Guðmundur Runólfsson kærir ákvörðun Fiskistofu um álagningu veiðigjalds
Stjórnsýslukæra
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 16. desember 2011, frá Landssambandi íslenskra útvegsmanna (nú Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi) f.h. Guðmundar Runólfssonar hf., Sólvöllum 2, Grundarfirði, sem barst ráðuneytinu sama dag, þar sem kærðar eru ákvarðanir Fiskistofu sem birtar voru kæranda með greiðsluseðlum, dags. 5. september 2011, um álagningu veiðigjalds fyrir aflaheimildir í skötusel 2 sem skip kæranda, Hringur SH-153, skipaskrárnúmer 2685 og Helgi SH-135, skipaskrárnúmer 2017, fengu úthlutað fyrir fyrir fiskveiðiárið 2010/2011.
Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að felldar verði úr gildi ákvarðanir Fiskistofu sem birtar voru kæranda með greiðsluseðlum, dags. 5. september 2011, um álagningu veiðigjalds fyrir úthlutun aflaheimilda í skötusel 2 fyrir fiskveiðiárið 2010/2011 sem skip kæranda, Hringur SH-153 (2685) og Helgi SH-135 (2017) fengu úthlutað fyrir umrætt fiskveiðiár.
Málsatvik
Málsatvik eru þau að með ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 22/2010 var lögfest nýtt ákvæði í lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem varð ákvæði til bráðabirgða VII í lögunum, þar sem kom fram að á fiskveiðiárunum 2009/2010 og 2010/2011 hafi ráðherra til ráðstöfunar, auk aflaheimilda sem úthlutað var samkvæmt lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, allt að 2.000 lestir af skötusel fyrir hvort fiskveiðiár. Aflaheimildum þessum væri heimilt að ráðstafa til fiskiskipa sem hafi leyfi til veiða í atvinnuskyni. Einnig kom þar fram að útgerð ætti þess kost að fá úthlutað fyrir hvert skip gegn greiðslu gjalds allt að 5 lestum í senn. Fiskistofa skyldi annast úthlutun aflaheimildanna og skyldi ráðherra setja nánari reglur um framkvæmd ákvæðisins. Ennfremur kom þar fram að verð á aflaheimildum í skötusel skyldi vera 120 kr. hvert kg og skyldi það greitt Fiskistofu fyrir úthlutun. Þá kom þar fram að tekjur af aflaheimildum skötusels skyldu renna í ríkissjóð og skyldi þeim ráðstafað á þann veg að 40% þeirra renni í rannsóknasjóð til að auka verðmæti sjávarfangs og 60% renni í Átak til atvinnusköpunar með það að markmiði að stuðla að atvinnuþróun og nýsköpun í sjávarbyggðum. Ráðherra setti reglugerð um framkvæmd ákvæðisins nr. 470/2011, um ráðstöfun aflaheimilda í skötusel á fiskveiðiárinu 2010/2011.
Fiskistofa auglýsti í framhaldi af því eftir umsóknum um úthlutun aflaheimilda í skötusel 2 á grundvelli framangreinds ákvæðis til bráðabirgða VII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.
Kærandi sótti um úthlutun fyrir skipin Hring SH-153 (2685 ) og Helga SH-135 (2017).
Skip kæranda, Hringur SH-153 (2685) og Helgi SH-135 (2017) fengu samtals úthlutað 2.331 kg hvort skip.
Kæranda voru sendar sérstakar tilkynningar frá Fiskistofu í formi stjórnvaldsákvarðana um úthlutun aflaheimildanna á hvort skip með bréfum, dags. dags. 14. desember 2010 og 16. maí 2011. Einnig var þar tilkynnt að greiðsluseðlar fyrir kaupverði aflaheimildanna hefðu verið útbúnir og myndu birtast rafrænt í netbanka og verða aðgengilegir í afgreiðslustöðvum bankastofnana. Þá kom þar fram að yrðu seðlarnir ekki greiddir í síðasta lagi fyrir tiltekinn tíma, þ.e. annars vegar 21. desember 2010 og hins vegar 24. maí 2011, félli niður réttur til úthlutunar. Þá var þar vakin athygli á að umræddar ákvarðanir væru kæranlegar til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að kærufrestur væri þrír mánuðir, sbr. 1. mgr. 27. gr. sömu laga.
Engar stjórnsýslukærur bárust ráðuneytinu frá kæranda vegna þessara ákvarðana Fiskistofu.
Skip kæranda, Hringur SH-153 (2685) og Helgi SH-135 (2017) veiddu hvort um sig 1.600 kg á grundvelli aflaheimildanna, þ.e. minna en nemur framangreindri úthlutun aflaheimilda.
Þann 5. september 2011 lagði Fiskistofa á veiðigjald vegna hvors skips fyrir sig og miðaði það við úthlutaðar aflaheimildir skipanna, þ.e. 2.331 kg á hvort skip. Álagning veiðigjaldsins var byggð á V. kafla laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, þ.e. 20.-23. gr. laganna og reglugerð nr. 847/2010, um veiðigjald og þorskígildi fiskveiðiárið 2010/2011.
Þann 19. september 2011 greiddi kærandi veiðigjald fyrir umræddar aflaheimildir í skötusel 2 fyrir fiskveiðiárið 2010/2011 fyrir skipin Hring SH-153 (2685) og Helga SH-135 (2017), samkvæmt greiðsluseðlum frá Fiskistofu. Kærandi greiddi umrætt veiðigjald fyrir bæði skipin með fyrirvara um lögmæti þess sem byggður var á því að kærandi taldi að félagið hefði greitt íslenska ríkinu tvisvar sinnum af sömu aflaheimild til að fá að veiða skötusel 2. Fyrst hefði kærandi greitt kaupverð fyrir aflaheimildirnar samkvæmt framangreindu ákvæði til bráðabirgða VII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og síðan gerði íslenska ríkið kröfu um að fá greitt veiðigjald af því aflamagni sem kærandi hafði þegar greitt fyrir með framangreindum kaupum. Einnig var fyrirvarinn byggður á því að kærandi taldi að félagið ætti ekki að greiða veiðigjald af úthlutuðum aflaheimildum heldur aðeins af lönduðum afla sem veiddur hafði verið á grundvelli aflaheimildanna en skip félagsins hafi ekki náð að veiða afla samkvæmt öllum þeim aflaheimildum sem úthlutað var til skipanna fyrir fiskveiðiárið 2010/2011, sbr. framanritað.
Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð
Með bréfi, dags. 16. desember 2011, kærði Landssamband íslenskra útvegsmanna (nú Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi) f.h. Guðmundar Runólfssonar hf. ákvarðanir Fiskistofu um álagningu veiðigjalds fyrir fiskveiðiárið 2010/2011 á skötusel 2 sem úthlutað var til skipa félagsins, Hrings SH-153 (2685) og Helga SH-135 (2017) og sem birtar voru kæranda með greiðsluseðlum, dags. 5. september 2011 sem greiddir voru með fyrirvara 19. september 2011.
Í stjórnsýslukærunni kemur fram að kærandi véfengi annars vegar lögmæti álagningarinnar og hins vegar útreikning veiðigjaldsins. Í bréfi kæranda segir m.a. um lögmæti álagningarinnar að aflaheimildum í skötusel 2 hafi verið komið á með bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 22/2010 um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og einnig er þar gerð grein fyrir efni ákvæðisins og að það magn sem þar var ákveðið hafi verið umfram það aflamark sem hafði verið ákveðið samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða um hámark leyfilegs afla í skötusel. Samkvæmt reglugerðum sem settar hafi verið á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða I í lögum nr. 22/2010 væri "skötuselur 2" afbrigði aflaheimildar, sem ekki lúti almennum reglum sem gildi um úthlutað aflamark á grundvelli aflahlutdeildar. Því hafi hins vegar verið breytt með 8. gr. laga nr. 70/2011 sem varð að bráðabirgðaákvæði VIII í lögunum þar sem komi fram að með þessar heimildir í "skötusel 2" skuli að öðru leyti fara eins og um aflamark sem úthlutað sé á grundvelli aflahlutdeildar en umrætt ákvæði hafi gilt frá og með fiskveiðiárinu 2011/2012.
Einnig er í stjórnsýslukærunni vísað til greinargerðar með stjórnskipunarlögum nr. 97/1995, um breytingu á stjórnarskránni nr. 33/1944 en í 15. gr. laganna hafi komið fram tillögur um breytingu á 77. gr. stjórnarskrárinnar sem hafi verið öllu ítarlegri reglur um skattamál en voru áður í sömu grein. Þar hafi komið fram í athugasemdum með orðalagi 2. málsl. 1. mgr. 77. gr. með miklu ákveðnari hætti en kom fram í 40. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 að löggjafinn megi ekki framselja ákvörðunarrétt um álagningu skatts, breytingu eða niðurfellingu hans til framkvæmdarvaldsins. Sjá Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2110-2111. Einnig sé þar vísað til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5141/2007 og dóms Hæstaréttar í máli nr. 64/1999 um sama efni þar sem komi fram að telja verði að af orðalagi 1. mgr. 77. gr., eins og það varð með 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, og með vísun til framangreindra athugasemda, verði ráðið að ætlun stjórnarskrárgjafans hafi verið sú að banna með því fortakslaust að almenni löggjafinn heimili stjórnvöldum að ákveða hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema. Heimild ráðherra til að selja aflaheimildir í "skötusel 2" byggi á ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 22/2010, sbr. 1ög nr. 70/2011. Ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 22/2010 kveði á um að tekjur af aflaheimildum skuli renna í ríkissjóð og þeim ráðstafað á þann veg að 40% þeirra renni í rannsóknasjóð til að auka verðmæti sjávarfangs og 60% renni í verkefnið Átak til atvinnusköpunar. Núgildandi ákvæði 8. gr. laga nr. 70/2011 kveði á um að tekjur af aflaheimildum þessum skuli renna í ríkissjóð og þeim ráðstafað í rannsóknasjóð til að auka verðmæti sjávarfangs, með það að markmiði að stuðla að rannsóknum, nýsköpun og þróun í sjávarbyggðum.
Ennfremur kemur fram í stjórnsýslukærunni að fjárlagaskrifstofa fjármálaráðuneytisins hafi gert athugasemdir við ráðstöfun tekna af veiðigjaldi samkvæmt frumvarpi til laga um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða sem hafi orðið að lögum nr. 22/2010 þar sem ákvæðið væri mjög opið og óútfært. Það sé ótvírætt að veiðigjald sé skattur í lagalegum skilningi, en með skatti sé átt við gjald sem hið opinbera hafi með einhliða ákvörðun knúið tiltekinn hóp aðila til að greiða án sérgreinds endurgjalds. Við álagningu veiðigjalds verði að gæta að ákvæðum 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Þannig verði skattlagningarheimild að vera skýr og ótvíræð. Skattlagningarheimildin verði að kveða skýrt á um skattskyldu, skattstofn eða fjárhæð skatts að öðru leyti. Þá taki 77. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 með síðari breytingum, sbr. lög nr. 97/1995 af öll tvímæli um að óheimilt sé að framselja stjórnvöldum að ákveða hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Álagning ríkisins í formi verðs á "skötusel 2" sé ekkert annað en skattur sem lagður sé einhliða af hálfu ríkisins á þessar sérstöku aflaheimildir. Það sé því ljóst að útgerðin hafi greitt ríkinu tvisvar sinnum af sömu aflaheimild til að fá að veiða skötusel 2. Fyrst hafi útgerðin greitt ríkisverð fyrir aflamagnið og síðan greitt veiðigjald af því aflamagni sem skipin hafi veitt. Þetta fyrirkomulag feli í sér tvöfalda álagningu eða tvísköttun og sé andstætt ákvæðum um vernd eignarréttar og ákvæðum stjórnarskrár um heimildir til skattlagningar.
Þá segir í stjórnsýslukærunni að álagning veiðigjaldsins sé ólögmæt en ef á annað borð verði talið að hún standist lögmætisregluna þá sé ljóst að útreikningur veiðigjaldsins sé rangur og beri að leiðrétta. Samkvæmt 22. gr. laga nr. 116/2006 leggi Fiskistofa á veiðigjald. Eigendur skipa skuli greiða veiðigjald fyrir hvert þorskígildiskíló úthlutaðra veiðiheimilda eða landaðs afla einstakra tegunda eins og það sé ákvarðað í 21. gr. laganna. Meginreglan sé að þegar um sé að ræða tegundir sem úthlutað sé til einstakra skipa skuli gjaldið miðast við úthlutaðar aflaheimildir í kílóum talið. Fari stjórn veiða fram með öðrum hætti en komi fram í 1. málsl. 2. mgr. 22. gr. laganna skuli gjaldið miðast við landaðan afla skips í viðkomandi tegund samkvæmt aflaupplýsingakerfi Fiskistofu á tólf mánaða tímabili sem ljúki einum mánuði fyrir upphaf veiðiárs eða veiðitímabils. Stjórn veiða á "skötusel 2" falli undir 2. málsl. 2. mgr. 22. gr. laganna. Aflaheimildum "skötusels 2" sé ekki úthlutað með sama hætti og aflamarki sé úthlutað til einstakra skipa á grundvelli aflahlutdeildar, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006. Aðilar verði að fara í gegnum sérstakt umsóknarferli og síðan að greiða ríkisverð fyrir þær aflaheimildir í "skötusel 2" sem fáist, og þá séu þær fyrst færðar af Fiskistofu á einstök skip. Þannig eigi gjaldið að miðast við landaðan afla skips í viðkomandi tegund samkvæmt framangreindum reglum. Gjaldið hafi átt að miða við landaðan afla á tímabilinu 1. ágúst 2010 til 31. júlí 2011. Samkvæmt því skuli útreikningur gjaldsins vera á þann veg að gjaldið sé miðað við landaðan afla sem hafi verið 1.630 kg fyrir Hring SH-153 (2685) og 1.663 kg fyrir Helga SH-135 (2017). Keyptur skötuselur 2 hafi verið 2.331 kg á hvort skip fyrir sig. Gjaldið eigi því að lækka sem því nemi. Landaður afli Hrings SH-153 (2685) hafi verið 1.630 kg og 730 kg falli því niður á milli fiskveiðiára. Fiskistofu beri að miða við landaðan afla samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 22. gr. en ekki keypt kíló og beri að lækka kröfuna úr 2.331 kg á hvort skip annars vegar í 1.630 kg og hins vegar 1.633 kg.
Með bréfi, dags. 20. desember 2011, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.
Með bréfi, dags. 16. janúar 2012, barst ráðuneytinu umsögn Fiskistofu um framangreinda stjórnsýslukæru, dags. 16. desember 2011. Þar er gerð grein fyrir lögum og stjórnvaldsreglum um stjórn fiskveiða, m.a. kemur þar fram að í aflahlutdeild felist afmarkað prósentuhlutfall af heildarafla hverrar tegundar. Aflamark sé það magn sem hvert skip megi veiða af nytjastofni á ákveðnu veiðitímabili. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, skuli ráðherra ákveða að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar, heildarafla sem megi veiða á ákveðnu tímabili af svonefndum kvótabundnum tegundum. Einnig hafi ráðherra haft lagaheimildir til að úthluta sérstökum aflaheimildum óháð ákvörðunum um heildarafla, ýmist án gjalds eða samkvæmt sérstöku gjaldi, m.a. byggðakvóta skv. 10. gr. laganna, sem úthlutað sé án sérstakrar gjaldtöku og leyfum til svonefndra frístundaveiða samkvæmt 5. mgr. 6. gr. laganna þar sem aflaheimildum sé úthlutað gegn gjaldi. Með ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 22/2010, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, hafi löggjafinn heimilað 2.000 lesta aukningu við þegar ákvarðaðan heildarafla í skötusel fiskveiðiárin 2009/2010 og 2010/2011. Kærandi virðist ekki gera greinarmun á greiðslu kaupverðs vegna þessara kaupa og greiðslu veiðigjalds af keyptri heimild. Í öðru tilfellinu hafi kærandi verið að kaupa aflaheimild af eiganda heimildarinnar, þ.e. ríkinu f.h. þjóðarinnar en í hinu tilfellinu verið að greiða veiðigjald af þannig fenginni aflaheimild og hafi hann því ekki verið að greiða sama gjald tvisvar sinnum. Einnig telji Fiskistofa gæta misskilnings hjá kæranda í kærunni, þar sem fjallað sé um eldri reglur vegna úthlutunar á aukningu í skötusel og breytingar á lögum um stjórn fiskveiða með lögum nr. 70/2011. Engar eðlisbreytingar hafi orðið við lagabreytinguna varðandi þau álitamál sem hér séu til umfjöllunar. Þar sem kærandi haldi fram þeirri málsástæðu, að greiðsla vegna úthlutunar á "skötusel 2" samkvæmt framangreindu sé skattur, skuli áréttað að hugtakið skattur hafi m.a. verið skilgreint svo: "Greiðsla, venjuleg peningagreiðsla sem einkaaðilar eða lögaðilar verða að gjalda til hins opinbera samkvæmt einhliða ákvörðun ríkisvaldsins eftir almennum mælikvarða og án sérgreinds endurgjalds frá hinu opinbera."Af framangreindu leiði að ekki séu uppfyllt hugtaksskilyrði skattahugtaksins varðandi greiðslu fyrir fyrrgreinda úthlutun. Í fyrsta lagi hafi hverjum þeim sem átti skip með veiðileyfi verið í sjálfsvald sett hvort hann sótti um aflaheimildir í skötusel gegn greiðslu á kr. 120 fyrir hvert kg og því hafi ekki verið um að ræða einhliða ákvörðun ríkisvalds. Í öðru lagi hafi viðkomandi umsækjandi fengið endurgjald á grundvelli umsóknar sinnar og úthlutunar, þ.e. tilteknar aflaheimildir. Kaup á aflaheimildum í skötusel séu því ekki skattur að mati Fiskistofu. Veiðigjald sé allt annars eðlis en kaupverð aflaheimilda en það sé lagt á allar aflaheimildir samkvæmt V. kafla laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða og það sé lagt á allar veiðiheimildir og skipti þá engu hvort aðili nýti sér heimildirnar eða ekki eða hvernig hann hafi öðlast þær. Gjaldið renni í ríkissjóð. Þannig uppfylli veiðigjaldið grundvallarskilyrði skattahugtaksins, sbr. framangreint. Veiðigjald skv. 22. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sé innheimt með tvennum hætti eftir því hvernig stjórn fiskveiða sé háttað. Sé stjórn fiskveiða háttað með úthlutun aflaheimilda þá greiði aðilar gjald af úthlutuðum aflaheimildum. Á hinn bóginn ef stjórn fiskveiða sé með öðrum hætti sé gjaldið miðað við landaðan afla. Aflaheimildum þeim sem kærandi hafi keypt í svonefndum "skötusel 2" hafi verið úthlutað á grundvelli umsókna félagsins og á tiltekin skip í þess eigu. Þannig falli þær veiðiheimildir sem hér um ræðir ekki undir veiðiheimildir sem úthlutað "er með öðrum hætti" en til einstakra skipa. Af þessum sökum eigi ekki að miða við landaðan afla eins og kærandi haldi fram. Sem dæmi um stjórn fiskveiða sem ekki sé úr úthlutunarkerfinu megi nefna stjórn á veiðum á grásleppu, úthafsrækju, gulllaxi og strandveiðum en þessum tegundum sé ekki úthlutað til einstakra skipa. Veiðigjaldið reiknist þar af lönduðum afla. Kærandi fjalli ekkert um á hvaða rökum hann byggi efasemdir sínar um að veiðigjald það, sem lagt hafi verið á skip hans, sem fengu úthlutað "skötusel 2" standist lögmætisreglu stjórnsýsluréttar eða í hverju ákvörðun Fiskistofu um álagningu veiðigjalds sé ólögmæt. Heimild Fiskistofu til álagningar veiðigjalds hafi verið að finna í 20.-23. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í 21. gr. laganna hafi verið nánari útfærsla á því hvernig veiðigjald skyldi reiknað út. Ekki verði annað séð en að gild heimild löggjafans liggi fyrir í máli þessu. Þá verði ekki séð að lagasetning þessi fari á nokkurn hátt í bága við stjórnarskrána nr. 33/1944 né að reglugerð nr. 847/2010, um veiðigjald og þorskígildi fiskveiðiðárið 2010/2011, sé andstæð lögum eða stjórnarskrá. Kaup kæranda á "skötusel 2" hafi verið eins og hver önnur viðskipti með aflaheimildir. Aðili verði ætíð að greiða fyrir slíkar heimildir. Endurgjald fyrir slíkar heimildir sé ekki skattur. Veiðigjald sé hins vegar skattur og innheimta þess sé mismunandi eftir því hvort um sé að ræða heimildir sem úthlutað sé til einstakra skipa eða heimildir sem lúti annars konar stjórn fiskveiða en úthlutun til einstakra skipa. Aflaeimildum þeim, sem kæra lúti að, hafi verið úthlutað til skipa og því eigi að miða gjaldið skv. 22. gr. laga nr. 116/2006 við þá úthlutun en ekki við landaðan afla.
Með bréfi, dags. 26. janúar 2012, sendi ráðuneytið lögmanni kæranda ljósrit af umsögn Fiskistofu og veitti honum kost á að gera athugasemdir við umsögnina, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Með bréfi, dags. 13. febrúar 2012, sem barst ráðuneytinu 14. sama mánaðar, bárust ráðuneytinu athugasemdir Landssambands íslenskra útvegsmanna (LÍÚ), Friðriks Friðrikssonar, hdl. f.h. kæranda við umsögn Fiskistofu, dags. 16. janúar 2012.
Þar kemur fram m.a. að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafi í framsöguræðu á Alþingi 9. nóvember 2009 með frumvarpi til laga að umræddu bráðabirgðaákvæði sagt að "ráðuneytið telji að málefni skötusels séu svo sérstök að ekki sé um að ræða fordæmi fyrir grundvöll fiskveiðistjórnunarinnar yfirleitt og væri ákvæðið sett til bráðabirgða til að taka af allan vafa í því sambandi."Túlkun Fiskistofu eigi sér því ekki stoð í lögum nr. 22/2010 né heldur í athugasemdum með lagafrumvarpinu. Tilvísun Fiskistofu til reglna um gjaldtöku sem tengist byggðakvóta eða frístundaveiðum eigi heldur ekki við í þessu máli en þar sé um að ræða sérstakar ráðstafanir sem ákveðnar reglur gildi um. Kærandi sé ósammála þeirri túlkun Fiskistofu að engar eðlisbreytingar hafi orðið við lagabreytingar á bráðabirgðaákvæði I skv. lögum nr. 22/2010 og 8. gr. laga nr. 70/2011 (bráðabirgðaákvæði VIII en ekki sé hægt að líkja þessum ákvæðum saman. Skötuselur sé kvótasett fisktegund og rétthafar aflahlutdeilda fái úthlutað aflamarki samkvæmt meginreglum laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í þessu máli sé álagning ríkisins í formi verðs á "skötusel 2" samsvarandi skatti sem lagður hafi verið einhliða af hálfu ríkisins á þessar viðbótaraflaheimildar sem hafi farið 80% umfram ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar. Þar sem að sett hafi verið upp ríkisverð fyrir skötusel 2 og sú gjaldtaka hafi farið fram í beinu tekjuöflunarskyni fyrir ríkissjóð, verði að gera mun ríkari kröfur til þeirra lagaheimilda sem gjaldtakan byggi á. Þannig hafi dómaframkvæmd gengið út frá því að slík gjaldtaka verði að uppfylla þær kröfur sem gerðar séu til lagaheimilda um álagningu skatta. Í þeim kröfum felist að kveða verði skýrlega á um skattskyldu, skattstofn og gjaldstig eða fjárhæð skatts að öðru leyti, sbr. m.a. dóma Hæstaréttar Íslands í málum nr. 50/1998 og 159/2000. Varðandi útreikning veiðigjalds, þá hafi þessum heimildum ekki verið úthlutað eins og almennt gerist, heldur falli þær undir annað fyrirkomulag um stjórn fiskveiða. Þannig eigi veiðigjaldið að miðast við landaðan afla skips í viðkomandi tegund.
Með bréfi, dags. 14. febrúar 2012, sendi ráðuneytið Fiskistofu ljósrit af athugasemdum kæranda, og veitti stofnuninni kost á að gera athugasemdir við þær.
Þann 1. mars 2012 bárust ráðuneytinu athugasemdir Fiskistofu, dags. 29. febrúar 2012, við bréf kæranda, dags. 13. febrúar 2012. Þar segir m.a. að áréttað skuli að tilvitnun í orð ráðherra við framsögu á frumvarpi því sem varð að lögum nr. 22/2010, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, breyti í engu niðurstöðu stofnunarinnar sem hafi komið fram í umsögn um stjórnsýslukæruna. Tilvitnanir í byggðakvóta og frístundaveiðar í umsögninni hafi verið í dæmaskyni en varði ekki kæruefnið sem slíkt. Að öðru leyti ítreki Fiskistofa sjónarmið þau er komi fram í umsögn stofnunarinnar.
Rökstuðningur
I. Ákvarðanir Fiskistofu, dags. 16. maí 2011, um úthlutun tiltekins magns af aflaheimildum í skötusel til skipa kæranda voru ekki kærðar til ráðuneytisins og eru ekki til umfjöllunar í þessu máli. Í ákvörðunum Fiskistofu um úthlutun aflaheimildanna var ekkert fjallað um að greiða skyldi af þeim veiðigjald en það var lagt á aflaheimildirnar síðar með greiðsluseðlum, dags. 5. september 2011. Þar sem ljóst er að greiðsluseðlarnir byggja á sérstökum ákvörðunum Fiskistofu um að kærandi skuli greiða umrætt veiðigjald mun ráðuneytið í máli þessu líta á efni greiðsluseðlanna sem stjórnvaldsákvarðanir og verður stjórnsýslukæran tekin til efnismeðferðar á þeim forsendum að um sé að ræða ákvarðanir sem séu kæranlegar samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er þrír mánuðir frá því kæranda var tilkynnt um ákvörðun. Umræddir greiðsluseðlar fyrir álagningu veiðigjaldsins eru dags. 5. september 2011 en stjórnsýslukæra í máli þessu er dags. 16. desember 2011 og barst ráðuneytinu sama dag eða 11 dögum eftir að þriggja mánaða kærufrestur rann út samkvæmt framangreindu ákvæði. Þar sem kærandi virðist samkvæmt gögnum málsins ekki hafa fengið aðrar skriflegar ákvarðanir frá Fiskistofu um álagningu veiðigjaldsins en umrædda greiðsluseðla og þar sem að í þeim komu ekki fram leiðbeiningar til kæranda um heimild til að kæra álagningu veiðigjaldsins hefur ráðuneytið ákveðið að taka kæruna til efnismeðferðar þótt kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæran barst ráðuneytinu, sbr. framanritað.
II. Ágreiningur í máli þessu snýst um álagningu veiðigjalds af aflaheimildum í skötusel 2 sem úthlutað var á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða I í lögum nr. 22/2010, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða sem varð ákvæði til bráðabirgða VII í lögunum og reglugerð nr. 470/2011, um ráðstöfun aflaheimilda í skötusel á fiskveiðiárinu 2010/2011. Kærandi telur annars vegar að ekki hafi verið heimilt að leggja veiðigjald á úthlutaðar veiðiheimildir í skötusel 2 og hins vegar að ef álagning verði talin lögmæt beri að miða við veiddan afla en ekki úthlutun veiðiheimilda.
Í stjórnsýslukærunni er m.a. byggt á því að þar sem ekki komi fram í ákvæði til bráðabirgða VII með lögum nr. 116/2006 að leggja skuli á veiðigjald við úthlutun veiðiheimilda í skötusel 2 samkvæmt ákvæðinu sé ekki heimild til að leggja gjaldið á en það verði leitt af ólögfestri lögmætisreglu stjórnsýsluréttar, þ.e. ólögfestri meginreglu um að stjórnvaldsákvarðanir verði að hafa lagastoð. Einnig er stjórnsýslukæran byggð á því til vara ef gjaldtakan verði talin lögmæt að gjaldið sé ekki rétt reiknað í tilviki kæranda. Umrætt veiðigjald sé skattur og ekki sé því heimilt að leggja það á í framangreindu tilviki þar sem lagaheimild sé ekki fyrir hendi en í 40. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 komi fram að engan skatt megi leggja á nema með lögum. Ef gjaldtakan verði talin lögmæt sé ekki heimilt að leggja veiðigjaldið á úthlutaðar aflaheimildir þar sem þær hafi verið meiri en þær aflaheimildir sem kærandi nýtti til veiða á skötusel fyrir fiskveiðiárið 2010/2011. Samkvæmt framanrituðu telji kærandi að ef fallist verði á að leggja veiðigjald á framangreind tvö skip félagsins, beri að miða útreikning og álagningu þess við 1.600 kg, þ.e. þann hluta aflaheimildanna sem skipin nýttu með veiðum en ekki úthlutaðar aflaheimildir sem ekki hafi verið nýttar. Í því sambandi bendir kærandi á m.a. að félagið hafi ekki fengið neitt sérgreint endurgjald fyrir þá greiðslu, þar sem heimildirnar hafi ekki verið nýttar að því leyti.
III. Um úthlutun aflaheimilda í skötusel 2 fiskveiðiárið 2010/2011 var fjallað í ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 22/2010 um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem varð ákvæði til bráðabirgða VII í lögunum en ákvæðið var svohljóðandi:
"Á fiskveiðiárunum 2009/2010 og 2010/2011 hefur ráðherra til ráðstöfunar, auk aflaheimilda sem úthlutað er á grundvelli laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, allt að 2.000 lestir af skötusel hvort fiskveiðiár. Aflaheimildum þessum er heimilt að ráðstafa til fiskiskipa sem hafa leyfi til veiða í atvinnuskyni. Útgerð á þess kost að fá úthlutað fyrir hvert skip gegn greiðslu gjalds allt að 5 lestum í senn. Fiskistofa annast úthlutun aflaheimildanna. Aflaheimildir sem úthlutað er samkvæmt þessari grein eru ekki framseljanlegar. Ráðherra setur nánari reglur um framkvæmd þessa ákvæðis.
Verð á aflaheimildum skötusels er 120 kr. hvert kg og skal það greitt Fiskistofu fyrir úthlutun. Tekjur af aflaheimildum skulu renna í ríkissjóð og skal þeim ráðstafað á þann veg að 40% þeirra renni í rannsóknasjóð til að auka verðmæti sjávarfangs og 60% renni í Átak til atvinnusköpunar með það að markmiði að stuðla að atvinnuþróun og nýsköpun í sjávarbyggðum."(http://www.althingi.is/altext/stjt/2010.022.html)
Einnig giltu um úthlutun aflaheimilda í skötusel fiskveiðiárið 2010/2011 ákvæði reglugerðar nr. 470/2011, um ráðstöfun aflaheimilda í skötusel 2 á fiskveiðiárinu 2010/2011 sem sett var með heimild í framangreindu ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 22/2010, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Þar kom fram m.a. að úthlutað skyldi allt að 500 lestum af skötusel á fiskveiðiárinu 2010/2011 frá og með 26. maí 2011. Heimilt væri að úthluta á skip allt að 5 lestum í senn gegn greiðslu gjalds enda hafi viðkomandi skip leyfi til veiða í atvinnuskyni. Þó væri það skilyrði að skip sem hafi framselt aflamark sitt í skötusel sem úthlutað hafi verið á grundvelli aflahlutdeildar, hafi a.m.k. aflamark í skötusel sem nemi því sem skipinu sé úthlutað á grundvelli reglugerðarinnar, enda hafi framsal aflamarks átt sér stað eftir gildistöku reglugerðarinnar.
Um álagningu veiðigjalds fiskveiðiárið 2010/2011 á umræddum tíma giltu ákvæði V. kafla laga, 20.-23. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða en þar sagði m.a. í 20. gr. laganna:
"20. Leggja skal á veiðigjald fyrir veiðiheimildir sem veittar eru á grundvelli þessara laga, laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands eða annarra laga er kveða á um stjórn fiskveiða í samræmi við 22. gr.
Ráðherra er heimilt að mæla nánar fyrir um útreikning, álagningu og innheimtu veiðigjalds á grundvelli þessa kafla."
Einnig komu fram í 21. gr. laganna ákvæði um hvernig veiðigjaldið skyldi ákvarðað sem ekki hafa áhrif á niðurstöðu þessa máls.
Þá kom fram í 22. gr. laganna ákvæði um að Fiskistofa leggi á veiðigjald. Eigendur skipa skuli greiða veiðigjald fyrir hvert þorskígildiskíló úthlutaðra veiðiheimilda eða landaðs afla einstakra tegunda eins og það er ákvarðað í 21. gr. Gjald á hvert skip skal þó aldrei vera lægra en 5.000 kr. Þegar um væri að ræða tegundir sem úthlutað væri til einstakra skipa skyldi gjaldið miðast við úthlutaðar veiðiheimildir í þorskígildiskílóum talið. Fari stjórn veiða fram með öðrum hætti en greini1 í 1. málsl. skyldi gjaldið miðast við landaðan afla skips í viðkomandi tegund samkvæmt aflaupplýsingakerfi Fiskistofu á tólf mánaða tímabili sem ljúki einum mánuði fyrir upphaf fiskveiðiárs eða veiðitímabils, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 22. gr. laganna.
Loks voru í 23. gr. laganna ákvæði um innheimtu veiðigjaldsins sem innheimt skyldi af Fiskistofu.
Um álagningu og innheimtu veiðigjaldsins voru einnig ákvæði með sama efni í reglugerð nr. 847/210, um veiðigjald og þorskígildi fiskveiðiárið 2010/2011.
IV. Eins og gerð hefur verið grein fyrir í III hér að framan skyldi veiðigjald lagt á úthlutaðar veiðiheimildir þegar um var að ræða tegundir sem úthlutað var til einstakra skipa en fari stjórn veiða fram með öðrum hætti skal gjaldið miðast við landaðan afla skips.
Í ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 22/2010, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, er ekkert tekið sérstaklega fram um hvort greiða skuli veiðigjald af úthlutuðum aflaheimildum samkvæmt ákvæðinu eða hvort greiða skuli veiðigjald af lönduðum afla og engar skýringar um það efni koma fram í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna.
Um álagningu og greiðslu veiðigjalds af aflaheimildum í skötusel 2 sem úthlutað var samkvæmt framangreindu ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 22/2010 giltu því ákvæði V. kafla laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, þ.e. 20.-23. gr laganna.
Í 2. málsl. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 116/2006 kemur fram að eigendur fiskiskipa skuli greiða veiðigjald fyrir hvert þorskígildiskíló úthlutaðra veiðiheimilda eða landaðs afla einstakra tegunda eins og það er ákvarðað í 21. gr. Í 1. málsl. 2. mgr. 22. gr. er fjallað um útreikning gjaldstofns veiðigjaldsins en þar segir að þegar um er að ræða tegundir sem úthlutað er til einstakra skipa skuli gjaldið miðast við úthlutaðar veiðiheimildir í þorskígildiskílóum talið. Í 2. málsl. 2. mgr. 22. gr. segir að fari stjórn veiða fram með öðrum hætti en greinir í 1. málsl. skuli gjaldið miðast við landaðan afla skips í viðkomandi tegund samkvæmt aflaupplýsingakerfi Fiskistofu á tólf mánaða tímabili sem lýkur einum mánuði fyrir upphaf fiskveiðiárs eða veiðitímabils.
Samkvæmt framangreindum ákvæðum bar að greiða veiðigjald af öllum veiðiheimildum sem úthlutað var samkvæmt lögunum án tillits til þess hvort þeim var úthlutað á grundvelli aflahlutdeildar eða annarra aflaheimilda. M.a. verður að telja að ákvæðið hafi gilt um aflaheimildir sem útlutað var samkvæmt sérstökum ákvæðum í lögum eins og því sem fjallað er um í þessu máli.
Það hefur engin áhrif á gjaldskyldu veiðigjalds af úthlutuðum aflaheimildum þótt greitt hafi verið fyrir aflaheimildinar. Um var að ræða aflaheimildir sem úthlutað var samkvæmt sérstakri lagaheimild þar sem gert var ráð fyrir að ráðherra hafi til sérstakrar ráðstöfunar tiltekið magn aflaheimilda sem heimilt var að úthluta gegn greiðslu gjalds og tekið var fram í lögunum hvert gjaldið skyldi vera og hvernig því skyldi ráðstafað.
Þá kom fram í 2. málsl. 2. mgr. 22. gr. laga nr. 116/2006 að veiðigjald skyldi einungis lagt á landaðan afla þegar stjórn veiða fari fram með öðrum hætti en úthlutun aflaheimilda í tilteknum tegundum til tiltekinna skipa, sbr. orðalag ákvæðisins.
Aflaheimildum í skötusel var úthlutað til tiltekinna skipa kæranda í máli þessu, þ.e. Hrings SH-153 (2685) og Helga SH-135 (2017). Samkvæmt því ber miða álagningu veiðigjalds kæranda í máli þessu við úthlutaðar aflaheimildir til skipanna samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. 22. gr. laganna en ekki við landaðan afla samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. sömu greinar.
Engin heimild er í lögunum til að fella niður veiðigjald af aflaheimildum sem ekki hafa verið nýttar til veiða og getur ráðuneytið því ekki fallist á að kæranda beri einungis að greiða veiðigjald af þeim aflaheimildum sem kærandi nýtti til veiðanna þótt kærandi hafi ekki nýtt allar þær aflahemildir sem félaginu var úthlutað fyrir viðkomandi fiskveiðiár.
Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hinar kærðu ákvarðanir Fiskistofu sem birtar voru kæranda með greiðsluseðlum, dags. 5. september 2011, að leggja veiðigjald á aflaheimildir sem úthlutað var til skipa kæranda, Hrings SH-153 (2685) og Helga SH-135 (2017) en ekki á þann afla sem umrædd skip veiddu á grundvelli aflaheimildanna.
Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.
Úrskurður
Ráðuneytið staðfestir ákvarðanir Fiskistofu sem birtar voru kæranda, Guðmundi Runólfssyni hf., með greiðsluseðlum, dags. 5. september 2011, um álagningu veiðigjalds fyrir aflaheimildir í skötusel 2 fyrir fiskveiðiárið 2010/2011, sem úthlutað var til skipanna Hrings SH-153, skipaskrárnúmer 2685 og Helga SH-135, skipaskrárnúmer 2017.
Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra
Jóhann Guðmundsson
Sigríður Norðmann