Ákvörðun Byggðastofnunar um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 11. apríl 2017, frá [Y ehf.], f.h. [X ehf.], hér eftir nefnt kærandi, sem barst ráðuneytinu 19. maí 2017 þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnarinnar 24. febrúar 2017 og tilkynnt var með bréfi Byggðastofnunar, dags. 27. febrúar 2017, um úthlutun á 100 þorskígildistonnum af aflamarki samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, til [Z ehf.] og samstarfsaðila, í úrskurði þessum nefnt [Z]. Stjórnsýslukæran sem hafði verið send til innanríkisráðuneytisins var framsend til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins með bréfi fyrrnefnda ráðuneytisins, dags. 19. maí 2017.

Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að: 1) Hin kærða ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar um að úthluta 100 þorskígildistonnum af aflamarki til [Z] verði felld úr gildi. Einnig er þess krafist að úthlutun aflaheimilda samkvæmt hinni kærðu ákvörðun verði frestað að öllu leyti þar til ráðuneytið hafi lokið afgreiðslu á stjórnsýslukærunni. 2) Verði fallist á að ógilda hina kærðu ákvörðun gerir kærandi þá kröfu að ráðuneytið úthluti honum þeim 100 þorskígildistonnum sem áður hafði verið úthlutað til [Z]. Til viðbótar við framangreindar kröfur krefst kærandi þess að honum verði úrskurðaður málskostnaður vegna stjórnsýslukærunnar.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með lögum nr. 82/2013 var lögfest ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, þar sem kemur fram að á fiskveiðiárunum 2013/2014 til og með 2017/2018 hafi Byggðastofnun til ráðstöfunar aflaheimildir sem nemi 1.800 þorskígildislestum til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Einnig er í ákvæðinu frekari útfærsla á efni þess.

Með auglýsingu, dags. 19. september 2013, sem birt var í Morgunblaðinu 19. september 2013 og einnig í Fréttablaðinu 20. september 2013 auglýsti stjórn Byggðastofnunar eftir umsóknum um úthlutun aflaheimilda samkvæmt umræddu ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006. Einnig var auglýsingin birt á heimasíðu Byggðastofnunar. Umsóknarfrestur var til og með 7. október 2013. Byggðastofnun bárust 16 umsóknir fyrir tilgreindan frest, þ.e. vegna Breiðdalsvíkur, Dangsness, Flateyrar, Suðureyrar, Tálknafjarðar og 3 umsóknir vegna Raufarhafnar. Byggðastofnun féllst á umsóknir um úthlutun aflaheimilda til tiltekinna framangreindra byggðarlaga, m.a. Raufarhafnar þar sem ákveðið var að úthluta 400 þorskígildistonnum og ganga til samninga við [Z] en hafna umsókn frá kæranda. Samningur var gerður til þriggja ára.

Á árinu 2016 var ákveðið að úthluta 100 þorskígildistonnum á Raufarhöfn til viðbótar við framangreint aflamark á grundvelli 10. gr. a laga nr. 116/2006 en með því hafði efni ákvæðis til bráðabirgða XIII þá verið lögfest. Auglýst var eftir umsóknum um úthlutunina í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu og einnig var auglýsingin birt á heimasíðu Byggðastofnunar 25. október 2016. Umsóknarfrestur var til og með 10. nóvember 2016.

Kærandi sótti um úthlutun framangreinds aflamarks með umsókn til Byggðastofnunar, dags. 9. nóvember 2016, og er þar gerð grein fyrir starfsemi kæranda og hvernig áformað sé að veiða og vinna afla á grundvelli þess aflamarks sem sótt var um úthlutun á en 3 umsóknir bárust um úthlutun aflamarksins.

Með bréfi, dags. 27. febrúar 2017, var kæranda tilkynnt ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks. Þar kemur fram að á fundi stjórnarinnar 24. febrúar 2017 hafi verið teknar fyrir umsóknir vegna úthlutunar á 100 þorskígildistonnum til Raufarhafnar og ákveðið að ganga til samninga við [Z] um úthlutun umræddra aflaheimilda. Um sé að ræða úthlutun á 100 þorskígildistonnum vegna fiskveiðiáranna 2016/2017 og 2017/2018 til viðbótar þeim 400 þorskígildistonnum sem fyrir séu í samningum vegna Raufarhafnar vegna fiskveiðiáranna 2013/2014, 2014/2015 og 2015/2016. Í auglýsingu sem birt hafi verið var þegar boðið var til samstarfs um nýtingu þessara aflaheimilda hafi komið fram m.a. að meginmarkmið verkefnisins væri að auka byggðafestu í þeim sjávarbyggðum sem standi frammi fyrir alvarlegum og bráðum vanda vegna skorts á aflaheimildum og óstöðugleika í sjávarútvegi og að í því skyni eigi að stefna að uppbyggingu í sjávarútvegi sem skapi eða viðhaldi sem flestum heilsársstörfum fyrir bæði konur og karla við veiðar, vinnslu og afleidda starfsemi í viðkomandi sjávarbyggðum. Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016, um ráðstöfun og meðferð aflaheimilda, sem sett sé samkvæmt heimild í 10. gr. a laga nr. 116/2006 skuli við mat umsókna um aflamark byggt á trúverðugum áformum um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi, fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem skapist eða verði viðhaldið, sem bestri nýtingu þeirra aflaheimilda sem fyrir séu í byggðarlaginu, öflugri starfsemi til lengri tíma sem dragi sem mest úr óvissu um framtíðina, jákvæðum áhrifum á atvinnulíf og samfélag og traustri rekstrarsögu forsvarsmanna umsækjenda. Úthlutun aflamarks Byggðastofnunar byggi því á matskenndum sjónarmiðum og feli í sér viðleitni til að styðja við byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi eins og nánar sé lýst í 1. gr. reglugerðar nr. 643/2016. Samningur um aflamark Byggðastofnunar á Raufarhöfn hafi fyrst verið gerður á fiskveiðiárinu 2013/2014 og síðan þá hafi verið full vinnsla í fiskvinnsluhúsi [Z] á Raufarhöfn. [Z] hafi með skipum sínum séð húsinu fyrir nægu hráefni til að halda uppi stöðugri vinnslu allt árið. Í vinnslu félagsins séu nú um 30 ársstörf en íbúar á Raufarhöfn hafi verið 189 þann 1. janúar 2016. Áður en samningurinn hafi verið gerður hafi verið miklar sveiflur á fjölda starfa og vinnslustarfa í fiskvinnslu félagsins. Vegna breytinga á hrognamarkaði í kjölfar innflutningsbanns Rússa á íslenskar sjávarafurðir sé hluti þeirrar vinnslu sem lagt hafi verið upp með í upphafi ekki lengur til staðar en því hafi verið mætt með aukinni bolfiskvinnslu sem að mati [Z] kalli á meiri aflaheimildir inn í verkefnið. Í umsókn kæranda komi fram að félagið hyggist vinna fisk af eigin bátum en síðar taka við fiski af öðrum heimabátum þegar fram í sæki. Nokkur atvinnusköpun yrði af fiskvinnslu félagsins á Raufarhöfn en í verulega minna mæli en sem nemi þeim störfum sem verði viðhaldið í vinnslu [Z]. Við úrvinnslu umsókna hafi fyrir atbeina Atvinnuþróunarfélags Þingeyinga verið leitast við að ná fram samstarfi á milli umsækjenda um nýtingu aflamarksins en það hafi ekki tekist. Að öllu þessu athuguðu sé það mat Byggðastofnunar að þeim markmiðum sem komi fram í auglýsingunni um aflamarkið og reglugerð nr. 643/2016 verði best náð með því að ganga til samninga við [Z].

Þá kom þar fram að ákvörðunina mættii kæra til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra innan þriggja mánaða samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 1. tl. 2. mgr. 20. gr. sömu laga geti kærandi óskað eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 11. apríl 2017, sem barst ráðuneytinu 19. maí 2017, kærðu [Y ehf.], [Þ hrl.], f.h. kæranda framangreinda ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnarinnar 24. febrúar 2017 og tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 27. sama mánaðar, um úthlutun aflamarks á Raufarhöfn samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, til [Z]. Stjórnsýslukæran sem hafði verið send til innanríkisráðuneytisins var framsend til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins með bréfi fyrrnefnda ráðuneytisins, dags. 19. maí 2017.

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að kærandi hafi hafið starfsemi á Raufarhöfn árið 1949, verið formlega skráð sem hlutafélag í júní 1954 og sé því 68 ára gamalt. Félagið hafi alla tíð haft starfsemi á Raufarhöfn og er þar gerð grein fyrir forsvarsmanni félagsins. Félagið geri út tvo hraðfiskibáta, 12 metra langa, sem beri nöfnin [E] og [R]. Samtals séu aflaheimildir bátanna 4-500 þorskígildistonn, mest þorskur. Auk þess hafi bátarnir verið gerðir út á grásleppuveiðar á hverju vori og félagið reki fiskverkun á Raufarhöfn. Félagið hafi einnig keypt fjölbýlishús á Raufarhöfn með 11 íbúðum sem hafi verið í niðurníðslu og með einum íbúa. Tilgangur félagsins með þessum kaupum sé að fara í viðhald og viðgerðir á fjölbýlishúsinu til að auka framboð á húsnæði sem hafi bein áhrif á atvinnulífið þar og geti jafnframt eflt staðinn í þjónustu við ferðamenn. Einnig sé tilgangurinn með kaupunum að geta boðið starfsfólki félagsins gott íbúðarhúsnæði og aukin lífsgæði til frambúðar. Ennfremur hafi félagið nýlega komið að öðrum verkefnum á Raufarhöfn með það að markmiði að gera staðinn meira aðlaðandi fyrir ferðamenn. Á árunum 2014-2016 hafi verið ráðist í viðamiklar endurbætur á fiskverkun kæranda sem hafi kostað mikla fjármuni. Á haustdögum 2016 hafi félaginu borist tölvubréf frá Byggðastofnun um að bæta ætti 100 tonnum við byggðakvóta Raufarhafnar. Á þeim tíma hafi félagið verið hætt í saltfiskverkun þar sem talsvert mikið rekstrartap hafi hlotist af henni og ekki útlit fyrir að félagið fengi hlutdeild í sértækum byggðakvóta. Þann 9. nóvember 2016 hafi félagið sent inn umsókn um þau 100 viðbótartonn af sértækum kvóta sem auglýst höfðu verið. Þá hafi verið tekin ákvörðun um að endurræsa fiskverkunina þar sem reiknað hafi verið með að félagið fengi úthlutunina. Í umsókn kæranda hafi komið fram að félagið sótti um 100 þorskígildistonna kvóta og leggði fram 300 þorskígildistonn sem mótframlag inn í verkefnið. Að auki hafi komið þar fram að gert væri ráð fyrir móttöku á u.þ.b. 100 tonnum af grásleppu og vinnslu á grásleppuhrognum úr þeim, sem og frystingu á þorskhrognum. Þar hafi verið tekið fram að fyrst og fremst yrði um að ræða hefðbundna saltfiskverkun sem og grásleppuhrognaverkun og að fyrir hver 3 þorskígildi af bolfiski sem landað yrði til vinnslu kæmu 1 á móti út úr verkefninu. Gerð hafi verið grein fyrir áætluðum fjölda beinna heilsársstarfa í veiðum og vinnslu sem yrði viðhaldið eða stofnað til með verkefninu, m.a. að 12-16 störf myndu verða til vegna verkefnisins og hvernig úthlutunin gæti stuðlað að uppbyggingu og stöðugleika í sjávarútvegi á Raufarhöfn. Þá hafi komið þar fram að eigendur félagsins væru frá Raufarhöfn og þar sem félagið hafi ásættanlegan starfsgrundvöll við veiðar og vinnslu aukist líkur á að vilji sé til að takast þar á við önnur verkefni. Daginn áður en ákvörðun Byggðastofnunar hafi borist kæranda hafi verið tekin sú erfiða ákvörðun að loka fiskverkuninni að aflokinni yfirstandandi vertíð og öllu starfsfólki verið tilkynnt um starfslok en ljóst sé að félagið geti ekki opnað fiskverkunina aftur nema að jafnræðis verði gætt í úthlutun sértæks byggðakvóta. Byggðastofnun hafi auglýst eftir umsóknum um umræddan 400 tonna byggðakvóta til Raufarhafnar á þeim grundvelli að bærinn væri skilgreindur sem „brothætt byggð“. Kærandi ásamt öllum útgerðaraðilum á staðnum auk [Z] hafi verið aðilar að viðræðum um nýtingu kvótans. Á seinni stigum málsins hafi verið sett inn það skilyrði af hálfu Byggðastofnunar að netafiskur væri ekki gjaldgengur til aðgengis að þessum kvóta. Kærandi hafi þá nýlega verið búinn að gera þær breytingar að selja krókaaflaheimildir félagsins og kaupa aflaheimildir í aflamarkskerfinu á móti, fyrst og fremst til að geta gert út á þorskanet. Samkomulagið um 400 tonna byggðakvótann hafi verið til þriggja ára en með fyrirvara um endurskoðun við upphaf hvers fiskveiðiárs þar sem mat yrði lagt á hvort markmið samningsins og árangursviðmið umsóknarinnar sem samningurinn byggði á hefðu gengið eftir og möguleiki verið á framlengingu samningsins í tvö ár í viðbót með sömu skilyrðum. Kærandi hafi ákveðið að efla frekar fiskvinnsluhúsnæði sitt á Raufarhöfn og gera vinnsluna fyrir úthlutunina sveigjanlegri til að hún yrði ekki jafnbundin við afmarkaða stærð á þorski og hafi markmiðið verið að geta staðið jafnfætis [Z] þegar til endurskoðunar kæmi á samningum að loknu þriggja ára upphafstímabili. Þann 1. febrúar 2016 áður en kom að lokum þriggja ára samningstímabilsins hafi kærandi sent tölvubréf á Byggðastofnun þar sem óskað hafi verið eftir hlutdeild í 400 tonna kvótanum þegar þriggja ára tímabilinu lyki um haustið 2016. Þeirri beiðni hafi verið hafnað af Byggðastofnun með tölvubréfi, dags. 14. júní sama ár, á þeirri forsendu að samningurinn á Raufarhöfn hafi haldið allt samningstímabilið og muni því óbreyttur verða endurnýjaður til næstu tveggja ára. Ekkert tillit hafi verið tekið til þess að á þessum árum hafði kærandi stofnað 6-10 ný störf í fiskvinnslu auk 6 starfa á skipum félagsins. Engin rök hafi verið færð fyrir framangreindri höfnun.

Kærandi byggir á því að hin kærða ákvörðun sé bæði haldin formlegum og efnislegum annmörkum og vísar til 10. gr. a laga nr. 116/2006. Þar komi fram m.a. að Byggðastofnun skuli hafa samráð við sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags áður en samningur sé undirritaður. Ráðherra sé heimilt, að fengnum tillögum Byggðastofnunar, að setja nánari ákvæði um framkvæmd þessa ákvæðis í reglugerð. Reglugerð nr. 643/2016 hafi verið sett á grundvelli framangreindrar lagaheimildar en þar komi einnig fram að Byggðastofnun skuli hafa samráð við sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags áður en samningur sé undirritaður. Í sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 komi fram m.a. að sveitarstjórn taki ákvarðanir á sveitarstjórnarfundum. Ekkert komi fram í rökstuðningi Byggðastofnunar í bréfi, dags. 27. febrúar 2017, um að haft hafi verið samráð við sveitarstjórn eins og lögskylt sé. Kærandi hafi kannað hjá sveitarstjóra Norðurþings hvort Byggðastofnun hafi haft samráð við sveitarstjórn, bæði varðandi úthlutunina á 400 tonna sértæka byggðakvótanum sem og 100 tonna viðbótarkvótanum. Með tölvubréfi sveitarstjórans, dags. 10. apríl 2017, hafi því verið svarað á eftirfarandi hátt: „Því er auðsvarað. Byggðastofnun hefur ekki haft nokkurt samráð við sveitarfélagið Norðurþing um úthlutun sértæks byggðakvóta.“ Byggðastofnun hafi ekki uppfyllt ákvæði laganna og reglugerðarinnar um að skylt sé að hafa samráð við sveitarstjórn og því hafi ekki verið formlega staðið rétt að málinu og beri að fella ákvörðunina úr gildi. Í 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 séu tiltekin þau atriði sem horfa verði til við mat á umsóknum frá einstökum byggðarlögum. M.a. sé áskilið að fyrir hendi séu trúverðug áform um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi en ljóst sé að bæði kærandi og [Z] uppfylli þetta skilyrði. Einnig beri að líta til fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem skapist eða verði viðhaldið. Áður hafi komið fram að hjá [Z] sé um að ræða 30 störf en 15 störf hjá kæranda. [Z] hafði áður fengið 400 tonn þannig að eðlilegt hefði verið að kærandi hefði fengið 100 tonnin sem komu til viðbótar. Þá hefði kærandi verið með 33% af störfunum en 20% af byggðakvótanum. Einnig komi fram í reglugerðinni að horfa verði til þess að sem best nýting verði á þeim aflaheimildum sem fyrir séu í byggðarlaginu. Kærandi og [Z] eigi bæði kvóta fyrir sem félögin leggi til á móti. Félögin eigi það sameiginlegt að viðbótarkvóti auki stærðarhagkvæmnina sem geri það að hagkvæmara verði að reka félögin. Byggðastofnun beri að horfa til þess að stutt verði við að öflug starfsemi verði til lengri tíma þannig að sem mest verði dregið úr óvissu um framtíðina en þetta ákvæði eigi við um bæði kæranda og [Z]. Sú aðferð Byggðastofnunar að mismuna félögunum sé hins vegar til þess fallin að auka líkurnar á því að kærandi hafi ekki rekstrargrundvöll til framtíðar en verði það raunin nái 10. gr. a laga nr. 116/2006 ekki tilgangi sínum og leiði til þess að byggðin á Raufarhöfn verði enn brothættari og með því hafi markmið laganna snúist upp í andhverfu sína. Ennfremur sé áskilið í reglugerðinni að úthlutun byggðakvóta hafi jákvæð áhrif á atvinnulíf og samfélag. Ráðstöfun kvótans til eins aðila sé ekki í samræmi við hlutverk Byggðastofnunar samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 106/1999, um Byggðastofnun. Þá sé rekstrarsaga kæranda og forsvarsmanns félagsins mjög góð. Í bréfi Byggðastofnunar komi fram að við úrvinnslu umsókna hafi fyrir atbeina Atvinnuþróunarfélags Þingeyinga verið leitast við að ná fram samstarfi á milli umsækjenda um nýtingu aflamarksins en það hafi ekki tekist. Samkvæmt lögum nr. 116/2006 og reglugerð nr. 643/2016 eigi Byggðastofnun að hafa samráð við viðkomandi sveitarstjórn en ekki Atvinnuþróunarfélag Þingeyinga. Atvinnuþróunarfélag Þingeyinga sé með starfsmann á Raufarhöfn en hann hafi aldrei rætt þetta mögulega samstarf við kæranda og sé auk þess vanhæfur vegna tengsla við [Z] sem hafi aðalstöðvar á Húsavík. Lögmaður kæranda hafi óskað eftir að fá skriflegar upplýsingar um öll samskipti Byggðastofnunar við Atvinnuþróunarfélag Þingeyinga í tengslum við úthlutun viðbótarkvótans en þær upplýsingar hafi ekki enn verið veittar. Bréf Byggðastofnunar, dags. 27. febrúar 2017, uppfylli ekki lágmarkskröfur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rökstuðning. Þar sé ekki fjallað um allar þær þrjár umsóknir sem hafi borist heldur komi þar fram að ákveðið hafi verið að ganga til samninga við [Z]. Ekkert komi fram þar hverjir þessir meintu samstarfsaðilar séu en lögmaður kæranda hafi óskað eftir því skriflega við Byggðastofnun að fá afrit af umsókn [Z] en Byggðastofnun hafi ekki enn orðið við þeirri beiðni. Kærandi telji sig vita að þeir aðilar sem fengu upphaflega úthlutun á 400 tonnunum með [Z ehf.] hafi flestir dregið sig út úr samstarfinu þannig að upphaflegar forsendur séu verulega breyttar. Einnig segir í bréfinu í umfjöllun Byggðastofnunar um kæranda m.a.: „Nokkur atvinnusköpun yrði af fiskvinnslu félagsins á Raufarhöfn en í verulega minna mæli en sem nemur þeim störfum sem verður viðhaldið í vinnslu [Z]." Orðalagið „yrði af“ bendi til þess að Byggðastofnun hafi ekki verið kunnugt um að fiskverkun kæranda hafi verið starfandi þegar ákvörðunin hafi verið tekin, því annars hefði þetta verið orðað „er af“. Ekki sé tekið tillit til þess að [Z] hafði þegar fengið úthlutað 400 þorskígildistonnunum og 100 tonnin hafi því verið viðbót sem hafi aukið enn frekar á mismunun gagnvart kæranda. Í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komi fram að ef stjórnvaldsákvörðun byggi á mati skuli í rökstuðningi fyrir ákvörðuninni greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi hafi verið við matið og að þar sem ástæða sé til skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um málsatvik sem hafi haft verulega þýðingu við úrlausn málsins. Hvorugt sé fyrir hendi í ákvörðun Byggðastofnunar. Kröfuliður II sé settur fram ef ráðuneytið fallist á kröfulið I um að ógilda hina kærðu ákvörðun. Í honum felist að 100 þorskígildistonnum verði úthlutað til kæranda á grundvelli umsóknar kæranda, dags. 9. nóvember 2016. Byggt sé á því af hálfu kæranda að ráðuneytið sem hærra sett stjórnvald hafi ekki einungis heimild til að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi heldur einnig vald til að taka nýja ákvörðun.

Þá krefst kærandi þess að honum verði úrskurðaður málskostnaður og að málskostnaðarákvörðun verði byggð á útlögðum kostnaði kæranda til lögmanns síns á grundvelli tímaskráningar. Yfirlit um útlagðan kostnað verði sent ráðuneytinu um leið og þess verði óskað.

Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Tölvubréf og bréf kæranda til Byggðastofnunar, dags. 29. febrúar 2016. 2) Tölvubréf frá Byggðastofnun, dags. 14. júní 2016. 3) Umsókn kæranda um aflamark, dags. 9. nóvember 2016. 4) Bréf Byggðastofnunar, dags. 27. febrúar 2017. 5) Tölvubréf frá sveitarstjóra Norðurþings.

Með bréfi, dags. 24. maí 2017, óskaði ráðuneytið eftir umsögn stjórnar Byggðastofnunar um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem stjórn Byggðastofnunar kynni að hafa um málið.

Með bréfi, dags. 7. júní 2017, barst ráðuneytinu umsögn stjórnar Byggðastofnunar um málið. Þar segir m.a. að samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006 og reglugerð nr. 543/2016 úthluti Byggðastofnun aflamarki, sem „…ráðherra ákvarðar samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. til að styðja við byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi." Byggðastofnun geti gert samninga við fiskvinnslur eða útgerðarfélög til allt að 6 ára í senn. Byggðastofnun skuli hafa samráð við sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags áður en samningur sé undirritaður. Aflaheimildir skuli vera í þorski, ýsu, steinbít, ufsa, löngu, keilu og gullkarfa í hlutfalli við leyfðan heildarafla af þessum tegundum. Aflaheimildir þessar miðist við þorskígildi og skuli þær dregnar frá með sama hætti og greinir í 3. mgr. 8. gr. laganna, sbr. 5. mgr. sömu greinar. Ráðherra sé heimilt, að fengnum tillögum Byggðastofnunar, að setja nánari ákvæði um framkvæmd þessa ákvæðis í reglugerð, svo sem um efni samnings, skilyrði og tímalengd. Kæran lúti að úthlutun á 100 þorskígildistonnum til [Z] og þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði ógilt og að aflamarkinu verði úthlutað til kæranda í staðinn. Kæran byggi á því að ákvörðunin sé ógild þar sem ekki hafi verið haft samráð við sveitarstjórn, að mat Byggðastofnunar á umsóknum sé í meginatriðum rangt og að ákvörðunin sé ekki nægilega rökstudd. Varðandi málsástæðu kæranda um að Byggðastofnun hafi ekki haft samráð við sveitarstjórn þá segi í 6. gr. reglugerðar nr. 543/2016 að Byggðastofnun skuli hafa samráð við sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags áður en samningur sé undirritaður. Sama ákvæði sé að finna í 10. gr. a laga nr. 116/2006. Samningur hafi ekki enn verið gerður við [Z] vegna þeirrar úthlutunar sem hér sé til umfjöllunar. Samráð verði haft við sveitarstjórn Norðurþings áður en samningur verði undirritaður. Samskipti Byggðastofnunar við framkvæmdastjóra Atvinnuþróunarfélags Þingeyinga hafi ekki á neinn hátt verið yfirfærsla á samráðsskyldu við viðkomandi sveitarfélag. Því sé alfarið hafnað að Byggðastofnun hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vinnslur umsækjenda hafi verið heimsóttar og hafi allir umsækjendur fengið jafnt færi á að koma sjónarmiðum sínum og athugasemdum á framfæri í umsóknarferlinu. Í stjórnýslukærunni komi fram að kærendur hafi óskað eftir gögnum en ekki fengið. Kærandi hafi fengið umbeðin gögn send með tölvubréfi miðvikudaginn 11. apríl 2017 eða sama dag og kæra sú sem hér sé til umfjöllunar sé dagsett en óskað hafði verið gögnunum í dagslok fimmtudagsins 5. apríl 2017. Samkvæmt áður tilvitnuðum lögum og stjórnvaldsreglum sé Byggðastofnun falið að taka matskennda ákvörðun um úthlutun aflaheimilda samkvæmt nánar tilgreindum sjónarmiðum og það sé álit stofnunarinnar að stofnunin og stjórn hennar hafi við meðferð málsins og ákvörðunina farið eftir almennum og hlutlægum viðmiðum á þeim atriðum sem komi fram í 10. gr. a laga nr. 116/2006 og reglugerð nr. 643/2016, stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og öðrum reglum stjórnsýsluréttarins. Ákvörðunin hafi verið kynnt kæranda með bréfi, dags. 27. febrúar 2017, og hafi verið studd rökum sem þar komi fram og hafi ekki verið hnekkt. M.a. hafi þar komið fram að varðandi fjölda heilsársstarfa, nýtingu aflaheimilda og öfluga starfsemi til lengri tíma væri það mat stofnunarinnar að nokkur atvinnusköpun yrði af fiskvinnslu kæranda en í verulega minna mæli en sem nemi þeim störfum sem verði viðhaldið í vinnslu [Z].

Með bréfi, dags. 12. júní 2017, sendi ráðuneytið [Y ehf.], [Þ hrl.], f.h. kæranda ljósrit af umsögn Byggðastofnunar, dags. 7. júní 2017, og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina og að senda frekari gögn.

Með bréfi, dags. 23. júní 2017, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá [Y ehf.], [Þ hrl.], f.h. kæranda um umsögnina. Þar segir m.a. að Byggðastofnun svari aðeins litlum hluta af málsástæðum kæranda. Í umsögn Byggðastofnunar sé byggt á því að samráð verði haft við sveitarstjórn Norðurþings áður en samningur verði undirritaður við [Z]. Ákvæðið um að samráð skuli haft við sveitarstjórn komi einnig fram í reglugerð. Þetta ákvæði um skyldubundið samráð sé mjög þýðingarmikið og óundanþægt. Hugsunin sé sú að vandað verði til allrar málsmeðferðar og jafnræðis gætt og sveitarstjórn í nærumhverfi viðkomandi umsóknaraðila komi að málinu frá upphafi. Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komi fram rannsóknarregla stjórnsýslunnar en hún felist í því að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Í því tilviki sem hér sé til meðferðar sé samráð við sveitarstjórn Norðurþings veigamikill þáttur í undirbúningi ákvörðunar og því telji kærandi að vanræksla á því að hafa lögboðið samráð sé verulegur annmarki á ákvörðuninni sem eigi að leiða til ógildingar hennar. Liður í slíkri rannsókn sé að fá öll sjónarmið fram. Byggðastofnun hafi brotið þetta ákvæði með ákvörðun stjórnar stofnunarinnar um að ganga til samninga við [Z] og því beri að ógilda ákvörðunina. Í bréfi Byggðastofnunar til kæranda, dags. 27. febrúar 2017, sé tilkynnt að málið hafi verið lagt fyrir stjórn stofnunarinnar og að ákveðið hafi verið að ganga til samninga við [Z]. Ekkert sé minnst á að síðar verði haft samráð við sveitarstjórn. Í bréfinu komi einnig fram að ákvörðunina megi kæra til ráðuneytisins innan þriggja mánaða frá dagsetningu bréfsins skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Augljóst sé á þessu að búið sé að taka stjórnvaldsákvörðun án þess að haft hafi verið samráð við sveitarstjórn eins og lögboðið sé. Það sé ljóst á þessu bréfi að aldrei hafi staðið til að hafa samráð við sveitarstjórn í kjölfar ákvörðunar Byggðastofnunar. Með því að vísa í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé ljóst að stjórn Byggðastofnunar hafi litið þannig á að ákvörðunin væri til þess fallin að binda enda á málið og þar af leiðandi væri hún kæranleg. Hefði stjórn Byggðastofnunar talið að ákvörðunin myndi ekki binda enda á málið hefði hún vísað til 2. mgr. 26. gr. sömu laga sem fjalli um ákvarðanir sem ekki bindi enda á mál. Í umsögn stjórnar Byggðastofnunar til ráðuneytisins virðist nú byggt á því að ákvörðunin bindi ekki enda á málið þar sem síðar verði haft samráð við sveitarstjórn. Upplýsingar um kæruheimild í hinni kærðu ákvörðun hafi verið þýðingarlausar ef Byggðastofnun hafi ekki talið að um væri að ræða endanlega ákvörðun í málinu. Ekki sé hægt að byggja á því af hálfu Byggðastofnunar að haft verði samráð við sveitarstjórn áður en samningur verði undirritaður. M.a. gæti komið upp sú staða að sveitarstjórn leggði eindregið til að viðbótarkvótinn skyldi allur fara til kæranda en þá yrði málið lagt aftur fyrir stjórn stofnunarinnar og tekin ný ákvörðun sem væri þá aftur kæranleg til ráðuneytisins. Það verði þegar í upphafi að hafa lögbundið samráð við viðkomandi sveitarstjórn áður en stjórn Byggðastofnunar taki ákvörðun. Einnig skipti máli hvernig málið sé kynnt fyrir sveitarstjórn en ef það sé gert þannig að stjórn Byggðastofnunar sé búin að taka ákvörðun um að láta [Z] fá allan kvótann sé lögbundið samráð við sveitarstjórnina í raun bara formsatriði. Þá sé fleiri formskilyrðum ábótavant í afgreiðslu Byggðastofnunar. Lögmaður kæranda hafi fengið send frá Byggðastofnun viðbótargögn vegna málsins sem óskað hafði verið eftir og þar á meðal hafi verið umsókn [Z]. Umsóknin sé eingöngu undirrituð af hálfu [Z ehf.] en sé sögð vera f.h. nokkurra samstarfsaðila en engin umboð liggi þó fyrir enda skýrt á bls. 3 í umsókninni þar sem því sé lýst yfir að hópurinn sé ekki samstæður og bara hluti af honum séu raunverulegir þátttakendur í verkefninu. Þetta atriði eitt og sér hefði átt að leiða til þess að umsókninni yrði vísað frá þar sem óljóst var hverjir ætluðu að vera samstarfsaðilar í verkefninu.

Með bréfi, dags. 9. október 2017, sendi ráðuneytið [Z] ljósrit af stjórnsýslukærunni, umsögn stjórnar Byggðastofnunar, dags. 7. júní 2017 og athugasemdum kæranda, dags. 23. júní 2017, og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við framangreind gögn.

Með tölvubréfi, dags. 19. október 2017, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá [Z], dags. 17. október 2017. Þar segir m.a. að þegar verkefni Byggðastofnunar um brothættar byggðir hafi hafist haustið 2013 hafi einungis verið starfrækt ein fiskvinnsla á Raufarhöfn, þ.e. fiskvinnsla [Z] sem starfrækt hafi verið á Raufarhöfn frá árinu 2004. [Z ehf.] hafi upphaflega sótt um f.h. félagsins auk tiltekinna 7 félaga sem tilgreind eru í athugasemdunum. Engin tilkynning hafi borist til [Z] um að nokkur þessara félaga hafi sagt sig formlega frá verkefninu. Meðfylgjandi sé skjal sem merkt sé fylgiskjal 1 sem feli í sér samkomulag um aukna byggðafestu á Raufarhöfn og samkomulag um veiðar og vinnslu á aflamarki Byggðastofnunar sem undirritað sé af fulltrúum allra félaganna sem tóku þátt í verkefninu auk fulltrúa Byggðastofnunar. Samkomulagið hafi verið undirritað á Hótel Norðurljósum á Raufarhöfn þann 11. desember 2013. Eitt félagið sem sé einn þátttakenda upphaflega verkefnisins sé skráð til heimilis á höfuðborgarsvæðinu, á sama heimilisfang og heimili forsvarsmanns kæranda sé samkvæmt símaskrá. Fulltrúi félagsins sem ritaði undir samkomulagið sé systir forsvarsmanns kæranda og einn eigenda kæranda. Að því sögðu sé ljóst að kærandi eigi beinna hagsmuna að gæta af því verkefni sem sé í gangi á Raufarhöfn. Bátur kæranda sem hafi átt að afla hráefnis fyrir fiskvinnslu [Z] á Raufarhöfn samkvæmt upphaflegu samkomulagi hafi aldrei farið á sjó frá því að verkefnið hófst. Það sé ástæða fyrir því að kærandi hafi ekki verið skráð sem þátttakandi í verkefninu „Brothættar byggðir“ á Raufarhöfn heldur umrætt félag. Í 5. gr. reglugerðar nr. 643/2016 komi fram m.a. að takist ekki að úthluta öllu aflamarki viðkomandi skips fyrir lok fiskveiðiársins sé heimilt að ráðstafa áunnu aflamarki yfirstandandi fiskveiðiárs til næsta fiskveiðiárs, enda hafi viðkomandi skip verið í samfelldri eigu viðkomandi útgerðar og ekki verið flutt meira aflamark frá skipi en til þess í lok fiskveiðiársins á undan. Grunnur að því að fyrirtæki séu gjaldgeng sem umsækjendur sé það að ekki hafi verið flutt meira aflamark frá skipinu en til þess í lok fiskveiðiársins á undan. Á fylgiskjali 2 með bréfinu sé samantekt um ráðstöfun aflaheimilda innan sveitarfélagsins Norðurþings fyrir fiskveiðiárin 2011/2012 og 2012/2013 sem unnin hafi verið fyrir sveitarfélagið af hlutlausum aðila en allar færslur aflaheimilda séu opinber gögn sem allir geti skoðað. Bátur kæranda, [R], sé með neikvæða aflamarksstöðu fiskveiðiárið 2015/2016 sem nemi liðlega 400 þorskígildistonnum en bátur kæranda, [E], sé með jákvæða stöðu sem nemi liðlega 220 þorskígildistonnum, sbr. fylgiskjal 3 sem sýni framsalsheimildir bátanna vegna fiskveiðiársins 2015/2016 á vef Fiskistofu. Þarna vanti tæplega 200 tonn af aflaheimildum félagsins fiskveiðiárið 2015/2016 sem þýði að félagið hafi leigt frá sér tæplega 200 tonnum meira en til sín. Ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 643/2016 kveði á um að Byggðastofnun sé óheimilt að úthluta aflaheimildum til skipa sem meira aflamark hafi verið flutt frá en til í lok fiskveiðiársins á undan sem í þessu tilviki sé fiskveiðiárið 2015/2016. Ljóst sé því að Byggðastofnun hafi átt að hafna umsókn kæranda um 100 tonna aflamark Byggðastofnunar þar sem ekki hafi verið uppfyllt skilyrði 5. gr. reglugerðar nr. 643/2016. Gerð sé athugasemd við að í stjórnsýslukæru séu aflaheimildir báta kæranda sagðar vera 4-500 þorskígildistonn en aflaheimildir skipanna hafi við upphaf fiskveiðiársins 2016/2017 verið samtals um 320 þorskígildistonn, sbr. fylgiskjal 4. Fjölbýlishúsið á Raufarhöfn sem kærandi segist hafa keypt sé skráð í eigu annars félags sem hafi keypt það með samningi, dags. 30. desember 2016. Það sé því rangt að kærandi sé eigandi að fjölbýlishúsinu á Raufarhöfn. Einnig sé gerð athugasemd við framsetningu í stjórnsýslukæru þar sem segi að umsókn kæranda hafi verið hafnað en „öllum 100 þorskígildistonnunum úthlutað til [Z ehf.] og svokallaðra samstarfsaðila.“ Engu hafi verið úthlutað þar sem að fyrst verði að landa afla en svo fái viðkomandi úthlutað aflaheimildum til baka í hlutfalli við það sem lagt hafi verið til, sbr. fylgiskjal 1 við samkomulag um aukna byggðafestu á Raufarhöfn og samkomulag um veiðar og vinnslu á aflamarki Byggðastofnunar sem undirritað hafi verið af öllum sem að verkefninu komu. Þá sé gerð athugasemd við staðhæfingar kæranda um að kærandi hafi ákveðið að efla enn frekar fiskvinnsluhúsnæði sitt á Raufarhöfn og gera vinnsluna sveigjanlegri. Þarna sé látið skína í að kærandi hafi verið með fiskvinnslu í gangi haustið 2013 þegar upphaflega verkefnið hafi hafist. Hið rétta sé að kærandi hafi hafið fiskvinnslu á Raufarhöfn að nýju eftir áratuga hlé árið 2015 eins og komi fram í umsókn félagsins um aflamark Byggðastofnunar og hafi hætt henni aftur vorið 2016 vegna óviðunandi afkomu af saltfiskvinnslu. Að auki sé annað félag sem fyrr sé nefnt þátttakandi í því verkefni sem sé í gangi á Raufarhöfn. Ennfremur sé gerð athugasemd við ummæli lögmanns kæranda þess efnis að nær allur kvótinn hafi verið veiddur af [Z] en úthlutun fari ekki fram fyrr en búið sé að veiða og landa afla, sbr. samkomulag um veiðar og vinnslu á aflamarki Byggðastofnunar og samkomulag um aukna byggðafestu á Raufarhöfn á fylgiskjali 1. Framkvæmdastjóri Atvinnuþróunarfélags Þingeyinga hafi engin tengsl við [Z] og hafi aldrei haft. Umfjöllun um fjölda starfa annars vegar hjá kæranda og hins vegar hjá [Z] sé ekki byggð á réttum forsendum, þ.e. að um sé að ræða 30 störf hjá [Z] en 15 störf hjá kæranda. Annars vegar sé um að ræða störf í landvinnslu í hjá [Z] en til sjós og lands hjá kæranda, ekki sé því verið að bera saman sambærileg störf. Hjá [Z] séu 35 starfsmenn í landvinnslu á Raufarhöfn og um 30 í áhöfnum skips og báta sem leggi vinnslunni til hráefni en öll þessi störf hjá [Z] séu heilsársstörf. Ekki sé rétt að [Z] hafi áður fengið 400 tonn heldur hafi verkefnið um brothættar byggðir á Raufarhöfn fengið 400 tonnum úthlutað og svo hafi þátttakendur í verkefninu fengið úthlutað í hlutfalli við það sem þeir hafi lagt upp af afla. Umfjöllun um að allflestir starfsmenn kæranda hafi fasta búsetu á Raufarhöfn í samhengi við umfjöllun um starfsmannafjölda kæranda sé heldur ekki byggð á réttum forsendum. Starfsmenn [Z] á Raufarhöfn hafi allir fasta búsetu á Raufarhöfn, eigi flestir fjölskyldu á staðnum, greiði skatta og gjöld og eigi heimilisfesti á staðnum. Hluti starfsmanna [Z] á Raufarhöfn séu af erlendu bergi brotnir, flestir þeirra hafi um árabil verið við störf á Raufarhöfn fyrir [Z]. Umsókn [Z] um viðbótaraflamark hafi verið fyrir hönd þess verkefnis sem þegar hafi verið í gangi og þeirra aðila sem að upphaflega verkefninu stóðu. Þar sem ekki hafi borist nein tilkynning um að nokkur hafi sagt sig formlega frá upphaflega verkefninu hafi umsóknin verið í nafni upphaflega verkefnisins sem þegar hafi verið í gangi. Í umsókninni hafi verið sérstaklega tekið fram hverjir væru umræddir samstarfsaðilar og þar hafi verið nafngreind 7 félög í útgerð á staðnum. Þetta séu þeir aðilar sem hafi staðið að upphaflega verkefninu á Raufarhöfn. Því hafi verið sótt um fyrir hönd þeirra allra sem viðbót við núverandi verkefni þrátt fyrir að hluti þeirra hafi aldrei landað afla innan verkefnisins. Staðhæfingar um að [Z ehf.] hafi ekki haft heimild til að sækja um fyrir hönd samstarfsaðila en umsóknin hafi einungis verið undirrituð af [Z ehf.] en ekki samstarfsaðilum og að ekki hafi heldur verið fyrir hendi umboð þeirra til að sækja um kvótann séu heldur ekki réttar. Fyrir liggi undirritað skjal af fulltrúum allra skráðra þátttakenda í verkefninu, þ.e. samkomulag um aukna byggðafestu á Raufarhöfn auk samkomulags um veiðar og vinnslu á aflamarki Byggðastofnunar á fylgiskjali 1. Það sé rétt að aðeins hluti af hópnum séu raunverulegir þátttakendur í verkefninu. Í samkomulagi um veiðar og vinnslu á aflamarki Byggðastofnunar sé tekið fram, að innbyrðis skipting og framlag einstakra útgerða skuli endurskoðað árlega og að það útiloki ekki aðila að samkomulaginu frá þátttöku í verkefninu á seinni árum þess þó viðkomandi leggi ekki fram mótframlag fiskveiðiárið 2013/2014. Einnig sé þar ákvæði um að verði þær breytingar á högum samstarfsaðila að þeir geti ekki uppfyllt ákvæði samningsins skuli tilkynna það til Byggðastofnunar eins fljótt og auðið sé. Þegar upphaflegt samkomulag hafi verið í undirbúningi árið 2013 hafi sveitarfélagið Norðurþing tekið fullan þátt í málinu og átt fulltrúa á öllum fundum og aðkomu að málinu. Að lokum hafi þáverandi sveitarstjóri Norðurþings og framkvæmdastjóri Atvinnuþróunarfélags Þingeyinga skrifað sem vottar á samkomulagið um aukna byggðafestu á Raufarhöfn og samkomulag um veiðar og vinnslu á aflamarki Byggðastofnunar, sbr. fylgiskjal 1.

Eftirtalin gögn fylgdu bréfi [Z] til ráðuneytisins, dags. 17. október 2017: 1) Samkomulag um aukna byggðafestu á Raufarhöfn og samkomulag um veiðar og vinnslu á aflamarki Byggðastofnunar, dags. 11. desember 2013. 2) Ráðstöfun kvóta í Norðurþingi fiskveiðiárin 2011/2012 og 2012/2013. 3)-4) Útprentanir af vef Fiskistofu um framsalsheimildir báta kæranda, dags. 17. október 2017.

Með bréfi, dags. 23. október 2017, sendi ráðuneytið ljósrit af athugasemdum [Z] til lögmanns kæranda og veitti félaginu kost á að tjá sig um athugasemdirnar.

Með bréfi, dags. 17. nóvember 2017, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá lögmanni kæranda við bréf [Z], dags. 17. október 2017. Þar segir m.a. að stjórnsýslukæra kæranda lúti að því að gallar hafi verið á formlegri afgreiðslu málsins sem eigi að varða ógildingu. Þar komi fram m.a. að Byggðastofnun hafi ekki haft lögskylt samráð við viðkomandi sveitarstjórn áður en hún tók ákvörðun sína og því beri að ógilda ákvörðunina og hafi m.a. verið lögð inn í málið staðfesting núverandi sveitarstjóra um það efni. Stjórnsýslukæran lúti einnig að efnishlið málsins. Ekkert sé í bréfi [Z] sem hreki þær efnislegu staðreyndir sem hafi komið fram í stjórnsýslukærunni. Samanburður á fjölda starfa hjá kæranda annars vegar og [Z] hins vegar sé ekki réttur. Það sé ekki rétt að kærandi hafi ekki keypt fjölbýlishúsið á Raufarhöfn. Í einkahlutafélagi sem hafi keypt fjölbýlishúsið sé dótturfélag sem sé í 100% eigu kæranda. Í athugasemdum [Z] séu aflaheimildir kæranda taldar vera um 320 þorskígildisonn. fylgiskjali með bréfi kæranda komi fram að úthlutaðar aflaheimildir kæranda í byrjun fiskveiðiárs 2016/2017 nemi 501.122 þorskígildistonnum. Í þessu sambandi sé rétt að taka fram að hluti umræddra aflaheimilda séu rækju- og skelbætur sem stafi af aflahlutdeild kæranda í innfjarðarrækju í Öxarfirði en umræddar bætur hafi komið til alla tíð síðan rækjuveiði í Öxarfirði féll niður í kringum árið 2000. Í athugasemdum [Z] sé einnig fjallað um aflamarksstöðu skipa kæranda fiskveiðiárið 2015/2016. Hér sé um að ræða tilvísun til einstakra atriða í kvótastöðu skipanna í lok fiskveiðiárs. Staðan sé lokastaða fiskveiðiársins, eftir að gerðar hafi verið allar lokaráðstafanir í því sambandi, enda hafði félaginu verið synjað um sértækan kvóta og engar skuldbindingar á félaginu í því sambandi. Umrædd staða hafi ekki verið sú sama og þegar fjallað hafi verið um umsókn félagsins og hefði orðið allt önnur ef félaginu hefði verið úthlutað byggðakvóta. Það komi hvergi fram í stjórnsýslukærunni að kærandi hafi verið með fiskverkun á Raufarhöfn haustið 2013. Félagið [S ehf.] sé einkafyrirtæki forsvarsmanns kæranda persónulega en hann sé forsvarsmaður kæranda. [S ehf.] hafi ekki verið skrifað fyrir neinu framlagi í umræddu verkefni og hafi aldrei gefið samþykki sitt fyrir því að tengjast umsókn [Z] um 100 þorskígildistonna viðbótarkvótann. Þá komi skýrt fram í svari sveitarstjóra Norðurþings að Byggðastofnun hafi ekki haft nokkurt samráð við sveitarfélagið Norðurþing um úthlutun sértæks byggðakvóta.

Bréfi lögmanns kæranda fylgdi fylgiskjal 1 sem var yfirlit um aflaheimildir kæranda fiskveiðiárið 2016/2017.

Með tölvubréfum, dags. 10. ágúst, 30. september og 6. desember 2017 og 17. janúar 2018, óskaði lögmaður kæranda eftir upplýsingum um afgreiðslutíma málsins og svaraði ráðuneytið með tölvubréfum, dags. 10. ágúst, 2. október og 7. desember 2017 og 17. janúar 2018. Einnig sendi ráðuneytið lögmanni kæranda tilkynningu um breytingar á fyrirhuguðum afgreiðslutíma málsins með tölvubréfi, dags. 17. október 2017.

Með tölvubréfi, dags. 6. mars 2018, barst ráðuneytinu ljósrit af bréfi, dags. 27. febrúar 2017, sem óskað hafði verið eftir símleiðis sama dag.

Með tölvubréfi, dags. 7. mars 2018, bárust ráðuneytinu tilteknar upplýsingar frá Byggðastofnun sem óskað hafði verið eftir símleiðis sama dag. Þar kemur fram að þeim 100 þorskígildistonnum sem ákveðið var að ganga til samninga við [Z] vegna Raufarhafnar fyrir fiskveiðiárin 2016/2017 og 2017/2018 hefur ekki verið úthlutað og samningar þar að lútandi ekki verið gerðir.

Rökstuðningur

I.  Stjórnsýslukæra í máli þessu er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar kemur fram að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.

Kæruheimild í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 byggir á því að kærendur verði að hafa lögvarinna hagsmuna að gæta sem beinlínis reynir á við úrlausn tiltekins máls sem kæra beinist að.

Ágreiningsefni í máli þessu snýst um úthlutun Byggðastofnunar á aflamarki samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, á Raufarhöfn í Norðurþingi til [Z].

Í stjórnsýslukæru í máli þessu krefst kærandi þess að ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar um úthlutun á 100 þorskígildistonnum af aflamarki samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, til [Z], verði felld úr gildi.

Einnig er þess krafist að ef fallist verði á þá kröfu verði umræddu aflamarki útlutað til kæranda.

Ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem deilt er um í máli þessu var tekin á fundi stjórnarinnar 24. febrúar 2017 og var tilkynnt [Z] með bréfi, dags. 27. febrúar 2017.

Kærandi sótti einnig um úthlutun umrædds aflamarks Byggðastofnunar með umsókn, dags. 4. janúar 2017.

Umsókn kæranda var hafnað með bréfi stjórnar Byggðastofnunar, dags. 27. febrúar 2017, þar sem kæranda var tilkynnt að stjórn Byggðastofnunar hefði ákveðið á fundi stjórnarinnar 24. febrúar 2017, að úthluta umræddu aflamarki til [Z].

Með vísan til framanritaðs verður að telja að kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af því að kæra framangreinda ákvörðun stjórnar Byggðstofnunar um að úthluta umræddu aflamarki til [Z].

Stjórnsýslukæran verður því tekin til efnismeðferðar.

II. Með bréfi, dags. 24. maí 2017, svaraði ráðuneytið kröfu lögmanns kæranda í stjórnsýslukæru um stöðvun samninga við aðra tilboðsgjafa og var kröfunni hafnað með vísan til þess að ekki væri heimild í 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, til að leggja fyrir Byggðastofnun að fresta úthlutun aflaheimilda sem stofnunin úthluti samkvæmt ákvæðinu.

III. Ákvæði 10. gr. a laga nr. 116/2006, sbr. lög nr. 72/2016, sem var upphaflega ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006 er nú svohljóðandi: 

"Byggðastofnun hefur til ráðstöfunar aflaheimildir sem ráðherra ákvarðar samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Byggðastofnun getur gert samninga við fiskvinnslur eða útgerðarfélög til allt að sex ára í senn. Byggðastofnun skal hafa samráð við sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags áður en samningur er undirritaður. Aflaheimildir skulu vera í þorski, ýsu, steinbít, ufsa, löngu, keilu og gullkarfa í hlutfalli við leyfðan heildarafla af þessum tegundum. Aflaheimildir þessar miðast við þorskígildi og skulu þær dregnar frá með sama hætti og greinir í 3. mgr. 8. gr. laganna, sbr. 5. mgr. sömu greinar. Ráðherra er heimilt, að fengnum tillögum Byggðastofnunar, að setja nánari ákvæði um framkvæmd þessa ákvæðis í reglugerð, svo sem efni samnings, skilyrði og tímalengd.“

(http://www.althingi.is/lagas/146a/2006116.html)

Ráðherra hefur sett reglugerð samkvæmt heimild í framangreindu ákvæði sem er reglugerð nr. 643/2016, um ráðstöfun og meðferð aflaheimilda skv. 10. gr. a laga nr. 116/2006. Þar segir m.a. Byggðastofnun hafi til ráðstöfunar aflaheimildir, sem ráðherra ákvarði samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006, til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi, sbr. 10. gr. a laga nr. 116/2006. Val á byggðarlögum sem komi til álita skuli byggja á tilteknum þáttum, þ.e. að byggðarlag sé í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi, íbúar byggðarlags séu færri en 400, íbúum hafi fækkað sl. 10 ár, akstursfjarlægð frá byggðakjarna sem telji meira en 1.000 íbúa sé a.m.k. 20 km, byggðakjarninn tilheyri vinnusóknarsvæði sem telji færri en 10.000 íbúa, hlutfall starfa við veiðar og vinnslu í sjávarbyggðinni sé a.m.k. 20% allra starfa og að aflamark Byggðastofnunar skipti verulegu máli fyrir framtíð byggðarlagsins að mati stjórnar Byggðastofnunar. Einnig kemur þar fram að stjórn Byggðastofnunar taki ákvörðun um endanlegt val byggðarlaga á grundvelli greiningar á stöðu byggðarlaga og innkominna umsókna um samstarf. Í 2. gr. eru ákvæði um skiptingu aflamarks en þar segir að skipting þess aflamarks sem kemur í hlut byggðarlags samkvæmt reglugerðinni skuli fara fram á grundvelli samninga Byggðastofnunar, fiskvinnslu og útgerðaraðila. Við mat umsókna frá einstökum byggðarlögum verði byggt á mati á trúverðugum áformum um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi, fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem skapist eða verði viðhaldið, sem bestri nýtingu þeirra aflaheimilda sem fyrir séu í byggðarlaginu, öflugri starfsemi til lengri tíma sem dragi sem mest úr óvissu um framtíðina, jákvæðum áhrifum á atvinnulíf og samfélag og traustri rekstrarsögu forsvarsmanna umsækjenda. Þá kemur þar fram að Byggðastofnun ákveði tímalengd samninga um nýtingu aflaheimilda skv. reglum þessum sem skuli þó ekki vera lengri en til 6 ára.  Í 3. gr. koma fram skilyrði fyrir úthlutun aflamarks, í 4. gr. kemur fram að Byggðastofnun annist mat og úrvinnslu umsókna og skuli svara öllum umsóknum svo fljótt sem unnt er og í 5. gr er fjallað um úthlutun aflamarksins. Þá segir í 6. gr. að Byggðastofnun skuli hafa samráð við sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags áður en samningur er undirritaður.

IV. Byggðastofnun hefur tiltekið magn aflaheimilda til ráðstöfunar á fiskveiðiárunum 2016/2017 og 2017/2018 samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006 og ekki reyndist unnt að úthluta aflaheimildum samkvæmt öllum umsóknum sem bárust stjórn stofnunarinnar.

Í 1. og 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 sem fjalla um val á byggðarlögum og skiptingu aflamarks milli fiskiskipa í einstökum byggðarlögum sem úthlutað er til koma fram tiltekin atriði sem byggt er á við val á byggðarlögum og mat á umsóknum frá einstökum útgerðaraðilum. Umrædd ákvæði eru matskennd og veita að mati ráðuneytisins stjórn Byggðastofnunar ákveðið svigrúm til ákvörðunar um úthlutun aflaheimilda fyrir fiskveiðiár sem reglugerðin gildir um.

Þegar litið er til framanritaðs verður að telja að hlutverk ráðuneytisins við endurskoðun á hinni kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnar stofnunarinnar 24. febrúar 2017 og tilkynnt var með bréfi, dags. 27. febrúar 2017, í máli þessu takmarkist við úrlausn um hvort gætt hafi verið laga og stjórnvaldsreglna við ákvörðunina en ekki að leggja efnislegt mat á einstakar umsóknir.

Ráðuneytið hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar í máli þessu og málsmeðferð stjórnar Byggðastofnunar við ákvörðunina.

Það er mat ráðuneytisins að ætla megi að það hafi verið vilji löggjafans að samráð við sveitarstjórn færi fram áður en ákvörðun er tekin um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006.

Verklag það sem stjórn Byggðastofnunar viðhafði í máli þessu að taka bindandi ákvörðun og tilkynna málsaðilum niðurstöðu má í þessu tilliti jafna til gerðar samnings samkvæmt ákvæðinu enda var ákvörðun stjórnarinnar orðin bindandi fyrir stofnunina.

Hinn síðar tilkomni samningur er því einungis staðfesting á ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem þegar var orðin bindandi fyrir stofnunina.

Því er eðlilegt að skýra ákvæðið um samráð við sveitarstjórn svo að það skuli fara fram áður en ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar um úthlutun aflamarksins verður bindandi fyrir stofnunina.

Með vísan til framanritaðs og þegar af þeirri ástæðu sem þar kemur fram er það niðurstaða ráðuneytisins að fella beri úr gildi hina kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar í máli þessu. Það er ekki innan valdheimilda ráðuneytisins að taka nýja ákvörðun um úthlutun aflamarksins.

V. Ekki er heimild í lögum til að úrskurða kæranda málskostnað en þegar af þeirri ástæðu er hafnað kröfu kæranda um það efni.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnar stofnunarinnar 24. febrúar 2017 um úthlutun á 100 þorskígildistonnum af aflamarki samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, til [Z] er felld úr gildi.

Kröfu kæranda um að félaginu verði úrskurðaður málskostnaður í máli þessu er hafnað.