662/2016. Úrskurður frá 30. nóvember 2016
Úrskurður
Hinn 30. nóvember 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 662/2016 í máli ÚNU 15120003.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 17. desember 2015 kærði Navitas ehf. ákvörðun sveitarfélagsins Langanesbyggðar um að synja kæranda um aðgang að eftirtöldum gögnum og upplýsingum sem kærandi hafði óskað eftir með bréfi til sveitarfélagsins dags. 12. október 2015:
„Öllum samningum sem sveitarfélagið Langanesbyggð (eða forverar þess) hefur gert í tengslum við áform um stórskipahöfn í Finnafirði við Bakkaflóa, við þýska fyrirtækið Bremenports GbmH, EFLA verkfræðistofu, fjármálaráðuneytið, önnur ráðuneyti og eigendur lands í sveitarfélaginu Langanesbyggð.“
„Öllum fundargerðum, minnisblöðum og dagbókarfærslum sveitarfélagsins Langanesbyggðar, er varða áform um stórskipahöfn í Finnafirði við Bakkaflóa, þar með talið gögnum er lúta að samningagerð sveitarfélagsins við Bremenports GmbH, EFLA verkfræðistofu og eigendum lands í sveitarfélaginu vegna framangreinds máls.“
„Afritum af öllum samskiptum, þ.m.t. formlegum bréfaskriftum og tölvupóstum, milli sveitarfélagsins Langanesbyggðar og Bremenports GmbH, EFLA verkfræðistofu, fjármálaráðuneytisins og annarra ráðuneyta, vegna áforma um stórskipahöfn í Finnafirði við Bakkaflóa.“
Í kæru kemur fram að kærandi hafi lengi unnið að undirbúningi þess að byggð verði hafnaraðstaða í Finnafirði í Bakkaflóa fyrir stór skip með það að markmiði að slík höfn þjónusti skip sem sigla hina svonefndu norðurleið, olíuleitarskip, og styðji við hugsanlega olíu- og gasvinnslu á svonefndu Drekasvæði norðaustur af Íslandi. Árið 2013 hafi verið tilkynnt að þýska fyrirtækið Bremenports myndi stofna fyrirtæki á Íslandi og standa að nauðsynlegum rannsóknum og athugunum í Finnafirði og mögulegri hafnargerð. Samkomulag hafi verið gert milli Langanesbyggðar og Vopnafjarðarhrepps um samstarf við Bremenports. Í maí 2014 hafi borist fregnir af því að skrifað hefði verið undir formlegan samning um efnið. Aðilar að þeim samningi muni vera áðurnefnd tvö sveitarfélög, Bremenports og verkfræðistofan EFLA. Kæranda sé kunnugt um að margvísleg samskipti hafi átt sér stað milli þessara aðila um málið. Þá hafi kæranda borist til eyrna að gerðir hafi verið samningar við landeigendur vegna verkefnisins. Einnig hafi verið gerðir samningar við ráðuneyti í tengslum við málið og auk þess hafi EFLA haldið kynningar um það. Í kæru er tekið fram að verulegir hagsmunir séu í húfi fyrir þann aðila sem fái heimild til að reisa og reka stórskipahöfn á svæðinu. Um sé að ræða samkeppnismál milli einkaaðila, sem margir stórir aðilar, innlendir sem erlendir, hafi sýnt áhuga.
Kærandi telur að í samkomulagi sveitarfélaganna og framangreindra fyrirtækja felist ýmis konar loforð og skuldbindingar sem opinberum aðilum sé ekki stætt á að gefa, lögum samkvæmt, án undangengis lögbundins ferils. Þannig sé hugsanlegt að sveitarfélögunum hafi verið skylt að efna til samkeppnisviðræðna á grundvelli 31. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007 og tryggja þannig jafnræði milli þeirra aðila sem hugsanlega hefðu áhuga á að eiga samstarf við sveitarfélögin um verkefnið. Hefði þá verið skylt að birta opinbera útboðsauglýsingu. Ómögulegt væri hins vegar að ráða af takmörkuðum fréttaflutningi hvers eðlis samstarf þessara aðila sé, hvort sveitarfélögin væru að greiða fyrir þjónustu verkfræðistofunnar EFLU eða hvort þau hefðu skuldbundið sig með ívilnandi hætti gagnvart Bremenports hvað skipulag, framkvæmdaleyfi og annað varði.
