901/2020. Úrskurður frá 20. maí 2020
Úrskurður
Hinn 20. maí 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 901/2020 í máli ÚNU 19120015.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 20. desember 2019, kærði A afgreiðslu mennta- og menningarmálaráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum.Með bréfi, dags. 6. nóvember 2019, óskaði kærandi eftir því við mennta- og menningarmálaráðuneytið að honum yrði veittur aðgangur að öllum þeim 33 gögnum sem skráð væru í málaskrá ráðuneytisins undir málsnúmerinu MMR19030175. Óskað var eftir því að gögnin yrðu send kæranda með tölvupósti.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 22. nóvember 2019, voru kæranda afhent tvö gögn. Í bréfinu kom hins vegar fram að ekki væri unnt að afhenda önnur gögn með vísan til 3. tölul. 6. gr. og 8. gr. upplýsingalaga og að ekki væru forsendur til að veita kæranda aðgang að gögnunum á grundvelli 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga, á meðan málið væri til meðferðar fyrir dómstólum.
Í kæru er því mótmælt að Minjastofnun geti talist „sérfróður aðili“ í skilningi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þar sem stofnunin sé lægra sett stjórnvald og heyri undir ráðuneytið og því geti samskipti ráðuneytisins við stofnunina ekki fallið undir ákvæðið. Á sama hátt telur kærandi fjármála- og efnahagsráðuneytið ekki geta talist „sérfróður aðili“ í framangreindum skilningi. Það sé afstaða kæranda að samskipti stjórnvalds við annað stjórnvald geti ekki flokkast undir undanþáguákvæðið þar sem þessir aðilar geti ekki talist sérfróðir aðilar. Þá telur kærandi að við mat á því hvort 3. tölul. 6. gr. eigi við þurfi að leggja mat á hvort birting gagnanna muni að öllum líkindum leiða til skerðingar á réttarstöðu hins opinbera aðila sem í hlut á. Það helgist af hinni almennu framkvæmd upplýsingalaganna að undanþáguákvæði beri að túlka þröngt. Auk þess beinist kæran að því að gögnin sem kærandi fékk afhent hafi ekki verið afhent á rafrænu formi í samræmi við beiðni kæranda.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 20. desember 2019, var kæran kynnt mennta- og menningarmálaráðuneytinu og ráðuneytinu veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lýtur að.Umsögn mennta- og menningarmálaráðuneytisins barst með bréfi, dags. 10. janúar 2020, ásamt umbeðnum gögnum. Í bréfinu kemur fram að ekki sé nauðsynlegt að sérfróður aðili í skilningi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga sé utanaðkomandi sérfræðingur heldur geti ráðgjöf sem stafi frá öðrum stjórnvöldum fallið þar undir. Tekið er fram að gögnin sem deilt sé um tengist málaferlum á milli kæranda og Minjastofnunar Íslands. Þá er vísað til þess að Minjastofnun hafi yfir að ráða sérþekkingu á þeim málaflokki sem stofnuninni sé falið að sinna og umrædd málaferli snúi að. Ráðuneytið hljóti að geta leitað ráðgjafar og sjónarmiða hjá stofnuninni áður en ákvarðanir séu teknar í tengslum við málaferli sem ríkið og stofnunin eigi í við kæranda án þess að þurfa að upplýsa kæranda um næstu skref í málsvörn þess eða hvað liggi til grundvallar þeim ákvörðunum. Með vísan til þess hljóti Minjastofnun Íslands að mati ráðuneytisins að falla undir það að teljast sérfróður aðili samkvæmt upplýsingalögunum. Hið sama eigi við um fjármála- og efnahagsráðuneytið en samkvæmt 5. gr. forsetaúrskurðar nr. 119/2018 heyri málefni ríkisfjármála og þar með talið ríkissjóðs undir fjármála- og efnahagsráðuneytið.
Í umsögninni er einnig vísað til þeirrar staðhæfingar kæranda að gögn sem synjað var um afhendingu á með vísan til 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga geti ekki talist vinnugögn í skilningi 8. gr. laganna. Í því sambandi tekur ráðuneytið fram að í fyrsta lagi sé um að ræða gagn sem hafi að geyma áritun ráðherra á yfirliti um tilmælasögu úr málakerfi ráðuneytisins þar sem fram komi upplýsingar um möguleg næstu skref ráðuneytisins í tengslum við málaferlin. Í öðru lagi sé um að ræða fjögur minnisblöð til ráðherra, unnin af starfsmönnum ráðuneytisins, þar sem meðal annars sé fjallað um rökin fyrir því að áfrýja dómi, samantekt á minnisblaði frá Minjastofnun Íslands um fordæmisgildi dómsins og mögulegar fjárhagslegar afleiðingar af dómsmálinu. Í þriðja og síðasta lagi sé um að ræða athugasemdir starfsmanns ráðuneytisins til viðbótar við hugleiðingar ríkislögmanns vegna dómsins. Með vísan til þessa sé ljóst að um sé að ræða gögn sem starfsmenn ráðuneytisins hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvarðana eða annarra lykta máls, auk þess sem gögnin hafi ekki verið afhent öðrum. Þá sé það mat ráðuneytisins að 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga eigi ekki við.
Með bréfi, dags. 10. janúar 2020, var kæranda gefið færi á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnar mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Í bréfi frá kæranda, dags. 9. febrúar 2020, er umsögn ráðuneytisins mótmælt og fyrri athugasemdir ítrekaðar.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslu mennta- og menningarmálaráðuneytisins sem tengjast dómsmáli sem kærandi höfðaði á hendur íslenska ríkinu og Minjastofnun Íslands. Í fyrsta lagi er um að ræða tölvupóstsamskipti, tölvupósta og minnisblöð sem send voru á milli mennta- og menningarmálaráðuneytisins annars vegar og Minjastofnunar Íslands, fjármála- og efnahagsráðuneytisins og ríkislögmanns hins vegar í tengslum við málareksturinn. Í öðru lagi er um að ræða minnisblöð og önnur gögn sem unnin voru af starfsmönnum ráðuneytisins í tengslum við málaferlin. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að um rétt kæranda til aðgangs að gögnunum fari samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga en samkvæmt ákvæðinu er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum. Upplýsingar í gögnunum lúta að dómsmáli á milli kæranda og stjórnvalda og hefur því kærandi hagsmuni af því umfram almenning að geta kynnt sér efni gagnanna. Réttur kæranda til aðgangs að upplýsingum í gögnunum lýtur því takmörkunum á grundvelli 2. og 3. mgr. 14. gr. laganna.
2.
Ákvörðun mennta- og menningarmálaráðuneytisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að samskiptum vegna málareksturs dómsmálsins byggir á undantekningarákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt undanþáguákvæðinu nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir:„Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað komist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt. Hliðstæð undanþága frá upplýsingarétti aðila máls er í stjórnsýslulögum.“
Orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn benda ekki til þess að gerð sé krafa um að bréfaskiptin eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambærilegs ákvæðis í stjórnsýslulögum nr. 37/1993, og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið nauðsynlegt að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála.
Samkvæmt 2. gr. laga nr. 51/1985 um ríkislögmann fer ríkislögmaður með vörn þeirra einkamála fyrir dómstólum og gerðardómum sem höfðuð eru á hendur ríkinu og sókn þeirra einkamála sem ríkið höfðar á hendur öðrum. Ríkislögmaður er því samkvæmt lögum sérfróður aðili sem sér um vörn eða sókn annarra ríkisaðila í dómsmálum. Af því leiðir að samskipti stjórnvalds við ríkislögmann vegna könnunar þess á réttarstöðu sinni eða vegna dómsmáls, falla undir undanþáguákvæði 3. tölul. 6. gr. laganna. Skiptir þar ekki máli hvort viðkomandi stjórnvald eða ríkislögmaður eigi frumkvæði að samskiptunum.
Þegar krafa eða dómsmál beinist að tiltekinni ríkisstofnun leitar ríkislögmaður ekki einungis umsagnar viðkomandi stofnunar heldur einnig hlutaðeigandi ráðuneytis. Það á ekki síst við ef mál hafa umtalsverða fjárhagslega þýðingu. Styðst það jafnframt við það sem fram kemur í leiðbeiningum forsætisráðuneytisins fyrir ráðuneyti og stofnanir frá desember 2019 um verklag í samskiptum við embætti ríkislögmanns, sjá kafla 3.4, 3.8 og 4.5 á bls. 7, 8 og 10.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér þau gögn sem ráðuneytið synjaði um afhendingu á grundvelli 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Um er að ræða talsvert magn samskipta, tölvupósta, minnisblaða og annarra skjala sem send voru á milli ríkislögmanns, mennta- og menningarmálaráðuneytisins, Minjastofnunar Íslands og fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Hvort sem gögnin stafa frá embætti ríkislögmanns, Minjastofnun eða ráðuneyti vegna samskipta við fyrrnefnda aðila telur úrskurðarnefndin ljóst að tilefni þeirra var málarekstur kæranda gegn íslenska ríkinu. Nánar tiltekið bera öll gögnin það með sér að hafa vera aflað í tengslum við undirbúning málsins fyrir héraðsdómi og ákvörðunar um áfrýjun dóms héraðsdóms í kjölfar uppkvaðningar hans.
Úrskurðarnefndin telur rétt að taka fram að ekki er unnt líta svo á að jafna megi aðkomu Minjastofnunar að málinu við aðkomu sérfróðs aðila í skilningi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Minjastofnun var ásamt íslenska ríkinu stefnt í umræddu dómsmáli og hafði því stöðu aðila málsins. Af gögnum málsins verður ráðið að ríkislögmaður hafi í samræmi við lögbundið hlutverk sitt óskað eftir afstöðu mennta- og menningarmálaráðuneytisins, sem æðsta handahafa stjórnsýsluvalds á málefnasviðinu, og Minjastofnunar, sem tók þær ákvarðanir á lægra stjórnsýslustigi sem ágreiningur málsins sneri að, til þess hvort rétt væri að áfrýja dóminum. Því verður að telja ljóst að þeirra gagna sem stafa frá Minjastofnun hafi ótvírætt verið aflað í tengslum við umrætt dómsmál og að þau teljist hluti af gagnaöflun ríkislögmanns sem fór með málið fyrir hönd íslenska ríkisins. Gildir þá einu þótt mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi haft milligöngu um gagnaöflunina.
Úrskurðarnefndin telur samkvæmt framangreindu ekki leika vafa á því að ráðuneytinu sé heimilt að undanþiggja umbeðin gögn upplýsingarétti kæranda á grundvelli 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Þegar af þeirri ástæðu verður að staðfesta ákvörðun mennta- og menningarmálaráðuneytisins um að synja kæranda um aðgang að gögnunum.
3.
Ákvörðun ráðuneytisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem tekin voru saman af starfsmönnum ráðuneytisins er byggð á því að þau séu vinnugögn og því undanþegin upplýsingarétti með vísan til 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga.Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, til dæmis ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau gögn sem ráðuneytið synjaði um aðgang að á grundvelli þess að þau séu vinnugögn. Í fyrsta lagi er um ræða útprentun úr málaskrá ráðuneytisins með áletrun ráðherra sem hefur að geyma hugleiðingar um næstu skref málsins. Þá er um að ræða fjögur minnisblöð sem tekin eru saman af starfsmönnum ráðuneytisins og hafa meðal annars að geyma rök fyrir því að áfrýja dóminum, hugleiðingar um fordæmisgildi hans og mögulegar afleiðingar hans, samantekt á minnisblaði Minjastofnunar, dags. 12. apríl 2019, auk athugasemda starfsmanns við hugleiðingar ríkislögmanns vegna dómsins.
Að mati úrskurðarnefndarinnar bera umrædd gögn greinilega með sér að vera undirbúningsgögn vegna hugsanlegra ákvarðana eða lykta máls og er ekki að sjá að þau hafi verið send út fyrir stofnunina eða að þau stafi frá utanaðkomandi aðilum. Því verður að leggja til grundvallar að gögnin séu vinnugögn og mennta- og menningarmálaráðuneytinu því heimilt að synja beiðni kæranda um aðgang að þeim með vísan til 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr., sbr. 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefndin telur rétt að árétta að takmarkanir á upplýsingarétti almennings á grundvelli 3. og 5. tölul. 6. gr., þ.e. til aðgangs að bréfaskiptum við sérfróða aðila og vinnugögnum, falla brott þegar liðin eru átta ár frá því að gögn urðu til, eigi aðrar takmarkanir samkvæmt lögunum ekki við, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga.
4.
Í kæru kemur fram að hún beinist einnig að því að mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi ekki afhent kæranda gögnin rafrænt eins og óskað hafi verið eftir heldur hafi kærandi fengið gögnin send útprentuð. Afhending gagnanna hafi því ekki verið í samræmi við 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga. Í umsögn ráðuneytisins er bent á að kærandi hafi þegar haft gögnin sem honum voru send undir höndum. Annars vegar sé um að ræða bréf forsætisráðuneytisins, dags. 1. október 2019, til mennta- og menningarmálaráðuneytisins, sem kæranda hafi verið sent afrit af og hins vegar afrit af tölvubréfi kæranda til ríkislögmanns sem ráðuneytinu og fleirum hafi verið sent afrit af. Farist hafi fyrir að senda kæranda rafrænt eintak og sé beðist velvirðingar á því.Í 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga segir að eftir því sem við verði komið skuli veita aðgang að gögnum á því formi eða sniði og á þeim tungumálum sem þau séu varðveitt á nema þau séu þegar aðgengileg almenningi, sbr. 2. mgr. 19. gr. Þegar gögn séu eingöngu varðveitt á rafrænu formi geti aðili valið á milli þess að fá þau á því formi eða útprentuð á pappír. Samkvæmt þessu ber mennta- og menningarmálaráðuneytinu því að afhenda kæranda gögn sem varðveitt eru á rafrænu formi ef þess er óskað. Vilji kærandi fá gögnin, sem honum voru afhent útprentuð, einnig send á rafrænu formi getur hann því beint beiðni til ráðuneytisins þar um.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 22. nóvember 2019, um að synja kæranda um aðgang að gögnum sem skráð eru undir málaskrárnúmerið MMR19030175 er staðfest.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir