Mál nr. 34/2017

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 34/2017

Föstudaginn 8. september 2017

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Arnar Kristinsson lögfræðingur og Agnar Bragi Bragason lögfræðingur.

Með kæru, dags. 20. janúar 2017, kærir B hrl., f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 2. nóvember 2016, um innheimtu ofgreiddra bóta.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi þáði atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun meðal annars á árunum 2011 til 2012. Með bréfi, dags. 22. mars 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda að stofnunin hefði ákveðið að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hans á grundvelli 60. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar vegna ótilkynntrar vinnu og að hann skyldi ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefði starfað að minnsta kosti 12 mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kærandi var einnig krafinn um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 fyrir tímabilið 1. október til 31. desember 2011. Kærandi bar ákvörðun Vinnumálastofnunar undir úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða sem staðfesti ákvörðun stofnunarinnar með úrskurði þann 7. maí 2013. Kærandi höfðaði mál gegn Vinnumálastofnun og íslenska ríkinu og kvað Héraðsdómur Reykjavíkur upp dóm þann X þar sem framangreindar ákvarðanir Vinnumálastofnunar voru felldar úr gildi. Með bréfi, dags. 2. nóvember 2016, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda að stofnunin teldi ekki tilefni til að taka nýja ákvörðun á grundvelli 60. gr. laga nr. 54/2006 þar sem Héraðsdómur Reykjavíkur hafi þegar fellt úr gildi ákvörðun stofnunarinnar. Því yrði ekki aðhafst frekar í máli kæranda hvað þann þátt málsins varðaði. Vinnumálastofnun taldi hins vegar að endurgreiðsluskylda kæranda samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 væri óbreytt þar sem hann hafi ekki uppfyllt skilyrði laganna á tímabilinu 1. október til 31. desember 2011.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 25. janúar 2017. Með bréfi, dags. 2. febrúar 2017, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst með bréfi, dags. 28. febrúar 2017. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 1. mars 2017, var greinargerð Vinnumálastofnunar send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 5. apríl 2017, og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 11. apríl 2017. Athugasemdir bárust frá Vinnumálastofnun með bréfi, dags. 27. apríl 2017, og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Viðbótarathugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 19. maí 2017, og voru þær sendar Vinnumálastofnun til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 22. maí 2017. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar og tekur fram að þrátt fyrir að hann hafi unnið fullnaðarsigur gagnvart Vinnumálastofnun í dómsmáli skeyti stofnunin því engu. Vinnumálastofnun hafi ekki greitt kæranda til baka þær fjárhæðir sem stofnunin hafi knúið hann til að greiða, en hafi verið ólögmætt af hennar hálfu að gera. Kærandi byggir á því að hann eigi rétt til endurgreiðslu þeirra fjárhæða samkvæmt reglum kröfuréttarins og einnig skaðabótaréttarins. Hin nýja ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 2. nóvember 2016 geti engu um það breytt. Þá sé sú ákvörðun ólögmæt þegar af þeirri ástæðu að Vinnumálastofnun hafi ekki efnt þær dómskyldur sem á hana hafi verið lagðar með framangreindum dómi Héraðsdóms Reykjavíkur. Stofnuninni beri vegna dómsins að leiðrétta að fullu þær ólögmætu greiðslur sem hún hafi knúið kæranda til að greiða, auk lögboðinna vaxta og lögmannskostnaðar, og ljúka þannig réttaráhrifum hinna ólögmætu ákvarðana sem hafi verið felldar úr gildi með dóminum. Að því búnu geti fyrst komið til álita að stofnunin taki nýja og íþyngjandi ákvörðun í máli kæranda. Því beri af þeirri ástæðu að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Kærandi bendir á að hin nýja og íþyngjandi ákvörðun Vinnumálastofnunar hafi verið tekin þegar meira en fjögur og hálft ár voru liðin frá því hinar ógildu ákvarðanir hafi verið teknar 22. mars 2012. Þegar svo langt sé liðið frá þeim atvikum sem hin kærða ákvörðun sé reist á verði að mati kæranda ekki tekin ný og íþyngjandi ákvörðun svo gilt sé. Engin réttarheimild standi til þess, hvorki í skráðum né óskráðum réttarreglum. Gera verði kröfu til þess að Vinnumálastofnun sýni fram á hið gagnstæða með tilvísun til viðeigandi settra og skýrra lagareglna. Við túlkun ákvæða laga nr. 54/2006, og þar með talið ákvæði þeirra um sviptingu atvinnuleysisbóta og viðurlög, beri að hafa í huga að með þeim lögum sé löggjafinn að fullnægja stjórnskipulegri athafnaskyldu sinni til að tryggja öllum þeim sem þess þurfa rétt til aðstoðar vegna atvinnuleysis, sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Slík ákvæði verði að vera skýr og ótvíræð og í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Tilvitnuð viðurlagaákvæði séu mjög íþyngjandi og einnig hvernig þeim sé beitt í hinni umdeildu stjórnvaldsákvörðun frá 2. nóvember 2016. Lagaheimildin til að beita slíkum viðurlögum ítrekað og að löngum tíma liðnum verði því að vera skýr og glögg. Að mati kæranda sé hin kærða ákvörðun ógild þar sem hún sé andstæð málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga, rannsóknarreglu 10. gr., jafnræðisreglu 11. gr. og meðalhófsreglu 12. gr. laganna. Af þeim ástæðum beri einnig að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Kærandi tekur fram að hann hafi verið launamaður hjá C slf. og sjálfur borið skattskyldu sem launþegi af tekjum sínum hjá því félagi. Hann hafi því ekki verið sjálfstætt starfandi einstaklingur og ekki sjálfum verið skylt að standa skil á staðgreiðslu af reiknuðu endurgjaldi og tryggingagjaldi vegna starfa sinna hjá félaginu sem sé sjálfstæður skattaðili. Það sé því alrangt að kærandi hafi verið verktaki hjá eigin fyrirtæki.

III. Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að málið varði þá ákvörðun stofnunarinnar að krefja kæranda um endurgreiðslu á ofgreiddum atvinnuleysisbótum þar sem kærandi hafi starfað hjá eigin fyrirtæki á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur, án þess að tilkynna að atvinnuleit væri hætt samkvæmt 35. gr. a og 10. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Tekið er fram að kærandi hafi verið krafinn um endurgreiðslu fyrir tímabilið 1. október til 31. desember 2011 vegna ótilkynntrar vinnu. Það hafi verið mat Vinnumálastofnunar að kærandi hafi ekki átt rétt á atvinnuleysisbótum á því tímabili þar sem hann hafi verið í vinnu.

Vinnumálastofnun bendir á að það hvíli rík skylda á atvinnuleitendum að tilkynna um breytingar á högum sínum til stofnunarinnar og tryggja þannig að stofnunin hafi réttar upplýsingar sem geti varðað bótarétt viðkomandi. Í 10. gr. laga nr. 54/2006 komi fram að sá sem teljist tryggður samkvæmt lögunum skuli tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hætti virkri atvinnuleit. Þá leggi ákvæði 35. gr. a laganna þá skyldu á þá sem tryggðir séu samkvæmt lögunum að tilkynna með að minnsta kosti eins dags fyrirvara um tilfallandi vinnu á þeim tíma er sá tryggði fái greiddar atvinnuleysisbætur, sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum. Það falli saman við skilyrði 13. gr. laganna um að launamaður teljist aðeins tryggður að hann sé í virkri atvinnuleit en það sé nánar útlistað í 14. gr. laganna. Af þessu megi ráða að sá sem starfar á vinnumarkaði geti hvorki talist vera án atvinnu né í virkri atvinnuleit, hvort sem viðkomandi þiggi laun fyrir eður ei.

Vinnumálastofnun tekur fram að krafa stofnunarinnar um endurgreiðslu sé byggð á 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006. Samkvæmt ákvæðinu sé stofnuninni skylt að leiðrétta fjárhæð atvinnuleysisbóta ef þær hafi verið of- eða vangreiddar. Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006 sé sérstaklega áréttað að leiðréttingin eigi við í öllum tilvikum sem kunni að valda því að atvinnuleitandi hafi fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Endurgreiðsluskylda hvíli á þeim sem fái greiddar atvinnuleysisbætur án þess að eiga rétt til þeirra og án tillits til þess hver ástæðan fyrir ofgreiðslu kunni að vera. Ákvörðun um innheimtu á ofgreiddum atvinnuleysisbótum sé ekki bundin því að ákvörðun um viðurlög sé einnig tekin í máli atvinnuleitanda. Ástæða ofgreiðslu hafi því ekki áhrif á skyldu viðkomandi til að endurgreiða þá fjárhæð sem hafi verið ofgreidd. Til grundvallar niðurstöðu Vinnumálastofnunar um endurgreiðsluskyldu kæranda hafi stofnunin lagt mat á þau gögn sem hefðu legið fyrir um vinnu kæranda hjá fyrirtæki sínu, C slf., sem og skýringar hans sjálfs. Af gögnum málsins megi ráða að kærandi hafi verið við störf fyrir fyrirtækið á tímabilinu október til desember 2011. Á sama tímabili hafi kærandi þegið atvinnuleysisbætur frá Vinnumálastofnun en hann hafi áður lokað rekstri og tilkynnt um stöðvun til stofnunarinnar. Ljóst sé að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði 1. mgr. 13. gr. laganna um virka atvinnuleit er hann hafi byrjað rekstur sinn að nýju. Því verði ekki fallist á að Vinnumálastofnun hafi borið að greiða kæranda atvinnuleysisbætur á meðan hann hafi starfað við rekstur á eigin fyrirtæki.

IV. Niðurstaða

Ágreiningur máls þessa lýtur að þeirri ákvörðun Vinnumálastofnunar að krefja kæranda um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar að fjárhæð 442.146 kr., auk 15% álags, fyrir tímabilið 1. október til 31. desember 2011.

Í 1. gr. laga nr. 54/2006 er kveðið á um gildissvið laganna, en þar segir að lögin gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir. Í 2. gr. laganna kemur fram að markmið þeirra sé að tryggja launamönnum eða sjálfstætt starfandi einstaklingum tímabundna fjárhagsaðstoð á meðan þeir eru að leita sér að nýju starfi eftir að hafa misst fyrra starf sitt.

Samkvæmt a-lið 3. gr. laga nr. 54/2006 er launamaður hver sá sem vinnur launuð störf í annarra þjónustu í að minnsta kosti 25% starfshlutfalli í hverjum mánuði og greitt er tryggingagjald vegna starfsins samkvæmt lögum um tryggingagjald. Samkvæmt b-lið 3. gr. laganna er sjálfstætt starfandi einstaklingur hver sá sem starfar við eigin atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi í því umfangi að honum sjálfum er gert að standa mánaðarlega, eða með öðrum reglulegum hætti samkvæmt reglum Ríkisskattstjóra um reiknað endurgjald, skil á staðgreiðslu af reiknuðu endurgjaldi og tryggingagjaldi vegna starfs síns.

Af hálfu Vinnumálastofnunar hefur komið fram að kærandi hafi starfað hjá eigin fyrirtæki á tímabilinu 1. október til 31. desember 2011 og því verið sjálfstætt starfandi einstaklingur í skilningi b-liðar 3. gr. laga nr. 54/2006. Af hálfu kæranda hefur því verið mótmælt að hann hafi verið sjálfstætt starfandi einstaklingur samkvæmt skilgreiningu b-liðar 3. gr. laganna. Kærandi hafi þegið greiðslur sem launþegi og borið skattskyldu sem slíkur. Engin gögn liggja fyrir í málinu um þetta atriði.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að eigin frumkvæði að mál séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Að mati úrskurðarnefndarinnar rannsakaði Vinnumálastofnun ekki með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, hvort kærandi hafi verið sjálfstætt starfandi eða launþegi á umdeildu tímabili. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum byggðist ákvörðun Vinnumálastofnunar á því einu að kærandi hafi tilgreint sjálfur að hann starfaði sem verktaki hjá eigin fyrirtæki. Með vísan til þess er hin kærða ákvörðun felld úr gildi og lagt fyrir Vinnumálastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 2. nóvember 2016, í máli A, er felld úr gildi og málinu vísað til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson