663/2016. Úrskurður frá 30. desember 2016
Úrskurður
Hinn 30. desember 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 663/2016 í máli ÚNU 15080009.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 11. ágúst 2015 kærði X hdl., f.h. Brit Insurance Limited, Liberty Mutual Insurance Europe Ltd., QBE International Insurance Ltd. og fleiri erlendra vátryggjenda, afgreiðslu Seðlabanka Íslands á beiðni kærenda um gögn. Upphafleg gagnabeiðni kærenda, dags. 3. september 2013, var í 23 tölusettum liðum. Með bréfi, dags. 14. janúar 2014, tók Seðlabankinn ákvörðun um að vísa m.a. frá liðum 20 og 21 með vísan til þess að þeir væru ekki nægilega afmarkaðir. Með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 582/2015 var ákvörðunin felld úr gildi og lagt fyrir bankann að taka beiðni kærenda um aðgang að gögnum undir liðunum tveimur til nýrrar meðferðar. Þann 13. júlí 2015 tók bankinn nýja ákvörðun um að synja kærendum um aðgang að umbeðnum gögnum með vísan til 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands, að frátöldum þremur skjölum.
Í kæru kemur fram að gagnabeiðni kærenda hafi byggt á því að Landsbankinn hafi höfðað nokkur dómsmál á hendur þeim, þar sem bankinn taldi sig eiga kröfu á grundvelli svokallaðrar stjórnendatryggingar. Vátryggingartímabili tryggingarinnar hafi verið ætlað að vera frá 1. febrúar 2008 til 1. febrúar 2009. Landsbankinn hafi krafist greiðslu úr tryggingunni á þeim grundvelli að hún ætti að bæta tjón sem hann hafi orðið fyrir vegna meintrar saknæmrar háttsemi fyrrverandi stjórnenda og starfsmanna hans. Kærendur hafi hins vegar alfarið hafnað gildi tryggingarinnar og allri ábyrgð á grundvelli hennar þar sem þeir hafi ekki verið upplýstir um misferli og margvísleg brot sem framin hefðu verið af hálfu Landsbankans og starfsmanna hans fyrir töku tryggingarinnar. Þar að auki hafi þeim verið veittar rangar upplýsingar um fjölda atriða í umsóknareyðublaði fyrir trygginguna. Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis og umfjöllun fjölmiðla hefur að mati kæranda leitt í ljós gríðarlegar misfellur og lögbrot í rekstri Landsbankans fyrir fall bankans haustið 2008. Kærendur segjast vinna að öflun gagna um framangreind atriði og hyggjast leggja þau fram í dómsmálunum sem áður var getið.
Til stuðnings gagnabeiðni kærenda er vísað til 5. og 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Kærendur mótmæla því að ákvæði 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands takmarki rétt þeirra til aðgangs að umbeðnum gögnum. Ákvæðið sé almennt þagnarskylduákvæði og víki því fyrir skyldu til afhendingar gagna samkvæmt upplýsingalögum. Þessu til rökstuðnings vísa kærendur til þess að í greinargerð með upplýsingalögum segi að einkenni almennra þagnarskylduákvæða sé að ekki séu sérgreindar þær upplýsingar sem þagnarskyldan gildi um heldur aðeins „atriði“, „upplýsingar“ eða „það“ sem starfsmaður fái vitneskju um í starfi og leynt skuli fara. Kærendur telja ákvæði 35. gr. laga nr. 36/2001 falla að þessari lýsingu.
Jafnvel þótt ákvæðið yrði talið sérstakt þagnarskylduákvæði telja kærendur að líta beri til þess að beiðni þeirra varði Landsbankann sjálfan, sem sé í slitameðferð. Bankinn hafi því ekki hagsmuni af því að fyrri viðskipti hans fari leynt, með vísan til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 758/2009. Þar hafi Hæstiréttur tekið fram um ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki að því sé ætlað að vernda persónulega og viðskiptalega hagsmuni þeirra sem eiga viðskipti við fjármálafyrirtæki. Ákvæðið sé sambærilegt við 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001.
Kærendur byggja á því að rannsóknarnefnd Alþingis og fjölmiðlar hafi þegar fjallað um þau mál sem óskað var upplýsinga og gagna um. Ef þagnarskylda hafi hvílt á umbeðnum gögnum geri hún það því augljóslega ekki lengur. Í þessu samhengi vísa kærendur til dóma Hæstaréttar frá 30. janúar 2014 í máli nr. 809/2013, frá 4. febrúar 2014 í máli nr. 807/2013 og frá 27. janúar 2014 í máli nr. 810/2013.
Kærendur gera athugasemd við þá afstöðu Seðlabanka Íslands að ekki sé fært að verða við beiðni þeirra um aðgang að tölvupóstum á milli bankans og Landsbankans á tímabilinu janúar 2007 til mars 2008 með vísan til 1. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Fram hafi komið að tölvupóstarnir séu rúmlega 100 talsins og tölvupóstar séu jafnan stuttir. Ekki verði séð að stofnun eins og Seðlabankinn geti ekki ráðið við að fara yfir tölvupóstana án vandkvæða. Skilyrði 1. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga geti því ekki átt við um þá.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 17. ágúst 2015, var Seðlabanka Íslands kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að með vísan til 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Umsögn bankans barst 14. september 2015. Þar kemur fram að deilt sé um aðgang að 37 skjölum í málinu en að mestu sé um að ræða minnisblöð, minnispunkta af fundum og samskipti milli Seðlabanka Íslands og Landsbanka Íslands hf. um ýmis málefni þess síðarnefnda. Rík þagnarskylda hvíli á starfsmönnum Seðlabankans samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 um allt það sem varði hagsmuni viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og önnur atriði er starfsmennirnir fái vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara. Þagnarskyldan gildi nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu, eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Seðlabankinn vísar til þess að úrskurðarnefndin hafi talið það fela í sér reglu um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna, sbr. úrskurði nefndarinnar nr. A-324/2009, A-423/2012 og 582/2015. Jafnframt er vísað til dóms Hæstaréttar Íslands frá 3. júní 2015 í máli nr. 329/2014. Af hálfu Seðlabankans kemur einnig fram að ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 beri að skýra til samræmis við 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.
Að mati Seðlabankans gefur dómur Hæstaréttar í máli nr. 758/2009 ekki vísbendingu um það hvernig leysa skuli úr fyrirliggjandi máli. Almennt þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 sé ekki sambærilegt sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga nr. 161/2002. Auk þess taki bankaleynd samkvæmt fyrrnefnda ákvæðinu eingöngu til upplýsinga er varða viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækis. Ákvæði laga nr. 36/2001 taki hins vegar bæði til upplýsinga um viðskiptamenn Seðlabankans og bankans sjálfs. Þá færir Seðlabankinn fram röksemdir er lúta að því að umbeðin gögn séu ekki þegar opinber, líkt og kærendur halda fram. Þau hafi verið afhent rannsóknarnefnd Alþingis á grundvelli lagaskyldu og um þau fjallað í skýrslu nefndarinnar. Þetta geti ekki falið í sér að þau hafi verið gerð opinber.
Loks kemur fram af hálfu Seðlabanka Íslands að tölvupóstarnir sem um ræðir séu ekki rúmlega 100 talsins, heldur eigi sú tala við um starfsmenn bankans á tímabilinu. Tölvupóstarnir skipti því þúsundum. Það myndi krefjast gríðarlegrar vinnu að fara í gegnum pósthólf starfsmanna yfir 15 mánaða tímabil og því telji bankinn sér ekki fært að verða við beiðni kærenda hvað tölvupóstana varðar, sbr. 1. tl. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 140/2012.
Umsögn Seðlabanka Íslands var kynnt kærendum með bréfi, dags. 14. september 2015, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust þann 30. september 2015. Þar segir að kærendur ítreki þá afstöðu að þagnarskylduákvæði 35. gr. laga nr. 36/2001 teljist almennt sem víki fyrir ákvæðum upplýsingalaga. Þá telji kærendur mikilvægt að LBI hf. hafi enga hagsmuni lengur því að umbeðin gögn fari leynt. Hins vegar geti dómsmál sem höfðuð hafi verið á hendur kærendum oltið á því hvort þeim takist að sanna vanrækta upplýsingaskyldu Landsbankans og fyrrverandi stjórnenda og starfsmanna hans. Þá benda kærendur á að þagnarskylduákvæði 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands varði einungis „hagi viðskiptamanna“ hans. Sönnunarbyrðin um það hvort umbeðin gögn varði slíka hagi hvíli á bankanum sem hafi gögnin undir höndum. Skýra verði orðin þröngt, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 758/2009, en þar hafi ekki verið fallist á rýmkandi skýringu á sambærilegu ákvæði 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002. Um tölvupósta starfsmanna Seðlabanka Íslands segjast kærendur ekki vita hvernig málastjórnun bankans sé háttað en alla jafna séu tölvupóstar sem varða tiltekin mál sett inn í málaskrá viðkomandi stofnunnar. Því ætti að vera óþarft að leita í pósthólfum starfsmanna.
Meðferð málsins hefur dregist óhæfilega af hálfu úrskurðarnefndar um upplýsingamál vegna anna í störfum nefndarinnar.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar aðgang kæranda að gögnum í vörslum Seðlabanka Íslands á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Synjun Seðlabanka Íslands um aðgang að umbeðnum gögnum er byggð á 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands en auk þess er vísað til 9. gr. upplýsingalaga.
Í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 segir orðrétt:
„Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Í dómi Hæstaréttar Íslands 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 var komist að þeirri niðurstöðu að í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskyldan sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til upplýsinga sem varða hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Með þessu er þó ekki sagt að hvaðeina sem bankanum tengist með einum eða öðrum hætti falli undir þagnarskylduna. Undir orðlagið „málefni bankans sjálfs“ kunna að falla upplýsingar um fjárhagsleg málefni eða fjárhagslegar ráðstafanir bankans, um beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans eða undirbúning þeirra og eftir atvikum aðrar upplýsingar sem telja má eðlilegt að leynt fari. Vísast um þetta til úrskurða nefndarinnar nr. A-406/2012, 558/2014, 582/2015, 614/2016 og 645/2016. Nái þagnarskylda ákvæðisins ekki til ákveðinna tilvika geta aðrar undantekningar frá upplýsingarétti átt við, sbr. t.d. t.d. 6.-10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
2.
Seðlabanki Íslands hefur afhent úrskurðarnefndinni 36 skjöl sem bankinn kveður hafa fundist í vörslum sínum og falli undir töluliði 20 og 21 í beiðni kærenda, dags. 11. ágúst 2015.
Flest skjölin varða heimildir Landsbankans til að hafa sérstakan jákvæðan gjaldeyrisjöfnuð og framlengingu þeirra af hálfu Seðlabanka Íslands. Einnig er um að ræða minnisblöð sem unnin voru í Seðlabankanum um samtöl starfsmanna hans við starfsmenn Landsbankans og erlend matsfyrirtæki en jafnframt um fjármögnun Landsbankans, ábyrgðir, skuldatryggingarálag, bindiskyldu, uppgjör í erlendum gjaldmiðlum og ýmis önnur atriði í starfsemi hans auk bréfaskipta bankanna tveggja um sömu efni. Þá er að finna á meðal umbeðinna gagna skjöl um álagspróf, þar á meðal um æfingu stjórnvalda á Norðurlöndum og í Eystrasaltsríkjunum sem fór fram í september 2007 undir yfirskriftinni „Nordic Financial Crisis Exercise“. Loks telur Seðlabankinn greinargerðir bankans um markaðsaðstæður í aðdraganda efnahagshrunsins falla undir beiðni kærenda.
Að mati nefndarinnar falla framangreind skjöl tvímælalaust undir þá sérstöku þagnarskyldureglu sem 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 mælir fyrir um. Þetta á við um svo stóran hluta skjalanna að ekki kemur til greina að leggja fyrir Seðlabanka Íslands að veita kærendum aðgang að þeim hluta sem eftir stendur. Samkvæmt framangreindu eru gögnin undirorpin sérstöku þagnarskylduákvæði sem gengur framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012. Verður því ekki hjá því komist að staðfesta hina kærðu ákvörðun að þessu leyti.
3.
Kærendur óskuðu undir lið 20 í gagnabeiðni sinni eftir aðgangi að „öllum skriflegum samskiptum, á hvaða formi sem er, milli Landsbanka og Seðlabanka á tímabilinu janúar 2007 til mars 2008 og fundargerðum funda Landsbanka og Seðlabanka á sama tímabili. Með hinni kærðu ákvörðun var beiðninni synjað að því er varðar samskipti með tölvupósti þar sem það tæki of mikinn tíma og krefðist svo mikillar vinnu að Seðlabankinn teldi sér ekki fært að verða við beiðninni með vísan til 1. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, þar sem segir orðrétt:
„Beiðni má í undantekningartilfellum hafna ef:
1. meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki telst af þeim sökum fært að verða við henni [...]“
Af orðalagi ákvæðisins og athugasemdum um það í frumvarpi til upplýsingalaga má ráða að það hafi að geyma afar þrönga undantekningarreglu sem aðeins verði beitt ef afgreiðsla upplýsingabeiðni muni „leiða til umtalsverðar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum“. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur áður lagt á það áherslu að fara verði fram raunverulegt mat á þeirri vinnu sem nauðsynleg er til að afgreiða beiðni og gera verði strangar kröfur til þess að stjórnvald rökstyðji vandlega hvaða ástæður liggja til þess að ákvæðinu verði beitt, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 551/2014. Þar var ekki talið duga í þessu samhengi að taka fram að leit í málaskrárkerfi stofnunar hefði skilað 1.800 niðurstöðum. Sama á við um þá málsástæðu Seðlabankans að starfsmenn hans hafi verið 100 talsins á tímabilinu sem beiðni kærenda tók til.
Ekkert liggur fyrir í málinu sem gefur tilefni til að ætla að mat hafi farið fram á umfangi hinna umbeðnu gagna, þeirrar vinnu sem þyrfti að ráðast í til að verða við beiðni kærenda eða áhrifum þeirrar vinnu á starfsemi Seðlabanka Íslands, áður en ákvörðun var tekin um að verða ekki við henni. Loks hefur komið fram af hálfu kærenda að í stað þess að fara yfir tölvupósthólf allra starfsmanna á tímabilinu kunni að vera nægjanlegt að leita í málaskrárkerfi bankans til að verða við beiðni þeirra.
Af framangreindu verður ekki betur séð en að ekki hafi farið fram sú vinna við afgreiðslu beiðni kærenda um aðgang að öllum tölvupóstsamskiptum milli Seðlabanka Íslands og Landsbankans á tímabilinu janúar 2007 til mars 2008 sem gerir úrskurðarnefnd um upplýsingamál fært að meta hvort Seðlabankanum sé heimilt að bera fyrir sig ákvæði 1. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Verður því ekki komist hjá því að vísa beiðni kærenda til nýrrar og lögmætrar afgreiðslu hjá bankanum.
4.
Loks hafa kærendur haldið því fram að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu á grundvelli framangreindra lagaákvæða fallið niður. Í þessu sambandi varðar mestu að rannsóknarnefnd Alþingis starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, en samkvæmt lögunum hafði nefndin ríkar rannsóknarheimildir. Skylt var að veita nefndinni aðgang að gögnum sem háð voru þagnarskyldu en af 3. mgr. 4. gr. laganna leiðir að þagnarskyldan færðist yfir til nefndarinnar og starfsmanna hennar. Sú staðreynd að rannsóknarnefnd Alþingis hafi stuðst við tiltekið gagn í störfum sínum, sem er háð sérstakri þagnarskyldu, leiðir þar með ekki til þess að þagnarskyldan falli niður gagnvart öðrum en nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 329/2014. Sama gildir um hugsanlega umfjöllun fjölmiðla um þau mál sem gagnabeiðni kærenda varðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Seðlabanka Íslands, dags. 13. júlí 2015, um að synja beiðni Brit Insurance Limited, Liberty Mutual Insurance Europe Ltd., QBE International Insurance Ltd. og fleiri erlendra vátryggjenda um aðgang að öllum tölvupóstsamskiptum milli Seðlabanka Íslands og Landsbankans á tímabilinu janúar 2007 til mars 2008, er felld úr gildi og lagt fyrir bankann að taka málið til nýrrar meðferðar að því er þau varðar.
Að öðru leyti er hin kærða ákvörðun staðfest.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson