Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Byggðastofnunar varðandi tilboð Goðaborgar ehf. um samstarf varðandi nýtingu byggðakvóta.
Stjórnsýslukæra
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 20. desember 2013, sem barst ráðuneytinu 23. sama mánaðar, frá Sókn lögmannsstofu ehf., Jóni Jónssyni, hrl. f.h. Goðaborgar ehf. þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 11. nóvember 2013, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.
Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 11. nóvember 2013, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Einnig er þess krafist að ráðuneytið staðfesti að höfnun Byggðastofnunar á tilboði/umsókn Goðaborgar ehf. teljist ólögmæt og að ráðuneytið leggi fyrir Byggðastofnun að hefja samninga við Goðaborg ehf. á grundvelli tilboðs/umsóknar félagsins. Þá er þess krafist að ráðherra leggi fyrir Byggðastofnun að stöðva frekari samningsgerð á meðan skorið verði úr um hvort höfnun Byggðastofnunar á tilboði/umsókn Goðaborgar ehf. hafi verið réttmæt.
Málsatvik
Málsatvik eru þau að með lögum nr. 82/2013 samþykkti Alþingi bráðabirgðaákvæði við lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, þar sem kemur fram að á fiskveiðiárunum 2013/2014 til og með 2017/2018 hafi Byggðastofnun til ráðstöfunar aflaheimildir sem nemi 1.800 þorskígildislestum til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Einnig er í ákvæðinu frekari útfærsla á efni þess.
Á fundi stjórnar Byggðastofnunar 26. ágúst 2013 (406. fundi) var lagt fram minnisblað um hvernig hagað skyldi framkvæmd úthlutunarinnar með fyrirsögninni "Stuðningur Byggðastofnunar við sjávarbyggðir í alvarlegum og bráðum vanda".Eftir fundinn skilgreindi Byggðastofnun 17 staði sem gætu komið til greina við úthlutun umrædds aflamarks sem voru: Tálknafjörður, Bíldudalur, Þingeyri, Flateyri, Suðureyri, Súðavík, Drangsnes, Hofsós, Grímsey, Hrísey, Kópasker, Raufarhöfn, Bakkafjörður, Borgarfjörður eystri, Stöðvarfjörður, Breiðdalsvík og Djúpivogur. Einnig var tekin saman skýrsla um niðurstöðurnar, dags. 6. september 2013, "Samstarfskvóti" - "1.800 tonn" Greining á sjávarbyggðum sem koma til greina við úthlutun á 1.800 þorskígildistonnumen þar kom fram mat á öllum stöðunum.
Á fundi stjórnar Byggðastofnunar 10. september 2013 (407. fundi) var farið yfir stöðu málsins, m.a. greiningu Byggðastofnunar á þeim sjávarbyggðum sem taldar væru geta komið til greina við úthlutunina.
Þann 19. september 2013 gaf sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra út reglugerð nr. 840/2013, um ráðstöfun og meðferð aflaheimilda skv. ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.
Með auglýsingu, dags. 19. september 2013, sem birt var í Morgunblaðinu 19. september 2013 og einnig í Fréttablaðinu 20. september 2013 auglýsti stjórn Byggðastofnunar eftir umsóknum um úthlutun aflaheimilda samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Einnig var auglýsingin birt á heimasíðu Byggðastofnunar. Umsóknarfrestur var til og með 7. október 2013.
Byggðastofnun bárust 16 tilboð fyrir tilgreindan frest, þ.e. 4 tilboð vegna Breiðdalsvíkur, 1 tilboð vegna Drangsness, 3 tilboð vegna Flateyrar, 2 tilboð vegna Raufarhafnar, 2 tilboð vegna Suðureyrar og 1 tilboð vegna Tálknafjarðar.
Kærandi, Goðaborg ehf. sótti um úthlutun aflamarks með umsókn til Byggðastofnunar, dags. 7. október 2013. Í umsókninni segir m.a. að umsækjandi leggi fram veiðiheimildir sem mótframlag inn í verkefnið sem nemi 450 tonna eignarkvóta og um 500 tonna leigukvóta. Miðað við 450 tonna framlag Byggðastofnunar megi gera ráð fyrir að áætlaður afli til vinnslu á staðnum verði tiltekið magn. Einnig kom þar fram lýsing á áætlaðri vinnslu og hvernig samstarfi umsækjanda við Byggðastofnun verði hagað auk upplýsinga um rekstur og uppbyggingu bolfiskvinnslu á Breiðdalsvík. Þar segir m.a. að Goðaborg ehf. hafi til umráða fiskvinnsluhús, með starfsleyfi, við höfnina sem nýtt verði við vinnsluna og gerð var grein fyrir ástandi húsnæðisins. Einnig áformi félagið að annast löndunar-, markaðs-, og aðgerðaþjónustu við höfnina á Breiðdalsvík til að bæta þar aðstöðu og þjónustu og hafi hafið framkvæmdir vegna þess. Goðaborg ehf. sjái sóknarfæri í að bjóða upp á slægingarþjónustu en með því skapist umtalsverð vinna. Útgerðaraðilar sem undirritað hafi stuðningsyfirlýsingu við fyrirætlanir Goðaborgar ehf. og væntanlegs samstarfsaðila hafi þegar gengið frá samningum við vinnsluna um hráefnisöflun. Gerð var grein fyrir áætluðum fjölda beinna heilsársstarfa fyrir karla og konur í veiðum og vinnslu sem verði viðhaldið og/eða verði til með verkefninu og hvernig umsækjendur sjái fyrir sér að uppfylla reglur um það efni. Samstarf Byggðastofnunar og Goðaborgar ehf. um vinnslu á staðnum muni skapa 4-5 heilsársstörf við sjálfa vinnsluna til að byrja með en á síðari hluta samningstímans sjái rekstraraðilar vinnslunnar fyrir sér aukningu stöðugilda um 2-3 á ári. Með aðkomu Goðaborgar ehf. á þjónustu á hafnarsvæðinu og aukningu í lönduðum afla á Breiðdalsvík sjái félagið fyrir sér að heilsársstörfum við þá þjónustu fjölgi um 2-3 á hafnarsvæðinu. Gerð var grein fyrir hvernig úthlutun til verkefnisins gæti stuðlað að uppbyggingu og stöðugleika í sjávarútvegi á staðnum á verkefnistímanum og dregið úr óvissu um framtíðina, m.a. um framtíð fiskvinnslu. Þá var þar gerð grein fyrir hvernig úthlutun til verkefnisins gæti haft jákvæð áhrif á viðkomandi samfélag, s.s. með búsetu starfsfólks, staðsetningu stjórnunar- eða sérfræðistarfa á svæðinu og kaupum á vörum og þjónustu auk þess sem líklegt væri að tilkoma aflaheimilda á svæðið muni stöðva fólksfækkun og upplýst að þeir sem komi að umsókninni hafi flestir gert út fiskiskip til margra ára og rekið eigin fiskvinnslu.
Einnig sóttu þrír aðrir aðilar um úthlutun aflaheimilda Byggðastofnunar vegna Breiðdalsvíkur fyrir umrætt fiskveiðiár.
Eftir að umsóknarfrestur var liðinn var málið tekið fyrir á tveimur fundum stjórnar Byggðastofnunar. Á fyrri fundinum 9. október 2013 var lagt fram minnisblað, ódags. með fyrirsögninni "Ráðstöfun aflamarks Byggðastofnunar",þar sem gerð var frekari grein fyrir þeim sjávarbyggðum sem komu til greina fyrir úthlutun aflaheimildanna og þeim umsóknum sem borist höfðu og lagt til að stjórn Byggðastofnunar veitti leyfi til að gengið yrði til samninga við tiltekna aðila, m.a. kæranda á Breiðdalsvík og var það samþykkt á fundinum. Á næsta fundi stjórnar Byggðastofnunar 4. nóvember 2013 var lagt fram nýtt minnisblað um málið, með fyrirsögninni "Tillaga til stjórnar Byggðastofnunar".Þar var fjallað um einstök byggðarlög og einstaka umsækjendur og gerð grein fyrir þeim áhrifum sem ætla mátti að úthlutun til einstakra umsækjenda myndi hafa á atvinnulíf og byggð í viðkomandi byggðarlögum. Niðurstöður voru þar teknar saman þar sem gerðar voru tillögur um ráðstöfun aflamarksins. M.a. var þar gerð grein fyrir umsókn kæranda og hvernig telja yrði að hún félli að þeim skilyrðum og viðmiðum sem komu fram í reglugerð nr. 840/2013. Þar segir m.a. að vegna lítilla veiðiheimilda á Breiðdalsvík sé ólíklegt að starfsemin verði það öflug að hún muni á stuttum tíma draga úr óvissu um framtíð byggðarinnar. Lagt var til að leitað yrði eftir samstarfssamningum vegna Tálknafjarðar, Suðureyrar, Flateyrar og Raufarhafnar, um samtals 1.500 þorskígildistonn og að frekari viðræður fari fram um tiltekna umsókn vegna annars byggðarlags. Þá var öllum umsóknum vegna Breiðdalsvíkur hafnað þar sem umsóknirnar voru ekki taldar fela í sér viðamikla starfsemi sem skipt gæti sköpum um framtíð byggðarinnar.
Með bréfi, dags. 11. nóvember 2013, var kæranda tilkynnt sú ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnarinnar 4. nóvember 2013 að hafna umsókn félagsins um úthlutun aflaheimilda. Þá kemur þar fram að ákvörðunina megi kæra til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra innan þriggja mánaða frá dagsetningu bréfsins skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 1. tl. 2. mgr. 20. gr. sömu laga geti kærandi óskað eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni.
Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð
Með stjórnsýslukæru, dags. 20. desember 2013, sem barst ráðuneytinu 23. sama mánaðar, kærði Sókn lögmannsstofa ehf., Jón Jónsson, hrl. f.h. Goðaborgar ehf. framangreinda ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.
Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að telja verði að við málsmeðferð Byggðastofnunar hafi ekki verið gætt að reglum stjórnsýsluréttar eða lögum nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Bæði hafi málsmeðferð verið haldin ágöllum og afgreiðsla stofnunarinnar verið efnislega röng. Í 2. gr. reglugerðar nr. 840/2013 komi fram viðmið til mats á umsóknum en eðli máls samkvæmt verði allir þeir liðir að hafa vægi og sýnt sé að vægi einstakra þátta verði að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Á stjórnarfundi Byggðastofnunar 9. október 2013 hafi verið samþykkt að ganga til samninga við Goðaborg ehf. Að áliti kæranda hafi sú ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar verið tvíþætt, þ.e. staðfest hafi verið að Breiðdalsvík yrði byggðarlag sem úthlutað yrði aflaheimildum til og einnig að umsókn kæranda uppfyllti skilyrði 2. gr. reglugerðarinnar. Þar hafi verið sett viðmið um inntak samninga en Byggðastofnun hafi breytt fyrri viðmiðum og vægi sjónarmiða samkvæmt reglugerð eftir á. Þannig hafi verið ljóst að gerður yrði samningur með aðkomu allra umsækjenda á Breiðdalsvík. Ekki hafi þurft að koma til vals milli tilboðsgjafa í byggðarlaginu enda hafi verið samstaða um fyrirkomulag vinnslunnar. Kærandi haft til ráðstöfunar a.m.k. 450 tonn sem mótframlag og í umsókn verið gerð grein fyrir áætlun um aukningu aflaheimilda. Umsókn kæranda hafi verið í samræmi við markmið laga og reglna um úthlutun aflaheimildanna. Sérstaklega sé vakin athygli á því að stjórn Byggðastofnunar hafi kynnt að hámarksviðmið væri 400 tonn vegna hvers samnings. Það skilyrði virðist hins vegar hafa verið útfært þannig að 400 tonna úthlutun væri meginregla úthlutunar en sú framkvæmd standist ekki. Einnig hafi Byggðastofnun borið í ljósi samþykktrar umsóknar á fundi 9. október 2013 að veita kæranda andmælarétt um þau atriði sem leiddu til höfnunar. Þau atriði hafi verið ný og óvænt en það eitt leiði til ógildingar ákvörðunarinnar. Einnig hafi komið fram rök í málinu sem ekki hafi komið fram á fundi stjórnar Byggðastofnunar 4. nóvember 2013, þar sem tekin var ákvörðun um að hafna umsókn kæranda, þess efnis að ekki hafi verið starfrækt heilsársfiskvinnsla á Breiðdalsvík um árabil. Sú fullyrðing sé ekki rétt enda hafi verið starfrækt fiskvinnsla þar með hléum síðustu árin þar á undan. Umsókn kæranda hafi hins vegar falið í sér nýtt fyrirkomulag byggt á breiðri samstöðu útgerðaraðila. Stuðningur Byggðastofnunar hefði skipt sköpum um að vinnslan kæmist á fót til framtíðar. Atvinnustaða á Breiðdalsvík sé afar slæm m.a. vegna þess að fiskvinnsla hafi stöðvast þar en erfiðlega hafi gengið að hefja hana að nýju. Þessi staða hefði átt að leiða til þess að umsókn frá aðila í byggðarlaginu yrði tekin til greina fremur en rök fyrir því að hafna umsókn. Þá felist í afgreiðslu Byggðastofnunar ósamræmi miðað við úthlutun til annarra byggðarlaga. Sú aðstaða að lítill kvóti sé eftir í byggðarlagi ætti frekar að styrkja umsókn en veikja hana. Afgreiðsla Byggðastofnunar virðist fela í sér brot á jafnræðisreglum og einnig lögmætisreglum enda verði ekki séð að lagastoð sé fyrir þeim ástæðum sem gefnar hafi verið upp fyrir höfnun umsóknarinnar, ný skilyrði séu sett fram við mat umsókna án reglugerðarstoðar o.fl. Þá virðist leiðbeiningarskyldu ekki hafa verið fylgt varðandi upplýsingar um hvernig umsóknir yrðu metnar. Loks hafi kærandi fengið upplýsingar um að Byggðastofnun hafi samþykkt tilboð frá öðrum bjóðendum að einhverju marki, m.a. sé þar um að ræða bjóðendur úr einstökum byggðarlögum sem auglýst hafi verið en auk þess úr byggðarlagi sem upphafleg auglýsing hafi ekki gilt um.
Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni: 1) Bréf Byggðastofnunar, dags. 11. nóvember 2013. 2) Bréf Sóknar lögmannsstofu ehf., Jóns Jónssonar, hrl. f.h. Goðaborgar ehf. til Byggðastofnunar, dags. 19. desember 2013. 3) Fundargerðir stjórnar Byggðastofnunar af fundum nr. 406, 408 og 409. 4) Auglýsing um samstarfsaðila v/viðbótaraflamarks.
Með bréfi, dags. 27. desember 2013, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Byggðastofnunar um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem stjórn Byggðastofnunar kynni að hafa um málið.
Með bréfi, dags. 16. janúar 2014, barst ráðuneytinu umsögn stjórnar Byggðastofnunar um málið. Þar segir m.a. að í reglugerð nr. 840/2013 sem hafi verið sett á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, komi fram viðmið sem fylgt skuli við úthlutun aflamarksins. Í 1. gr. reglugerðarinnar komi fram að stjórn Byggðastofnunar skuli velja þau byggðarlög sem komi til álita, á grundvelli ákveðinna þátta, greiningar stofnunarinnar og mati á innkomnum umsóknum. Viðmið við mat á umsóknum komi fram í 2. gr. reglugerðarinnar. Ljóst megi vera að mörg byggðarlög á landinu standi frammi fyrir bráðum og alvarlegum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og þau 1.800 tonn sem þarna séu til úthlutunar dugi skammt í því sambandi. Á grundvelli reglugerðarinnar hafi samkvæmt því verið leitað eftir samstarfi við fyrirtæki í sjávarútvegi sem, á grundvelli aflaheimilda Byggðastofnunar, gætu lagt fram verulegt mótframlag til eflingar byggðarlaga sem væru mjög háð sjávarútvegi. Þetta hafi verið gert með auglýsingu, dags. 19. september 2013 (sjá http://www.byggðastofnun.is/fréttir/auglyst-eftir-umsoknum-um-vidbotaraflamark) Auglýsingin hafi einnig verið birt í Fréttablaðinu og í Morgunblaðinu. Í auglýsingunni væru tilgreind 6 byggðarlög þar sem óskað væri eftir umsóknum um samstarf. Skýrt komi fram í auglýsingunni að endanlegt val á samstarfsaðilum í 4-6 byggðum verði í höndum Byggðastofnunar og byggi á mati hennar á innsendum umsóknum og ákveðnum þáttum. Ekki hafi mátt reikna með því að umsóknir frá þessum stöðum hlytu sjálfkrafa brautargengi við úthlutun aflaheimilda heldur yrði það háð mati. Umsókn kæranda hafi verið lögð fyrir stjórn Byggðastofnunar á fundi 4. nóvember 2013 í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 840/2013 enda hafi lokaniðurstaðan endanlega verið háð mati stjórnar á umsókninni. Eftir yfirferð á umsókn kæranda á tilvitnuðum fundi stjórnar Byggðastofnunar hafi það verið mat stjórnarinnar að ganga ekki til samstarfs við kæranda á grundvelli umsóknar félagsins. Frá upphafi hafi verið ljóst að meginmarkmið Byggðastofnunar með ráðstöfun umrædds samstarfskvóta hafi verið að fjölga störfum í landi og efla landvinnslu og þar með byggðafestu, á þeim stöðum sem hafi fengið úthlutun. Á Breiðdalsvík hafi ekki verið starfrækt heilsársfiskvinnsla um langt árabil og aflaheimildum sem þar séu skráðar hafi að verulegu leyti verið landað til vinnslu annars staðar. Aflaheimildir kæranda hafi verið litlar þegar litið sé til þess að ætlun umsækjenda hafi verið að setja á fót nýja fiskvinnslu frá grunni. Það hafi því verið mat stjórnar Byggðastofnunar að nýta mætti takmarkað aflamark stofnunarinnar með betri árangri annars staðar.
Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Byggðastofnunar í ljósritum: 1) Drög að reglum um úthlutun og meðferð samstarfskvóta sem lögð voru fyrir stjórn Byggðastofnunar á fundi 10. september 2013. 2) Drög að greiningu á sjávarbyggðum vegna úthlutunar samstarfskvóta sem lögð voru fyrir stjórn Byggðastofnunar á fundi 10. september 2013. 3) Fundargerð 407. fundar stjórnar Byggðastofnunar 10. september 2013. 4) Umsóknir um samstarfskvóta Byggðastofnunar. 5) Minnisblað, tillaga til stjórnar Byggðastofnunar, lagt fram á 409. fundi stjórnar Byggðastofnunar 4. nóvember 2013. 6) Fundargerð 409. fundar stjórnar Byggðastofnunar 4. nóvember 2013. 7) Reglugerð nr. 840/2013, um ráðstöfun og meðferð aflaheimilda skv. ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða o.fl.
Með bréfi, dags. 9. apríl 2014, sendi ráðuneytið Sókn lögmannsstofu ehf., Jóni Jónssyni, hrl. f.h. Goðaborgar ehf. ljósrit af framangreindri umsögn Byggðastofnunar, dags. 16. janúar 2014, og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina og að senda ráðuneytinu frekari gögn.
Með bréfi, dags. 23. apríl 2014, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá Sókn lögmannsstofu ehf., Jóni Jónssyni, hrl. f.h. Goðaborgar ehf. um málið. Þar segir m.a. að það sé álit kæranda að tilboð kæranda hafi í raun verið samþykkt á fundi stjórnar Byggðastofnunar 9. október 2013 (408. fundi). Á fundinum hafi verið samþykkt tillaga um að gengið yrði til samninga við tiltekna tilboðsgjafa, þ.m.t. kæranda. Það samþykki hafi verið byggt á almennum og málefnalegum sjónarmiðum sem verkefnið hafi verið byggt á samkvæmt reglugerð og viðmiðunum Byggðastofnunar. Eftir þessa ákvörðun hafi leikreglum verið breytt og byggt á sjónarmiðum sem ekki hafi átt sér stoð í upphaflegum reglum og viðmiðum sem um úthlutunina giltu. Þau sjónarmið geti ekki talist málefnaleg í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða laga um framkvæmd útboða. Þá hafi með engu móti verið málefnalegt að hverfa frá upphaflegu mati um hvaða byggðarlög uppfylltu skilyrði verkefnisins og bæta nýju byggðarlagi, Bakkafirði, við á kostnað hinna, þ.m.t. Breiðdalsvíkur. Ekki hafi komið fram skýringar eða gögn sem sýni fram á að hinum nýju viðmiðum, sem telja verði ómálefnaleg, hafi verið beitt á grundvelli jafnræðis. Í raun virðist umsókn vegna Breiðdalsvíkur um margt hafa staðið framar öðrum umsóknum en þar sé einkum vísað til þess að mikil samstaða hafi verið að baki umsókninni. Ljóst sé að byggðaverkefnið hafi átt að skapa byggðafestu en beinlínis hafi verið tekið fram í upphaflegri auglýsingu að skapa ætti störf. Engin málefnaleg sjónarmið séu fyrir því að umsókn kæranda sé metin lakari vegna áherslu á þann þátt. Við skoðun umsókna og samanburð við umsóknir annarra byggðarlaga sé enginn eða óverulegur munur á þeim fjölda starfa sem verkefnið hafi átt að stuðla að og/eða þeim aflaheimildum sem til staðar hafi verið fyrir. Þvert á móti hafi verið fleiri þorskígildiskíló fyrir á Breiðdalsvík. Magn af fiski sem hver umsóknaraðili hafi getað boðið fram, þ.e. bæði vegna aflaheimilda og veiða á staðnum auk framlags Byggðastofnunar, sé skýrasta viðmiðið um stöðu umsókna.
Rökstuðningur
I. Með bréfi, dags. 10. janúar 2014, svaraði ráðuneytið kröfu lögmanns kæranda í stjórnsýslukæru um stöðvun samninga við aðra tilboðsgjafa og var kröfunni hafnað með vísan til þess að ekki væri heimild í ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, til að leggja fyrir Byggðastofnun að fresta úthlutun aflaheimilda sem stofnunin úthluti samkvæmt ákvæðinu.
II. Ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 82/2013, var svohljóðandi á þeim tíma sem atvik þessa máls gerðust:
"Á fiskveiðiárunum 2013/2014 til og með 2017/2018 hefur Byggðastofnun til ráðstöfunar aflaheimildir sem nema 1.800 þorskígildislestum til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Hafa skal samráð við viðkomandi sveitarstjórnir við ráðstöfunina. Aflaheimildir skulu vera í þorski, ýsu, steinbít og ufsa í hlutfalli við leyfðan heildarafla af þessum tegundum. Aflaheimildir þessar miðast við þorskígildi og skulu þær dregnar frá með sama hætti og greinir í 3. mgr. 8. gr. laganna, sbr. 5. mgr. sömu greinar. Ráðherra er heimilt, að fengnum tillögum Byggðastofnunar, að setja nánari ákvæði um framkvæmd þessa ákvæðis í reglugerð."
Ráðherra hefur sett reglugerð um framkvæmd ákvæðisins sem er nr. 840/2013, um ráðstöfun og meðferð aflaheimilda skv. ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Þar segir m.a. að Byggðastofnun skuli árlega næstu fimm fiskveiðiár hafa til ráðstöfunar aflaheimildir sem nemi 1.800 þorskígildislestum til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Val á byggðarlögum sem komi til álita skuli byggja á eftirfarandi þáttum: Byggðarlag sé í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Íbúar byggðarlags séu færri en 400. Íbúum hafi fækkað sl. 10 ár. Akstursfjarlægð frá byggðakjarna sem telji meira en 1.000 íbúa sé a.m.k. 20 km. Byggðakjarninn tilheyri vinnusóknarsvæði sem telji færri en 10.000 íbúa. Hlutfall starfa við veiðar og vinnslu í sjávarbyggðinni sé a.m.k. 20% allra starfa. Að aflamark Byggðastofnunar skipti verulegu máli fyrir framtíð byggðarlagsins að mati stjórnar Byggðastofnunar. Einnig kemur þar fram að stjórn Byggðastofnunar taki ákvörðun um endanlegt val byggðarlaga á grundvelli greiningar á stöðu byggðarlaga og innkominna umsókna um samstarf. Í 2. gr. eru ákvæði um skiptingu aflamarks en þar segir að skipting þess aflamarks sem kemur í hlut byggðarlags samkvæmt reglugerðinni skuli fara fram á grundvelli samninga Byggðastofnunar, fiskvinnslu og útgerðaraðila. Við mat umsókna frá einstökum byggðarlögum verði byggt á mati á eftirfarandi atriðum: Trúverðugum áformum um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi. Fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem skapist eða verði viðhaldið. Sem bestri nýtingu þeirra aflaheimilda sem fyrir séu í byggðarlaginu. Öflugri starfsemi til lengri tíma sem dragi sem mest úr óvissu um framtíðina. Jákvæðum áhrifum á atvinnulíf og samfélag. Traustri rekstrarsögu forsvarsmanna umsækjenda. Þá kemur þar fram að samningur um nýtingu aflaheimilda samkvæmt framangreindum reglum skuli vera til þriggja ára, með möguleika á framlengingu til tveggja ára. Í 3. gr. koma fram skilyrði fyrir úthlutun aflamarks, í 4. gr. segir að Byggðastofnun annist mat og úrvinnslu umsókna og skuli svara öllum umsóknum svo fljótt sem unnt er og í 5. gr er fjallað um úthlutun aflamarks.
III. Í minnisblaði Byggðastofnunar, ódags. með fyrirsögninni "Ráðstöfun aflamarks Byggðastofnunar"er gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem stofnunin lagði til grundvallar við val á byggðarlögum en þar segir m.a.: "Byggðastofnun hefur til ráðstöfunar aflaheimildir sem nema 1.800 þorskígildislestum á ári næstu fimm ár til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Það er skilningur stjórnar Byggðastofnunar að byggðarlag sé í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og aflamark Byggðastofnunar geti skipt verulegu máli fyrir framtíð byggðarlagsins ef: - Framtíð byggðakjarnans velti á sjávarútvegi þar sem aðrir atvinnumöguleikar séu takmarkaðir á nærsvæðinu og geti ekki staðið undir núverandi búsetu. - Staða sjávarútvegs sé ótrygg þar sem stór hluti aflaheimilda sé tekinn á leigu, skráðar heimildir séu ekki nýttar í byggðakjarnanum og/eða umtalsverðum afla sé landað en fluttur óunninnn á brott. - A.m.k. 20% allra starfa séu við veiðar og vinnslu innan byggðakjarnans, umtalsverðar veiðiheimildir séu skráðar og/eða landað í byggðakjarnanum og aðstaða sé fyrir hendi til umfangsmikillar vinnslu sjávarafurða."
Einnig kemur fram umræddu minnisblaði að samkvæmt framangreindum forsendum á grundvelli greiningar Byggðastofnunar hafi stjórn Byggðastofnunar leitað eftir samstarfi við fyrirtæki í veiðum, vinnslu og afleiddum greinum um nýtingu aflamarks Byggðastofnunar.
Þá hefur verið lagt fram í málinu minnisblað Byggðastofnunar, ódags. þar sem gerð er grein fyrir þeim sjónarmiðum sem stofnunin lagði til grundvallar við ákvörðun um þau byggðarlög sem úthlutað yrði aflaheimildum til en sú umfjöllun er einnig byggð á skýrslu um verkefnið: Byggðastofnun: "Samstarfskvóti" - "1.800 tonn" Greining á sjávarbyggðum sem koma til greina við úthlutun á 1.800 þorskígildistonnum.Þar var gerð grein fyrir umsóknum og stöðu einstakra byggðarlaga og þeim áhrifum sem ætla mátti að úthlutun til þeirra myndi hafa á atvinnulíf og byggð í viðkomandi byggðarlögum. Niðurstöður voru teknar saman í minnisblaði til stjórnar Byggðastofnunar, ódags. þar sem gerðar voru tillögur um ráðstöfun aflamarksins. M.a. var þar gerð grein fyrir umsókn kæranda og hvernig telja yrði að hún félli að þeim skilyrðum og viðmiðum sem koma fram í reglugerð nr. 840/2013, eins og gerð hefur verið grein fyrir í umfjöllun um málsatvik hér að framan.
Á fundi stjórnar Byggðastofnunar 4. nóvember 2013 (409. fundi) var farið yfir umræddar tillögur um úthlutun aflaheimildanna en þar segir m.a. að umsóknir frá Breiðdalsvík feli í sér takmarkað mótframlag og takmarkaðar fyrirætlanir um vinnslu. Á grundvelli þessara upplýsinga tók stjórn Byggðastofnunar ákvörðun um að hafna öllum umsóknum vegna Breiðdalsvíkur þar sem fyrirliggjandi umsóknir voru ekki taldar fela í sér viðamikla starfsemi sem skipt gæti sköpum um framtíð byggðarinnar.
IV. Byggðastofnun hefur tiltekið magn aflaheimilda til ráðstöfunar á fiskveiðiárinu 2013/2014 samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum og ljóst er að ekki var unnt að úthluta aflaheimildum samkvæmt öllum umsóknum sem bárust stjórn stofnunarinnar.
Í 1. og 2. gr. reglugerðar nr. 840/2013 sem fjalla um val á byggðarlögum og skiptingu aflamarks milli fiskiskipa í einstökum byggðarlögum sem úthlutað er til koma fram tiltekin atriði sem byggt er á við val á byggðarlögum og mat á umsóknum frá einstökum útgerðaraðilum. Umrædd ákvæði eru matskennd og veita að mati ráðuneytisins stjórn Byggðastofnunar ákveðið svigrúm til að velja þau verkefni sem ákveðið er að úthluta aflaheimildum til fyrir þau fiskveiðiár sem reglugerðin gildir um, m.a. 2013/2014.
Þegar litið er til framanritaðs verður að telja að hlutverk ráðuneytisins við endurskoðun á hinni kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 11. nóvember 2013, í máli þessu takmarkist við úrlausn um hvort gætt hafi verið laga og stjórnvaldsreglna við ákvörðunina en ekki að leggja efnislegt mat á einstakar umsóknir.
Ráðuneytið hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 11. nóvember 2013, í máli þessu og málsmeðferð stjórnar Byggðastofnunar við ákvörðunina. Það er mat ráðuneytisins að stjórn Byggðastofnunar hafi við meðferð málsins og ákvörðunina farið eftir almennum og hlutlægum viðmiðum á þeim atriðum sem koma fram í ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, reglugerð nr. 840/2013, um ráðstöfun og meðferð aflaheimilda skv. ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og öðrum reglum stjórnsýsluréttarins.
Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar í máli þessu.
Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.
Úrskurður
Ráðuneytið staðfestir ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 11. nóvember 2013, um að hafna umsókn Goðaborgar ehf, um úthlutun aflamarks samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.
Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra
Jóhann Guðmundsson
Sigríður Norðmann