Í svari Langanesbyggðar við gagnabeiðni Navitas ehf., dags. 23. október 2015, var beiðninni hafnað með vísan til 9. og 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 29. desember 2015, var Langanesbyggð kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var óskað eftir því að úrskurðarnefndinni yrði afhent afrit umbeðinna gagna í trúnaði.
Í umsögn Langanesbyggðar, dags. 10. febrúar 2016, kemur meðal annars fram að ákvæði upplýsingalaga nr. 50/2006 gildi um málið vegna 4. mgr. 35. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en frá því á árinu 2012 hafi íbúafjöldi í sveitarfélaginu verið á bilinu 510 til 530. Í umsögninni segir að þau gögn sem kæra lúti að varði mikilsverða almannahagsmuni íbúa Langanesbyggðar og nágrannasveitarfélagsins Vopnafjarðarhrepps. Sveitarfélögin hafi af því ríka hagsmuni að geta kannað fýsileika fjölnotahafnar í Finnafirði, án þess að þurfa að afhenda almenningi gögn sem verða til við þær rannsóknir, eða önnur gögn tengd þessari undirbúningsvinnu. Gögnin varði að miklu leyti mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra sem tengjast verkefninu sem aðilar hafi verið sammála um að trúnaður skuli gilda um. Gögnin séu því undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 5. og 6. gr. laga nr. 50/1996.
Þá er tekið fram að gögnin varði að miklu leyti viðskipti sem eðlilegt sé að aðgangur almennings sé takmarkaður að vegna mikilvægra almannahagsmuna á grundvelli 3. tölul. 6.gr. laga nr. 50/1996. Skylda Langanesbyggðar til að afhenda þær upplýsingar sem kæra lúti að myndi með verulegum hætti skerða samkeppnisstöðu sveitarfélagsins og þeirra lögaðila eða stofnana sem kynnu að koma fram í nafni þess varðandi rannsóknarvinnu og hugsanlega uppbyggingu hafnaraðstöðu. Þá telur Langanesbyggð að gögnin falli undir 4. tölul. 6. gr. laga nr. 50/1996 enda væri með afhendingu gagnanna verið að upplýsa um mál sem sé til skoðunar innan sveitarfélags og varði mikilvæga almannahagsmuni. Þessi vinna kynni að verða þýðingarlaus og næði ekki tilætluðum árangri væri hún á almannavitorði. Rík áhersla hafi verið lögð á að trúnaður gilti á milli samstarfsaðila. Rannsóknir og undirbúningsvinna vegna fjölnotahafnar í Finnafirði sé á viðkvæmu stigi þar sem lögð sé áhersla á að fullrannsaka fýsileika þess að reisa hafnaraðstöðu á svæðinu. Sú vinna sem unnin hafi verið fram til dagsins í dag kynni öll að ónýtast ef aðgangur almennings að upplýsingum um hana væri algjörlega óheftur.
Að lokum kemur fram að eðli þeirra löggerninga sem hafi verið gerðir vegna verkefnisins sé með þeim hætti að 5. og 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 girði fyrir það að Navitas ehf. geti átt tilkall til aðgangs að gögnum. Sama eigi við um öll þau samskipti og fundargerðir sem tengist málinu, enda hafi sveitastjórn að miklu leyti talið nauðsynlegt að fjalla um ýmsa þætti málsins á trúnaðarfundum. Hagsmunir sveitarfélagsins og samstarfsaðila þess af því að upplýsingunum sé haldið sem trúnaðarmáli séu mun meiri en hugsanlegir hagsmunir Navitas ehf. af því að fá gögnin afhent.
Umsögn Langanesbyggðar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 16. febrúar 2016, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum Navitas ehf. við umsögn Langanesbyggðar kemur m.a. fram að engan málefnalegan rökstuðning sé að finna í bréfi sveitarfélagsins fyrir því hvers vegna gögnin falli undir undanþáguákvæði upplýsingalaga. Óumdeilt sé að sveitarfélagið hafi ráðstafað opinberum hagsmunum í málinu enda sé byggt á því í andsvörum þess að slíkir viðskiptahagsmunir séu í húfi fyrir þá einkaaðila sem hlut eiga að máli, viðsemjendur sveitarfélagsins, að rétt sé að synja um aðgang að gögnum um hvers eðlis þeir séu. Vísað er til úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 596/2015 en röksemdir úrskurðarnefndarinnar fyrir aðgangi að gögnum eigi við í þessu máli. Sveitarfélagið Langanesbyggð hafi ekki á nokkurn hátt sýnt fram á það að gögn og upplýsingar sem kærandi óski aðgangs að séu svo mikilvægar, og varði svo mikilvæga viðskiptalega hagsmuni þeirra einkaaðila sem aðild eigi að samningunum, að réttur almennings til aðgangs að upplýsingum um það hvernig opinberum hagsmunum hafi verið ráðstafað skuli víkja fyrir hagsmunum fyrirtækjanna. Um samfélagslega mikilvægt mál sé að ræða og fjarri því að allir séu á eitt sáttir um ágæti áformanna.
Í athugasemdunum er því hafnað að ákvæði 4. tölul. 6. gr. laga nr. 50/1996 eigi við í málinu. Margoft hafi komið fram að búið sé að undirrita samninga milli fyrirtækjanna og sveitarfélagsins í málinu. Málið sé því ekki á vinnslustigi. Óskað hafi verið eftir aðgangi að þeim gögnum sem orðið hafi til í kjölfar þess að vinnslu málsins lauk, samningum og gögnum sem urðu til við vinnslu málsins (fundargerðum, samskiptum o.fl). Kærandi leggi áherslu á að hann hafi aðeins óskað eftir að fá að sjá samninga sveitarfélagsins við þá aðila sem um ræði en ekki rannsóknargögn eða önnur gögn sem orðið hafi við þá rannsóknarvinnu sem EFLA og Bremenports hafi verið að vinna. Um tilvísun sveitarfélagsins til 3. tölul. 6. gr. laga nr. 50/1996 segir í athugasemdum kæranda að Bremenports sé ekki fyrirtæki í eigu sveitarfélags í skilningi ákvæðisins þótt því yrði falið að reka hafnaraðstöðu fyrir sveitarfélagið. Sveitarfélagið eða stofnanir þess stundi engan þann samkeppnisrekstur við einkaaðila sem krefjist þess að þeim gögnum og upplýsingum sem beðið sé um sé haldið leyndum á grundvelli ákvæðisins.
Með bréfum, dags. 11. júlí 2016, fór úrskurðarnefnd um upplýsingamál þess á leit við EFLU hf. og Bremenports GmbH að félögin tvö upplýstu nefndina um afstöðu sína til aðgangs kæranda að umbeðnum gögnum. Svar Bremenports barst þann 25. ágúst 2016. Þar kemur fram að fyrirtækið telji sig ekki vera í stöðu til að samþykkja að þriðja aðila verði afhent gögn um verkefnið í Finnafirði. Í svari EFLU, dags. 12. september 2016, kemur fram að umbeðin gögn innihaldi viðkvæmar upplýsingar um mikilvæga viðskiptahagsmuni hlutaðeigandi aðila, þ.e. EFLU og Bremenports. Í beiðninni felist í raun óeðlileg upplýsingasöfnun um samkeppnisaðila kæranda vegna verkefnis sem kærandi hafi hug á að komast yfir og hafa hagnað af. Á þessu stigi sé afar mikilvægt að trúnaður ríki um öll gögn um verkefnið, einkum vegna þess að mikil samkeppni ríki á alþjóðlegum markaði fyrir stórskipahafnir. Bygging stórskipahafnar í Finnafirði komi til með að gjörbreyta flutningamarkaði í Evrópu og víðar. Veruleg hætta sé á samkeppnisröskun á alþjóðlegum mörkuðum með afhendingu gagnanna til þriðja aðila, enda geti samkeppnisaðilar hagnýtt sér upplýsingar um áform aðila sem hafi lagt áralanga vinnu og mikinn kostnað í verkefnið. Aðrir valkostir séu um höfn á þessum slóðum, þar með talið í Noregi. Samstarfsaðili kæranda, NorSea Group a/s, reki fjölda hafna þar í landi sem þjónusti olíu- og gasiðnað. Þá sé verkefnið á viðkvæmu stigi, þar sem verið sé að rannsaka möguleika á byggingu hafnarinnar og ræða við mögulega fjárfesta. Aðgangur almennings og samkeppnisaðila að samningum, viljayfirlýsingum, samskiptum og upplýsingum um tilhögun verkefnisins, fyrirhugaðar eða afstaðnar rannsóknir og hvers konar frekari upplýsingar um verkefnið sé til þess fallinn að draga úr áhuga fjárfesta. Afhending upplýsinganna geti ótvírætt leitt til mikils tjóns. Loks telur EFLA að almannahagsmunir komi í veg fyrir aðgang kæranda, sbr. 3. og 4. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Niðurstaða
1.
Í málinu reynir á rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum sveitarfélagsins Langanesbyggðar vegna áforma um stórskipahöfn í Finnafirði við Bakkaflóa. Í 4. mgr. 35. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 haldi gildi sínu til 1. janúar 2016 gagnvart sveitarfélögum með íbúa undir 1.000 við gildistöku laganna. Lögin tóku gildi 1. janúar 2013 og var Langanesbyggð þá og er enn með færri en 1.000 íbúa. Beiðni kæranda barst Langanesbyggð fyrir þann 1. janúar 2016.
Þrátt fyrir að hin kærða ákvörðun sé dagsett 23. október 2015 bera gögn málsins með sér að erindi kæranda hafi verið tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar þann 12. nóvember 2015 og oddvita verið falið að svara erindinu. Kærandi kveður hina kærðu ákvörðun hafa borist sér þann 26. nóvember 2015 og barst kæra til úrskurðarnefndarinnar þann 21. desember 2015. Þykir því rétt að leggja til grundvallar að ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 gildi í málinu og byggir réttur kæranda til aðgangs á ákvæði 3. gr. laganna. Jafnframt barst kæra innan 30 daga kærufrests 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
2.
Í 1. mgr. 3. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 kemur fram að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. Í 6. gr. laganna er fjallað um heimildir til að takmarka aðgang almennings vegna almannahagsmuna. Sveitarfélagið Langanesbyggð hefur meðal annars borið fyrir sig að umbeðin gögn varði viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Því sé heimilt að takmarka aðgang kæranda að þeim með vísan til 3. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að þau einkafyrirtæki sem málið varðar, verkfræðistofan EFLA og þýska fyrirtækið Bremenports GbmH, eru hvorki í eigu ríkis né sveitarfélaga. Þá hefur ekki verið komið á fót stofnun eða fyrirtæki í tengslum við verkefnið sem sveitarfélagið á hlut í. Úrskurðarnefndin hefur þó lagt til grundvallar að ákvæðinu kunni að verða beitt um samkeppnishagsmuni sveitarfélags sjálfs, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar nr. A-148/2002. Nefndin telur Langanesbyggð hins vegar ekki hafa sýnt fram á að aðgangur kæranda að umbeðnum gögnum geti skaðað samkeppnisstöðu sveitarfélagsins eins og hér stendur á. Ekki er að finna upplýsingar í umbeðnum gögnum um rekstur hafnarinnar og þátttöku Langanesbyggðar í slíkum rekstri. Í þessu samhengi skiptir ekki máli þó að aðrir kunni að hafa hug á því að reisa stórskipahafnir á öðrum stöðum við Norður-Atlantshaf, þar sem að mati nefndarinnar er ekki hægt að jafna slíkum framkvæmdum við samkeppnisrekstur við sveitarfélagið Langanesbyggð eða aðra opinbera aðila hér á landi á þessu stigi. Sama gildir að breyttu breytanda um þá staðreynd að tiltekið fyrirtæki reki hafnir við strendur Noregs.
Þá hefur Langanesbyggð borið fyrir sig að hægt sé að fella umbeðin gögn undir 4. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, þar sem með afhendingu þeirra yrði upplýst um mál sem sé til skoðunar innan sveitarfélags og varði mikilvæga almannahagsmuni. Þessi vinna kunni að verða þýðingarlaus og næði ekki tilætluðum árangri, væri hún á almannavitorði. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að beiðni kæranda nær samkvæmt efni sínu til gagna sem hafa að geyma upplýsingar um áform um byggingu stórskipahafnar. Ekkert bendir til þess að aðgangur kæranda að gögnunum geti orðið til þess að þau tilteknu áform nái ekki fram að ganga. Röksemdir sveitarfélagsins virðast fyrst og fremst byggjast á því að rekstrarumhverfi hafnarinnar verði óhagstæðara eftir byggingu hennar fái samkeppnisaðilar aðgang að gögnunum. Slík sjónarmið lúta fremur að samkeppnishagsmunum, sbr. 3. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, eða hagsmunum einkaaðila sem koma að verkefninu, sbr. 5. gr. laganna. Samkvæmt framangreindu verður ekki fallist á það með Langanesbyggð að aðgangur kæranda að umbeðnum gögnum verði takmarkaður á grundvelli 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
3.
Loks koma til skoðunar þær röksemdir sveitarfélagsins að takmarka megi aðgang kæranda að umbeðnum gögnum með vísan til mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna fyrirtækja samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Langanesbyggð hefur afhent úrskurðarnefndinni afrit þeirra gagna sem sveitarfélagið telur falla undir beiðni kæranda. Nefndin tekur fram að umtalsverður hluti gagnanna fela í sér samskipti sveitarfélagsins og annarra opinberra aðila við kæranda sjálfan eða fyrirsvarsmann hans, samninga sem kærandi eða fyrirsvarsmaður hans eru aðilar að, kynningar sem stafa frá þeim o.s.frv. Engin rök standa til þess að takmarka aðgang kæranda að slíkum upplýsingum.
Við mat á því hvort þau gögn sem eftir standa geti fallið undir 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þarf að vega og meta þau með tilliti til þess hvort þær upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna. Við mat á því hvort gögn taki til mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna fyrirtækja þarf að vega og meta hagsmuni viðkomandi lögaðila gagnvart hagsmunum almennings af því að fá aðgang að þeim. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, meðal annars þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang. Úrskurðarnefndin tekur fram að umbeðin gögn lúta með ýmsum hætti að ráðstöfun opinberra hagsmuna.
Með hliðsjón af framangreindu tekur nefndin fram að almennar upplýsingar um áform einkaaðila um byggingu stórskipahafnar í Finnafirði, í samstarfi við opinbera aðila, geti ekki talist fela í sér upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni einkaaðilanna í skilningi 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Áform þessi hafa verið kynnt opinberlega og um þau fjallað í fjölmiðlum. Hins vegar getur verið að umbeðin gögn hafi á stöku stað að geyma upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja sem um ræðir. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að hvorki sveitarfélagið Langanesbyggð né fyrirtækin sem standa að verkefninu hafa bent á dæmi um slíkar upplýsingar í umbeðnum gögnum, heldur lagt á það áherslu að trúnaður skuli ríkja um öll gögn um verkefnið. Á það sjónarmið getur nefndin ekki fallist eins og áður var rakið.
Langanesbyggð hefur flokkað umbeðin gögn í þrjá flokka; í fyrsta lagi samninga um verkefnið, viljayfirlýsingar o.fl., í öðru lagi fundargerðir þar sem fjallað er um verkefnið og í þriðja lagi formleg bréfaskipti og tölvupóstsamskipti. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir gögnin með tilliti til þess hagsmunamats sem lýst var að framan og telur unnt að fallast á að aðgangur almennings að eftirfarandi gagni kunni að varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni einkaaðila í skilningi 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996:
Verkefnaáætlun með yfirskriftina: „FFPP Contract – bremenports task allocation“ (í íslenskri þýðingu skjalsins: „FFPP samningur – verkefnaúthlutun bremenports“), fylgiskjal með samstarfssamningi sem var undirritaður 20. maí 2014.
Samkvæmt framangreindu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Langanesbyggð hafi ekki verið heimilt að takmarka aðgang kæranda að umbeðnum gögnum, umfram framangreinda verkefnaáætlun.
Úrskurðarorð:
Staðfest er synjun Langanesbyggðar á beiðni kæranda, Navitas ehf., um aðgang að skjali með yfirskriftina „FFPP Contract – bremenports task allocation“ og íslenskri þýðingu þess, sem fylgdi samstarfssamningi sem var undirritaður þann 20. maí 2014.
Að öðru leyti er hin kærða ákvörðun felld úr gildi og lagt fyrir Langanesbyggð að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson