Mál nr. 17/2013
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 27. febrúar 2014 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 17/2013.
1. Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 29. febrúar 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að samkvæmt gögnum stofnunarinnar hafi hann fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. janúar til 19. apríl 2009 vegna tekna í hlutastarfi og að umrædd skuld væri komin í innheimtu. Fjárhæð skuldarinnar var 100.176 kr. ásamt 15% álagi 15.026 kr. eða samtals 115.202 kr. Kærandi greiddi skuldina 10. apríl 2012 en áður hafði álagið verið fellt niður. Kærandi krafðist endurgreiðslu á umræddri kröfu í tölvupósti 18. janúar 2013 þar sem honum væri kunnugt að sambærileg innheimta hefði verið felld niður hjá öðrum atvinnuleitendum. Vinnumálastofnun hafnaði umræddri kröfu kæranda sama dag. Kærandi kærði synjunina til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með kæru móttekinni 24. janúar 2013. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur 3. nóvember 2008 og fékk greiddar atvinnuleysisbætur fram í apríl 2009 samhliða minnkuðu starfshlutfalli, sbr. bráðabirgðaákvæði V með lögum um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006. Á tímabilinu fékk kærandi ofgreiddar atvinnuleysisbætur sökum þess að tekjuáætlun hans vegna hlutastarfs á tímabilinu samræmdist ekki rauntekjum hans.
Með samþykkt stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs 27. maí 2011 var ákveðið að afskrifa skuldir þeirra einstaklinga sem höfðu fengið greiddar atvinnuleysisbætur meðfram hlutastarfi á árunum 2009 og 2010. Umrædd ákvörðun náði ekki til ofgreiddra atvinnuleysisbóta sem myndast höfðu vegna biðtíma- eða viðurlagaákvarðana Vinnumálastofnunar. Einungis voru eftirstöðvar umræddra krafna felldar niður. Í kjölfar heimildar Ríkisendurskoðunar, dags. 20. desember 2012, voru umræddar kröfur afskrifaðar, miðað við stöðu þeirra í desember 2012.
Kærandi hafði samband við Vinnumálstofnun með tölvupósti 18. janúar 2013, þar sem hann óskaði eftir endurgreiðslu þar sem hann hafði frétt að stofnunin hefði fellt niður kröfur hjá öðrum sem fengið hefðu svona innheimtur. Vinnumálastofnun synjaði kæranda um slíka endurgreiðslu með tölvupósti 18. janúar 2013.
Af hálfu kæranda kemur fram í kæru, dags. 21. janúar 2013, að hann óski eftir því að sitja við sama borð og þeir sem fengu kröfur sínar felldar niður, þ.e. að hann fái umrædda innheimtu endurgreidda frá Vinnumálstofnun, alls 100.176 kr. Um sé að ræða mismunun og það eigi ekki að refsa þeim sem endurgreiddu og verðlauna þá sem gerðu það ekki.
Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 11. júní 2013, kemur fram að lög um atvinnuleysistryggingar gildi um réttindi atvinnuleitenda þegar þeir verða atvinnulausir. Ljóst sé að Vinnumálastofnun hafi víðtækar heimildir til að endurkrefja atvinnuleitendur um ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Í 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysisbætur segi að hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða af öðrum ástæðum beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd hafi verið að viðbættu 15% álagi. Sé sérstaklega tekið fram að sama skuli gilda um atvinnuleysisbætur sem atvinnuleitandi fékk greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna og að Vinnumálastofnun skuli fella niður álagið ef rök séu færð fyrir því að hinum tryggða verði ekki kennt um þá annmarka sem leiddu til ákvörðunar Vinnumálastofnunar. Eins og sjá megi af ofangreindu ákvæði sé Vinnumálastofnun gert að endurkrefja einstaklinga um ofgreiddar atvinnuleysisbætur án tillits til þess hvernig skuldin myndaðist. Vinnumálastofnun bendir á að í athugasemdum með 39. gr. frumvarps er varð að lögum um atvinnuleysistryggingar sé sérstaklega áréttað að leiðrétting eigi við í öllum tilvikum sem kunna að valda því að atvinnuleitandi hafi fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Hver sé ástæða þess að atvinnuleitandi hafi fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur hafi m.ö.o. ekki áhrif á skyldu viðkomandi til að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd hafi verið.
Vinnumálastofnun bendir á að í kæru sé gerð krafa um það að Vinnumálastofnun endurgreiði kæranda þær 100.176 kr. sem hann greiddi Vinnumálastofnun í apríl 2012 vegna ofgreiddra atvinnuleysisbóta. Kærandi byggi kröfu sína á því að sambærilegar skuldir hafi verið felldar niður. Snúi stjórnsýslukæran því að þeirri ákvörðun Vinnumálastofnunar að hafna beiðni kæranda um að afskrifa skuld sem hann þegar hafi greitt.
Í ljósi þessa telur Vinnumálastofnun ekki ástæðu til að fjalla um upprunalegu ákvörðun stofnunarinnar um innheimtu ofgreiddra atvinnuleysistrygginga í greinargerðinni enda sé kærufrestur vegna þeirrar ákvörðunar liðinn. Umfjöllun stofnunarinnar lúti því að ákvörðun sem tekin var 18. janúar 2013, þar sem beiðni kæranda um afskrift og endurgreiðslu á þegar greiddri skuld hafi verið hafnað.
Vinnumálastofnun greinir frá því að með því að gera kröfu um að Vinnumálastofnun endurgreiði kæranda þá upphæð sem hann greiddi stofnuninni 10. apríl 2012 sé í raun leitað eftir því að skuld hans við stofnunina sé afskrifuð. Sú krafa hafi komið fram eftir að skuldin hafi verið greidd og því sé ekki fyrir hendi nein skuld til að afskrifa. Í lögum um atvinnuleysistryggingar sé ekki heimild til handa Vinnumálastofnun til að fella niður kröfur um ofgreiddar atvinnuleysisbætur í heild eða að hluta.
Í ljósi framangreindra sjónarmiða um heimild og skyldu Vinnumálastofnunar til að endurkrefja atvinnuleitendur um ofgreiddar atvinnuleysistryggingar verði ekki séð að stofnunin geti fallist á að endurgreiða þær fjárhæðir sem þegar hafi verið greiddar enda sé Vinnumálastofnun eingöngu heimilt að fella niður 15% álag samkvæmt 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Með heimild Ríkisendurskoðunar í desember 2012 hafi útistandandi kröfur á hendur þeim sem höfðu fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur samhliða minnkuðu starfshlutfalli verið afskrifaðar. Hafi ákvörðunin einungis lotið að útistandandi kröfum sem myndast hafi á árunum 2009 og 2010, miðað við stöðu þeirra í desember 2012. Það hafi ekki verið fyrr en í desember 2012 sem heimild til afskrifta á útistandandi skuldum hafi verið fengin og fram að því hafi verið innheimt hjá öllum þeim atvinnuleitendum sem eins hafi verið ástatt um og hjá kæranda, líkt og lög gerðu ráð fyrir. Framangreind ákvörðun gerði eðli málsins samkvæmt ekki ráð fyrir endurgreiðslu til þeirra sem höfðu þegar greitt, enda hafi ákvörðun stjórnar ekki verið byggð á þeirri forsendu að um óréttmæta skuldamyndun væri að ræða. Að lokum greinir Vinnumálastofnun frá því að stofnunin telji sig ekki hafa heimild að lögum til að endurgreiða þær innborganir sem fram fóru fyrir þann tíma.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 14. júní 2013, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 1. júlí 2013. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. ágúst 2013, var kæranda tilkynnt að mál hans myndi tefjast hjá nefndinni sökum mikils málafjölda. Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða ákvað á fundi sínum 17. desember 2013 að óska eftir ítarlegri greinargerð Vinnumálastofnunar.
Í seinni greinargerð stofnunarinnar, dags. 7. janúar 2014, kemur fram að málið snúi meðal annars að samþykkt stjórnar Vinnumálastofnunar frá 27. maí 2011 um að fella niður útistandandi kröfur frá árunum 2009 og 2010 sem hafi myndast vegna hlutastarfa einstaklinga. Í greinargerð Vinnumálastofnunar frá 11. júní 2013 til úrskurðarnefndarinnar sé ranglega vísað til samþykktar stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Hið rétta sé að bókun um afskriftir á ofangreindum kröfum hafi verið gerð á fundi stjórnar Vinnumálastofnunar. Í kjölfar heimildar Ríkisendurskoðunar 20. desember 2012 hafi umræddar kröfur verið afskrifaðar, miðað við stöðu þeirra í desember 2012.
Bent er á að með afskrift sé almennt átt við að nánar tilgreindar kröfur séu afskrifaðar sem eign í bókhaldi og feli það í sér að krafa sé færð úr greiðslusögu viðkomandi gjaldanda í bókhaldskerfi kröfuhafa. Almennt komi eingöngu til greina að afskrifa útistandandi kröfur ef útilokað sé talið að innheimta þær með lögheimiluðum úrræðum. Engin bein lagaheimild sé til að afskrifa hjá Atvinnuleysistryggingasjóði. Það leiði hins vegar af eðli máls að kröfur sem séu tapaðar eigi ekki heima í bókhaldi sjóðsins.
Í 6. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé mælt fyrir um hlutverk stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Í 5. gr. laga um vinnumarkaðsaðgerðir sé svo fjallað um hlutverk stjórnar Vinnumálastofnunar. Það sé ljóst af framangreindum lagatilvísunum að eiginleg heimild til íhlutunar í framkvæmd laga um atvinnuleysistryggingar sé í höndum stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs enda þótt tillaga frá stjórn Vinnumálastofnunar sé stundum gerð að skilyrði fyrir aðgerðum. Það sé m.ö.o. í höndum stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs og Vinnumálastofnunar að hafa eftirlit með framkvæmd laganna.
Fram kemur að samþykkt stjórnar Vinnumálastofnunar frá 27. maí 2011 um að afskrifa skuldir þeirra einstaklinga sem höfðu fengið greiddar atvinnuleysisbætur meðfram hlutastarfi á árunum 2009 og 2010 hafi kallað á að umræddar kröfur yrðu greindar eftir tilurð og umfangi skulda enda hafi stofnuninni verið falið að innheimta þær skuldir sem ættu rót að tekja til svika gagnvart Atvinnuleysistryggingasjóði og skyldi við mat á innheimtuaðgerðum taka tillit til alvarleika brots og fjárhæðar skuldar.
Vinnumálastofnun kveðst hafa farið vandlega yfir og greint útistandandi kröfur eftir tilurð þeirra og umfangi og hafi þeirri vinnu ekki lokið fyrr en í nóvember 2012. Hafi niðurstaða þeirrar vinnu verið lögð fyrir fund stofnunarinnar með fulltrúum Ríkisendurskoðunar og Fjársýslu ríkisins 30. nóvember 2012. Hafi stofnunin leitað eftir leiðbeiningum um það hvað þurfi að vera fyrir hendi til þess að krafa teldist hæf til afskriftar og fyrirspurnum beint að eftirlitsaðilum um það hvort fullnægjandi forsendur væru til afskrifta. Stofnunin hafi í kjölfarið óskað eftir heimild frá Ríkisendurskoðun til þess að fella niður umræddar kröfur miðað við stöðu þeirra í desember 2012, með bréfi dags. 10. desember 2012.
Hafi beiðni Vinnumálastofnunar til Ríkisendurskoðunar, dags. 10. desember 2012, lotið að eftirstöðvum útistandandi krafna eins og staða þeirra hafi verið í desember 2012. Það felist í eðli afskrifta að hvorki stjórn Vinnumálastofnunar né Ríkisendurskoðun geti heimilað afskrift á kröfum sem ekki séu fyrir hendi. Jafnan komi eingöngu til greina að afskrifa útistandandi kröfur ef útilokað sé talið að innheimta beri árangur. Eigi það augljóslega ekki við um kröfur sem þegar sé búið að greiða.
Vinnumálastofnun hafi talið sér skylt að halda áfram að innheimta útistandandi kröfur, fram að þeim tíma sem endanleg heimild frá Ríkisendurskoðun hafi legið fyrir enda hafi þá fyrst verið ljóst hvert umfang eiginlegrar afskriftar myndi verða. Þá fellst Vinnumálastofnun ekki á að samþykkt stjórnar stofnunarinnar um afskriftir á kröfum um ótilgreinda fjárhæð feli í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga sem kærandi geti byggt rétt á enda hafi á þeim tíma ekki verið ljóst hvaða kröfur ætti að afskrifa eða halda áfram að innheimta.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. janúar 2014, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 10. febrúar 2014. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.
2. Niðurstaða
Mál þetta á rætur sínar að rekja til þess að kærandi fékk ofgreiddar atvinnuleysisbætur á tímabilinu 1. janúar til 19. apríl 2009 vegna tekna í hlutastarfi. Hann greiddi eftirstöðvar kröfunnar 10. apríl 2012, alls 100.176 kr. en þá hafði 15% álag að fjárhæð 15.026 kr. verið fellt niður. Mál þetta lýtur að kröfu kæranda þess efnis að fá umrædda kröfu endurgreidda en ekki að tilurð kröfunnar sjálfrar þar sem stjórn Vinnumálastofnunar ákvað að afskrifa útistandandi kröfur frá árunum 2009‒2010 sem mynduðust vegna hlutastarfa einstaklinga með heimild Ríkisendurskoðunar í desember 2012. Byggir kærandi á því að með þessu sé um mismunun að ræða og hann óski að sitja við sama borð og aðrir varðandi afskriftir.
Í 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar kemur berlega fram að ef hinn tryggði hefur fengið hærri atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða öðrum ástæðum beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildi um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hefur fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum um atvinnuleysistryggingar kemur fram að það eigi við um öll tilvik sem kunna að valda því að hinn tryggði hafi fengið ofgreitt úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Af framangreindu má leiða að ákvæði 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er fortakslaust og hefur stjórnsýsluframkvæmd Vinnumálastofnunar einnig verið án undantekninga.
Stjórn Vinnumálastofnunar ákvað að afskrifa útistandandi skuldir þeirra einstaklinga sem höfðu fengið greiddar atvinnuleysisbætur meðfram hlutastarfi á árunum 2009 og 2010. Leitað var umsagnar og heimildar frá Ríkisendurskoðun áður en ákvörðun um afskriftir til atvinnuleitenda var tekin. Heimild Ríkisendurskoðunar fékkst 20. desember 2012. Af gögnum málsins og upplýsingum frá Vinnumálastofnun má ráða að málefnalegar forsendur hafi legið að baki ákvörðun stjórnar Vinnumálastofnunar með heimild Ríkisendurskoðunar til að afskrifa útistandandi skuldir þeirra einstaklinga sem höfðu fengið greiddar atvinnuleysistryggingar meðfram hlutastarfi á árunum 2009 og 2010. Var einkum horft til stöðu þeirra er stóðu í skuld við sjóðinn og var talið að erfitt yrði að innheimta kröfurnar. Sú ákvörðun að afskrifa kröfur þeirra sem eru ekki taldir hafa getu til að greiða þær getur ekki talist brot á jafnræði gagnvart þeim er hafa getu til að greiða skuldir sínar. Við mat á jafnræðisreglu skiptir mestu að einstaklingar í sambærilegri stöðu fái sambærilega meðferð.
Með vísan til þessa og alls framangreinds verður ekki talið að jafnræðisregla stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, hafi verið brotin í máli kæranda og er ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 18. janúar 2013 þess efnis að synja kæranda um endurgreiðslu staðfest.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 18. janúar 2013 í máli A um að synja honum um endurgreiðslu er staðfest.
Brynhildur Georgsdóttir, formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir
Helgi Áss Grétarsson