664/2016. Úrskurður frá 30. desember 2016

Úrskurður

Hinn 30. desember 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 664/2016 í máli ÚNU 16010006.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 18. janúar 2016, kærði A hdl., f.h. B og C, ákvörðun Grundarfjarðarbæjar um aðgang að skýrslu sem varðar meint einelti og var gerð af fyrirtækinu Líf og Sál ehf. fyrir sveitarfélagið. Grundarfjarðarbær afhenti kærendum niðurstöðukafla skýrslunnar en synjaði um aðgang að skýrslunni í heild sinni.

Í ákvörðun Grundarfjarðarbæjar kemur fram að engin nauðsyn standi til afhendingar í ljósi þess að niðurstaðan hafi verið sú að ekkert einelti hafi átt sér stað. Heimilt sé að takmarka aðgang að gögnum við tilteknar aðstæður, sbr. 3. mgr. 9. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996. Hagsmunir kærenda af því að fá skýrsluna í heild sinni vegi ekki þyngra en hagsmunir meintra gerenda sem tjáðu sig í trúnaði við sálfræðinga. Synjunin byggist á málefnalegum sjónarmiðum og kærendur hafi engin úrræði til að fá efni skýrslunnar endurskoðað.

Í kæru segir að niðurstaða skýrslunnar geti ekki réttlætt að kærendum sé synjað um aðgang að henni. Hagsmunir kærenda af því að fá aðgang að henni séu hins vegar miklir, t.d. til að geta sannreynt málavexti og lagt mat á það hvort tilefni sé til að dómkveðja matsmann.

Málsmeðferð

Kærendur óskuðu eftir því að meðferð málsins fyrir úrskurðarnefndinni yrði frestað þar til viðbótarrökstuðningur og gögn bærust. Kæran var send til Grundafjarðarbæjar þann 13. mars 2016 og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana.

Umsögn Grundafjarðarbæjar barst úrskurðarnefndinni þann 29. mars 2016. Þar kom fram að sveitarfélagið teldi að vísa bæri kærunni frá þar sem hún væri of seint fram komin. Til vara var þess krafist að synjun bæjarins yrði staðfest þar sem viðmælendur hefðu veitt upplýsingar í þeirri trú að þær yrðu ekki látnar berast öðrum en Grundarfjarðarbæ. Einnig vísaði bærinn til þeirrar skyldu sálfræðinga að gæta þagmælsku um atriði sem þeir fái vitneskju um í starfi sínu. Í skýrslunni sé að finna viðkvæmar persónugreinanlegar upplýsingar sem falli í heild sinni undir 3. mgr. 9. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996. Til þrautavara krafðist bærinn þess að synjað yrði um afhendingu á öllum þeim þáttum skýrslunnar og viðauka hennar sem fælu í sér viðkvæmar eða persónulegar upplýsingar um viðhorf viðmælenda höfunda skýrslunnar til kærenda eða annarra.

Með bréfi, dagsettu 8. apríl 2016, var umsögn Grundafjarðarbæjar send kærendum og þeim gefinn kostur á að koma á framfæri við nefndina frekari athugasemdum vegna kærunnar, í ljósi umsagnarinnar, til 22. apríl.

Þann 22. apríl 2016 bárust úrskurðarnefndinni athugasemdir kærenda. Þar kom meðal annars fram að þótt forsíða skýrslu væri merkt „trúnaðarmál“ leiddi það ekki til þess að heimilt væri að takmarka aðgang að henni. Þá yrði að gæta þess að þegar sveitarfélag fái aðstoð einkaaðila leiði það ekki til þessa að réttarstaða málsaðila verði önnur og lakari. Vegna 7. gr. reglugerðar um einelti nr. 1009/2015 beri atvinnurekanda að skrá allt sem tengist meðferð máls og veita hlutaðeigandi starfsmönnum upplýsingar meðan á meðferðinni stendur, að teknu tilliti til laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

Þann 14. júlí 2016 ritaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf til þeirra sem nafngreindir eru í skýrslunni og óskaði eftir afstöðu þeirra til þess að kæranda yrði veittur aðgangur að skýrslunni. Sex einstaklingar svöruðu erindi nefndarinnar, einn símleiðis og fimm með bréfi. Tveir samþykktu birtingu á sínum svörum en 4 lögðust gegn birtingu.

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar synjun Grundarfjarðarbæjar á að veita aðgang að skýrslu sálfræðistofunnar Lífs og sálar ehf., dags. 8. desember 2015, sem fjallar um meint einelti í garð kærenda.

Í 4. mgr. 35. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að ákvæði upplýsingalaga nr. 50/1996 haldi gildi sínu til 1. janúar 2016 gagnvart sveitarfélögum með íbúa undir 1.000 manns við gildistöku laganna. Lögin tóku gildi þann 1. janúar 2013. Íbúar Grundafjarðarbæjar voru 899 þann 1. janúar 2016 samkvæmt tölum frá upplýsingaveitu sveitarfélaga. Hin kærða ákvörðun var tekin í desember 2015. Samkvæmt framangreindu gilda eldri upplýsingalög nr. 50/1996 við meðferð málsins.

Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 skal mál borið skriflega undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnunum var tilkynnt um ákvörðun stjórnvaldsins. Ágreiningur er milli kærenda og Grundarfjarðarbæjar hvenær hin kærða ákvörðun var tekin, þar sem kærendur byggja á því að hún hafi legið fyrir þann 21. desember 2015. Að mati sveitarfélagsins lá endanleg ákvörðun fyrir þann 18. desember 2015. Jafnvel þótt miðað sé við síðarnefndu dagsetninguna bar síðasta dag 30 daga kærufrestsins, 17. janúar 2016, upp á sunnudag. Framlengdist 30 daga kærufrestur til næsta opnunardags þar á eftir, sbr. 2. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst kæran því innan lögbundins frests 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þann 18. janúar 2016.

2.

Kærendum hefur verið synjað um aðgang að skýrslu fyrirtækisins Lífs og sálar ehf., dags. 8. desember 2015, umfram niðurstöðukafla hennar sem kærendur hafa fengið aðgang að.

Í 1. mgr. 9. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. sömu greinar kemur þó fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.

Ákvæðið hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málum A-21/1997, A-56/1998, A-106/2000, A-182/2004, A-283/2008, A-294/2009 og A-466/2012.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni þeirrar skýrslu sem kærendur hafa óskað aðgangs að. Í henni er fjallað um samskipti kærenda við starfsmenn Grundafjarðarbæjar og aðra. Tilefni skýrslunnar var úttekt á kvörtunum kærenda á einelti á vinnustað í Grundarfjarðarbæ. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefndin ljóst að skýrslan geymi upplýsingar um kærendur í skilningi 1. mgr. 9. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996. Fer því um rétt þeirra til aðgangs að skjalinu eftir ákvæðum III. kafla laganna.

Í 1. mgr. 17. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012 segir að starfsmenn í heilbrigðisþjónustu skuli gæta fyllstu þagmælsku um allt það sem þeir komist að í starfi sínu um heilsufar sjúklings, ástand, sjúkdómsgreiningu, horfur og meðferð ásamt öðrum persónulegum upplýsingum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að umbeðin skýrsla hefur ekki að geyma gögn um heilsufar annarra en kærenda. Þá verður að telja að hugtakið „aðrar persónulegar upplýsingar“ nái til sömu upplýsinga og lýst er í 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Því getur 1. mgr. 17. gr. laga nr. 34/2012 ekki breytt því að til þess að leysa úr málinu verður að leggja mat á það að hve miklu leyti Grundarfjarðarbæ var heimilt að takmarka aðgang kærenda að skýrslunni á grundvelli 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

3.

Skýrslan nefnist „Skýrsla vegna kvörtunar um einelti í Grundarfjarðarbæ“. Hún er dagsett 8. desember 2015 og er alls 61 blaðsíða að lengd að meðtalinni forsíðu. Skýrslunni fylgja svo ýmis fylgiskjöl. Á forsíðu er tekið fram að skýrslan sé trúnaðarmál og að í henni sé að finna viðkvæmar persónurekjanlegar upplýsingar.

Skýrslan skiptist í eftirfarandi hluta:

• Forsíða, efnisyfirlit og inngangur

• Aðdragandi málsins

• Málið í hnotskurn

• Kvartanir meintra þolenda

• Fylgiskjöl 2-8. Svör meintra gerenda

• Fylgiskjal 9. Afrit af yfirlýsingu vegna athugunarinnar

• Fylgiskjal 1. Frásögn meintra þolenda

• Svör meintra gerenda tekin saman

• Samantekt á svörum annarra viðmælenda

• Greining máls

• Niðurstöður

• Tillögur

Verður nú fjallað um hvern og einn þessara hluta skýrslunnar og lagt mat á það hvort Grundarfjarðarbæ hafi verið heimilt að synja kærendum um aðgang að þeim.

Forsíða, efnisyfirlit og inngangur

Í inngangi er vinnubrögðum við skýrslugerðina lýst og fjallað um viðmið um einelti. Á bls. 3 kemur fram að viðmælendum skýrsluhöfunda hafi í upphafi verið greint frá því að frásagnir þeirra verði birtar í skýrslunni og að þeim yrði gefinn kostur á að lesa þær yfir. Þá kom fram að fullt tillit yrði tekið til athugasemda þeirra. Viðmælendum var jafnframt skýrt frá því að þeim væri ekki skylt að svara spurningum starfsmanna Lífs og sálar ehf.

Ekki er að finna neinar upplýsingar um einkahagsmuni annarra á forsíðu, efnisyfirliti og inngangi á bls. 1-4. Því telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að kærendur hafi meiri hagsmuni af því að fá aðgang að þessum hluta skýrslunnar en þeir sem þar er fjallað um af því að hann fari leynt.

Aðdragandi málsins

Á eftir inngangi kemur kafli um aðdraganda málsins. Þar koma fram upplýsingar um samskipti starfsmanna Grundafjarðarbæjar við starfsfólk Lífs og sálar ehf. og eineltiskæru til Vinnueftirlitsins. Þá koma fram nöfn þeirra einstaklinga sem kærendur töldu vera gerendur og annarra sem voru taldir geta varpað ljósi á málið.

Í þessum hluta skýrslunnar koma fram upplýsingar um nafngreinda aðila. Þar sem kærendur útbjuggu sjálfir lista með nöfnum þessara einstaklinga verður ekki fallist á það með Grundarfjarðarbæ að listinn teljist til upplýsinga um einkamálefni sem vegið geti þyngra en hagsmunir kærenda af því að fá að kynna sér það sem þar kemur fram. Því er ekki fallist á það með Grundarfjarðarbæ að heimilt hafi verið að takmarka aðgang kærenda að þessum hluta skýrslunnar á grundvelli 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Verður því að heimila kærendum aðgang að honum á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Málið í hnotskurn

Neðst á bls. 7 er að finna samantekt um helstu efnisatriði kvartana kærenda. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál stendur ekkert því í vegi að kærendur fái aðgang að þessum hluta skýrslunnar á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Kvartanir meintra þolenda

Á bls. 8-32 er kvörtunum kærenda lýst ítarlega. Jafnvel þótt stór hluti umfjöllunarinnar hafi að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra byggir hún alfarið á frásögnum kærenda sjálfra. Því er ekki fallist á það með Grundarfjarðarbæ að heimilt sé að takmarka aðgang þeirra að kaflanum á grundvelli 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Svör meintra gerenda

Á fylgiskjölum 2-8 (bls. 33-60) er að finna viðbrögð meintra gerenda og annarra við kvörtunum kærenda og svör þeirra við spurningum frá starfsmönnum Lífs og sálar ehf.

Fram hefur komið að viðmælendum skýrsluhöfunda hafi verið heitið því að við þá yrði rætt í trúnaði. Þetta atriði getur þó ekki eitt út af fyrir sig staðið í vegi fyrir að aðrir fái aðgang að skýrslu samkvæmt upplýsingalögum. Við mat á því, hvort aðgangur skuli veittur að tilteknum upplýsingum, getur það hins vegar haft áhrif ef þær hafa verið gefnar í trúnaði og þá einkum þegar ætla má að loforð stjórnvalds um trúnað hafi haft áhrif á upplýsingagjöf og það hvernig þeir einstaklingar sem í hlut áttu völdu að tjá sig um þá þætti er þeir voru spurðir um, sbr. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-28/1997, A-443/2012 og A-458/2012.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 segir jafnframt um 3. mgr. 9. gr.:

„Regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru. Oft verður því að leita álits þess sem á andstæðra hagsmuna að gæta, en yfirlýsing hans um að hann vilji ekki að upplýsingarnar séu veittar er þó ein og sér ekki nægjanleg ástæða til að synja beiðni um upplýsingar.“

Í málinu liggur fyrir að fjórir einstaklingar af þeim ellefu sem nafngreindir eru í inngangi skýrslunnar, og sem skýrsluhöfundar byggðu á upplýsingum frá, leggjast gegn því að kærandi fái aðgang að upplýsingum sem afmáðar voru úr skýrslunni. Tveir hafa hins vegar samþykkt að upplýsingar sem þá varða verði birtar kærendum, en ekki er að finna sérstaka lýsingu á viðbrögðum þeirra á fylgiskjölum 2-8.

Í fylgiskjölum 2-8 koma fram ítarlegar lýsingar viðmælendanna á persónulegri upplifun þeirra af samskiptum við kærendur sem verða að teljast mjög viðkvæmar upplýsingar um einkahagsmuni viðmælendanna. Kærendur hafa án vafa hagsmuni af því að kynna sér þær upplýsingar sem aflað var við skýrslugerðina. Það er hins vegar mat úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir viðmælendanna af því að ekki sé heimilaður aðgangur að þessum hluta skýrslunnar vegi, eins og sakir standa, þyngra en hagsmunir kærenda af því að fá aðgang að honum, sbr. ákvæði 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ber því að staðfesta synjun Grundarfjarðabæjar á því að veita kærendum aðgang að þessum hluta skýrslunnar.

Yfirlýsing vegna athugunarinnar

Á bls. 61 er afrit af yfirlýsingu sem var ætluð viðmælendum skýrsluhöfunda. Þar kemur fram að skýrslan verði afhent verkbeiðanda og starfsfólk Lífs og sálar ehf. muni ekki ræða skýrsluna við aðra. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál stendur ekkert í vegi fyrir því að kærendum verði heimilaður aðgangur að þessum hluta skýrslunnar á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Fylgiskjal 1. Frásögn meintra þolenda

Í fylgiskjali 1 er frásögn kærenda af aðdraganda málsins. Ekki er fallist á það með Grundarfjarðarbæ að heimilt sé að takmarka aðgang kærenda að frásögninni þar sem hún stafar alfarið frá þeim sjálfum.

Svör meintra gerenda tekin saman

Á þessari blaðsíðu eru atriði sem kvartanir kærenda beindust að dregin saman ásamt svörum meintra gerenda. Ekki kemur fram hverjir svöruðu hverri spurningu og að mati úrskurðarnefndarinnar er ekki hægt að rekja svörin til tiltekinna viðmælenda skýrsluhöfunda. Því verður ekki talið að um sé um svo viðkvæm einkamálefni viðmælendanna að hagsmunir þeirra vegi þyngra en hagsmunir kærenda af aðgangi að upplýsingunum sem varða þá sérstaklega, sbr. 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Verður því að heimila kærendum aðgang að þessum skýrsluhluta á grundvelli 1. mgr. 9. gr. laganna.

Samantekt á svörum annarra viðmælenda

Í kjölfar samantektar á svörum meintra gerenda kemur stuttur kafli um svör annarra viðmælenda. Ekki kemur fram hverjir svöruðu og svörin eru ekki dregin saman. Að mati úrskurðarnefndarinnar stendur því ekkert í vegi fyrir aðgangi kærenda að þessum hluta skýrslunnar.

Greining máls

Í þessum hluta skýrslunnar eru efnisatriði málsins dregin saman og heimfærð upp á skilgreiningar á einelti. Fram koma ítarlegar lýsingar meintra gerenda á persónulegum upplifunum þeirra af samskiptum við kærendur og aðra sem verða að teljast viðkvæmar og lúta að einkamálefnum þeirra. Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að hagsmunir viðmælendanna af því að lýsingarnar fari leynt séu, eins og hér stendur á, ríkari en hagsmunir kærenda af því að fá að kynna sér þær, sbr. 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ber því að staðfesta synjun Grundarfjarðarbæjar á því að veita kærendum aðgang að þessum hluta skýrslunnar. Á stöku stað í kaflanum er þó að finna stuttar, skáletraðar lýsingar á mati skýrsluhöfunda sem heimila verður kærendum aðgang að á grundvelli 1. mgr. 9. gr. laganna.

Niðurstöður og tillögur

Í lok skýrslunnar eru helstu niðurstöður skýrsluhöfunda dregnar saman og gerðar tillögur til Grundarfjarðarbæjar um næstu skref í málinu. Bærinn hefur þegar veitt kærendum aðgang að niðurstöðukafla skýrslunnar. Kaflinn sem ber yfirskriftina tillögur hefur ekki að geyma upplýsingar um viðkvæm einkamálefni annarra nafngreindra einstaklinga en kærenda. Því er ekki fallist á það með Grundarfjarðarbæ að heimilt hafi verið að takmarka aðgang kærenda að þessum hluta skýrslunnar á grundvelli 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Verður því að heimila kærendum aðgang að honum á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Úrskurðarorð:

Grundarfjarðarbæ ber að veita kærendum aðgang að eftirfarandi hlutum skýrslu Lífs og sálar ehf., dags. 8. desember 2015:

• Forsíða, efnisyfirlit og inngangur

• Aðdragandi málsins

• Málið í hnotskurn

• Kvartanir meintra þolenda

• Fylgiskjal 9. Afrit af yfirlýsingu vegna athugunarinnar

• Fylgiskjal 1. Frásögn meintra þolenda

• Svör meintra gerenda tekin saman

• Eftirfarandi hlutar kaflans greining máls:

  • Skilgreiningar á einelti á bls. 15 og efst á bls. 16

  • Allur skáletraður texti á bls. 18-29

• Samantekt á svörum annarra viðmælenda

• Tillögur

Að öðru leyti er hin kærða ákvörðun staðfest.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson