að því er varðar takmörkun að aðgangi að upplýsingum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, segir í athugasemdunum:
„Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. Hér undir geta til að mynda fallið upplýsingar um fjármál einstaklinga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.“
Samkvæmt framangreindu er ljóst að upplýsingar um heilsuhagi manna falla undir takmörkunarákvæði 9. gr. upplýsingalaga, og er í því sambandi bent á að slíkar upplýsingar teljast til viðkvæmra persónuupplýsinga skv. lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga nr. 90/2018, sbr. 3. tölul. 3. gr. laganna.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Um er að ræða töflureiknisskjal þar sem m.a. er að finna lista yfir aðgerðir og meðferðir sem einstaka læknar hafa framkvæmt flokkaðar eftir sérgrein þeirra auk upplýsinga um hvaða ár þær fóru fram og kostnað við framkvæmd þeirra, bæði hlut sjúklings og greiðsluþátttöku Sjúkratrygginga. Í þeim gögnum sem kæranda voru afhent höfðu nöfn einstakra lækna verið fjarlægð þannig að hver læknir fékk sérstakt númer. Þrátt fyrir að í skjalinu sé fjallað um einstaka læknismeðferðir sem umræddir læknar hafa innt af hendi er þar hvergi að finna upplýsingar um heilsuhagi nafngreindra einstaklinga í skjalinu eða aðrar upplýsingar um einkamálefni sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi tekur úrskurðarnefndin fram að í gögnunum er hvorki að finna persónugreinanlegar upplýsingar um þá sjúklinga sem um ræðir hverju sinni né aðrar upplýsingar sem eru til þess fallnar að varpa ljósi á það.
Ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands um synjun beiðni kæranda byggir á því að hægt sé að rekja upplýsingarnar til einstakra sjúklinga verði upplýsingar um nafn læknis sem veitti meðferðina bætt við upplýsingasafnið.
Um þetta tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að undir 9. gr. falla ekki einungis upplýsingar um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, heldur einnig upplýsingar sem varpað geta ljósi á eða staðfest slíkar upplýsingar. Þannig kunna upplýsingar, sem að öllu jöfnu er ekki hægt að rekja til nafngreindra einstaklinga, að falla undir ákvæðið ef um er að ræða upplýsingar sem allur almenningur gæti með fyrirhafnarlitlum hætti rakið til nafngreindra einstaklinga, eftir atvikum út frá viðbótarupplýsingum sem almennt eru aðgengilegar.
Eins og áður segir hafa umrædd gögn eingöngu að geyma yfirlit yfir einstaka aðgerðir eða læknismeðferðir sem umræddir læknar hafa innt af hendi og hvaða ár þær voru framkvæmdar auk upplýsinga um kostnað. Í ljósi þess hversu almennar upplýsingarnar eru verður að telja afar langsótt að utanaðkomandi aðili geti rakið upplýsingarnar til nafngreindra sjúklinga jafnvel þótt upplýst yrði um nöfn læknanna. Að mati nefndarinnar þyrfti viðkomandi að búa yfir umfangsmiklum og nákvæmum upplýsingum um hagi nafngreindra sjúklinga sem einstaka læknir hefur sinnt og þar með upplýsingum sem leynt eiga að fara samkvæmt ákvæði 9. gr. upplýsingalaga til þess að slíkt væri mögulegt.
Líkt og fjallað var um í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 20. október 2020 í máli nr. 933/2020 verður að réttu lagi ekki byggt á slíkum viðmiðum þegar tekin er afstaða til þess hvort ópersónutengdar upplýsingar falla undir 9. gr. upplýsingalaga. Telur nefndin að slík túlkun myndi í reynd girða að verulegu leyti fyrir aðgang að upplýsingum sem almennt eru ekki rekjanlegar til ákveðinna einstaklinga og vinna gegn markmiðum laganna. Er því ekki unnt að fallast á það með Sjúkratryggingum Íslands að óheimilt sé að veita kæranda aðgang að umbeðnum upplýsingum á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.
Með vísan til framangreinds er fallist á rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum á grundvelli meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Sjúkratryggingum Íslands ber að veita kæranda, A ritstjóra fréttaskýringarþáttarins Kveiks, aðgang að upplýsingum um nöfn allra þeirra lækna sem samantekt stofnunarinnar um greiðslur til hjartalækna, bæklunarlækna og háls-, nef- og eyrnalækna á tímabilinu 2016-2019 nær yfir.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson Sigríður Árnadóttir