665/2016. Úrskurður frá 30. desember 2016
Úrskurður
Hinn 30. desember 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 665/2016 í máli ÚNU 16010002.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 29. desember 2015 kærði lögmaður Rasks ehf. synjun Seðlabanka Íslands á afhendingu eftirfarandi gagna:
„1) Andmæli Klakka ehf. við niðurstöðum rannsóknar Seðlabanka Íslands á greiðslum úr nauðasamningi til umbjóðanda míns.
2) Listi yfir þau gögn sem Seðlabanki Íslands sendi úrskurðarnefnd upplýsingamála í tilefni af kæru umbjóðanda míns til nefndarinnar þann 7. okt. 2015.
3) Bréf Seðlabanka Íslands til fjármála- og efnahagsráðuneytis dags. 21. maí 2015 um brýna nauðsyn til lagabreytinga á lögum um gjaldeyrismál ásamt tillögum að breytingum.“
Í kæru málsins er málsatvikum á fyrri stigum lýst. Þar kemur fram að með bréfi dags. 3. desember 2015 hafi Seðlabanki Íslands synjað um afhendingu umbeðinna gagna. Fram kemur að kærandi telur sig hafa sérstakra hagsmuna að gæta og þurfi á umbeðnum gögnum að halda vegna óvissu um réttarstöðu sína gagnvart fyrirtækinu Klakka ehf. og Seðlabanka Íslands. Í því sambandi er vísað til 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og tekið fram að Rask ehf. hafi ríkari hagsmuni af upplýsingum um rannsókn Seðlabanka Íslands en hagsmunir Klakka ehf. af því að upplýsingunum verði haldið leyndum.
Í kærunni er að öðru leyti vísað til sjónarmiða sem fram koma í fyrri greinargerðum til úrskurðarnefndar um upplýsingamál vegna eldra máls sem var til meðferðar fyrir nefndinni. Þann 20. september 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp úrskurð nr. 645/2016 í eldra málinu þar sem Seðlabanka Íslands var m.a. gert að taka beiðni Rasks ehf. um aðgang að „öllum álitum, úrskurðum, túlkunum, tilmælum og hvaðeina sem Seðlabankinn hefur látið frá sér fara um heimildir Klakka til útgreiðslna úr nauðasamningi til kröfuhafa“ til efnislegrar meðferðar að því leyti sem það var enn ógert. Kærunni var að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Málsmeðferð
Með bréfi dags. 11. janúar 2016 var Seðlabanka Íslands kynnt kæran og veittur frestur til 29. sama mánaðar til að koma að umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn Seðlabanka Íslands barst 12. febrúar 2016. Þar er vísað til fyrri samskipta við kæranda og til eldra máls fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Þar er tiltekið að málið sé í raun framhald eldra máls sem þá beið úrskurðar nefndarinnar. Um beiðni kæranda um afhendingu gagna eins og hún er afmörkuð í kæru segir:
„Upplýsingar samkvæmt 1. lið upplýsingabeiðni kæranda varða málefni viðskiptamanna bankans og teljast því ekki til opinberra upplýsinga, sbr. nánar 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands og 15. gr. laga nr. 87/1992 um gjaldeyrismál. Þá er bankanum óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja eða annarra lögaðila, sbr. nánar 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Í 2. lið upplýsingabeiðni kæranda er óskað eftir gögnum sem segja má að sé þegar deilt um í fyrra máli aðila fyrir nefndinni, sbr. ofangreint. Seðlabanki Íslands telur rétt að nefndin úrskurði um það hvort, og þá að hvaða marki, bankanum sé rétt að afhenda kæranda umbeðnar upplýsingar í því máli en ekki fyrirliggjandi máli.
Að lokum telur Seðlabanki Íslands að umbeðið gagn samkvæmt 3. lið upplýsingabeiðni kæranda varði málefni bankans og teljist því ekki til opinberra upplýsinga, sbr. nánar 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 og 15. gr. laga nr. 87/1992. Jafnframt er umrætt minnisblað þess eðlis og efnis að ekki er hægt að láta það af hendi, sbr. nánar 3. og 5. tl. 10. gr. laga nr. 140/2012.“
Í kjölfarið tók bankinn fram að umbeðin gögn í heild sinni væru háð þagnarskyldu. Þá var fjallað ítarlega um ákvæði í lögum um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 og lögum um gjaldeyrismál nr. 87/1992 er lúta að þagnarskyldu og inntak 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Með umsögninni fylgdi skjal þar sem Seðlabanki Íslands tók fram að gögn sem féllu undir annan tölulið kæru hefðu þegar verið afhent úrskurðarnefndinni vegna eldra máls. Afhent voru eftirfarandi gögn sem bankinn taldi falla undir fyrsta og þriðja tölulið kæru:
„1) Andmæli Klakka ehf. ehf. við niðurstöðum rannsóknar Seðlabanka Íslands á greiðslum úr nauðasamningi til Rasks ehf. dags. 6. júlí 2015.
2) Erindi Seðlabanka Íslands til fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 21. maí 2015, um brýna nauðsyn til breytinga á lögum um gjaldeyrismál ásamt tillögum að breytingum.“
Umsögn Seðlabanka Íslands var kynnt kæranda með bréfi dags. 19. febrúar 2016 og kæranda veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust þann 4. mars. Þar kemur m.a. fram að kærandi hafi frá september 2015 ítrekað óskað eftir aðgangi að gögnum er varða rannsókn Seðlabanka Íslands á greiðslum samkvæmt nauðasamningi Klakka ehf. til kæranda. Kærandi tók fram að vegna rannsóknarinnar hafi Klakki ehf. talið sér heimilt að halda eftir greiðslum til kæranda samkvæmt nauðasamningi. Kærandi telur það hafa verið gert vegna frumniðurstaðna rannsóknar Seðlabanka Íslands. Um rétt til upplýsinga vísar kærandi annars vegar til ákvæðis 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um upplýsingarétt aðila og hins vegar til ákvæðis 5. gr. sömu laga um rétt almennings til aðgangs að gögnum.
Í tengslum við fyrsta tölulið upplýsingabeiðni kæranda sagði hann beiðnina falla undir 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem málið hafi líklega hafist vegna greiðslna Klakka ehf. til kæranda. Þar sem Klakki ehf. hafi mótmælt frumniðurstöðum um að greiðslurnar hafi verið í andstöðu við lög hafi kærandi sérstaka hagsmuni umfram aðra af afhendingu upplýsinga um það.
Um annan tölulið upplýsingabeiðninnar segir m.a. að Seðlabanki Íslands hafi synjað um afhendingu á lista yfir þau gögn sem verið úrskurðarnefnd um upplýsingamál fékk afhent á fyrri stigum meðferðar eldra máls. Þeirri beiðni hafi verið hafnað en upplýst að úrskurðarnefndin hafi fengið afrit af fjórum erindum sem talið var að féllu undir upplýsingabeiðni kæranda í eldra máli. Kærandi telur að Seðlabanki Íslands hafi ekki tekið saman og afhent úrskurðarnefndinni öll þau gögn sem falla undir upplýsingabeiðni hans í eldra málinu eins og skylt er á grundvelli 2. máls. 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Gerð er krafa um að Seðlabanka Íslands verði annars vegar gert að taka saman öll gögn er fyrri upplýsingabeiðni laut að og að kæranda verði afhentur listi yfir þau gögn sem afhent voru úrskurðarnefndinni vegna meðferðar eldra málsins.
Kærandi vísar til þess m.a. í tengslum við þriðja lið upplýsingabeiðni sinnar að umræddu bréfi til fjármála- og efnahagsrsingabeiðni gert að taka saman öll gögn er fyrri uppluppltti mþrjJafnframt er umrætt minnisblað þess eðlis og efnis að ekki er áðuneytisins dags. 21. maí 2015 hafi verið miðlað til annarra stjórnvalda. Staðhæfingar um þagnarskyldu standist því ekki.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni um afhendingu gagna í tengslum við rannsókn Seðlabanka Íslands á greiðslum samkvæmt nauðasamningi Klakka ehf. til kæranda. Líkt og í eldra máli aðila, sem lauk með úrskurði nr. 645/2016 frá 20. september sl., lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál svo á að samkvæmt efni beiðninnar og stöðu kæranda gagnvart Seðlabankanum uppfylli hann skilyrði þess að með kæru hans verði farið samkvæmt ákvæðum 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Eins og fram hefur komið var beiðni kæranda afmörkuð með eftirfarandi hætti í kæru:
„1) Andmæli Klakka ehf. við niðurstöðum rannsóknar Seðlabanka Íslands á greiðslum úr nauðasamningi til umbjóðanda míns.
2) Listi yfir þau gögn sem Seðlabanki Íslands sendi úrskurðarnefnd upplýsingamála í tilefni af kæru umbjóðanda míns til nefndarinnar þann 7. okt. 2015.
3) Bréf Seðlabanka Íslands til fjármála- og efnahagsráðuneytis dags. 21. maí 2015 um brýna nauðsyn til lagabreytinga á lögum um gjaldeyrismál ásamt tillögum að breytingum.“
2.
Fyrst verður leyst úr rétti kæranda til aðgangs að gögnum undir öðrum tölulið, þ.e. lista yfir gögn sem Seðlabanki Íslands sendi úrskurðarnefndinni í tilefni af kæru til nefndarinnar þann 7. október 2015. Eins og fram kemur í úrskurði nr. 645/2016 afhenti Seðlabanki Íslands úrskurðarnefndinni fjögur skjöl í tengslum við eldra mál kæranda fyrir nefndinni. Í úrskurðinum eru gögnin tilgreind og þar segir m.a.:
„Í fyrsta lagi er um að ræða svar bankans við beiðni um túlkun á lögun nr. 87/1992 um gjaldeyrismál. Í öðru lagi er um að ræða tilkynningu til aðila um niðurfellingu máls er varðar meint brot gegn lögum nr. 87/1992 um gjaldeyrismál. Í þriðja lagi liggur fyrir svar Seðlabankans við beiðni aðila um staðfestingu á réttarstöðu sinni með hliðsjón af 1. mgr. 1. gr. laga nr. 87/1992 og ákvæða nauðasamnings. Fjórða skjalið er tilkynning til lögmanns sama aðila um afstöðu bankans til þess hvort takmarkanir laga um gjaldeyrismál á fjármagnshreyfingum á milli landa standi í vegi fyrir útgreiðslu vegna nauðasamnings Klakka.“
Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 645/2016 er komist að þeirri niðurstöðu að öll þessi gögn falli undir þagnarskyldu sem 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 kveður á um. Þá var hluti gagnanna jafnframt talinn falla undir þagnarskylduákvæði 15. gr. laga nr. 87/1992. Úrskurðarnefndin vísaði kærunni frá að þessu leyti. Þá var Seðlabanka Íslands gert að taka beiðni kæranda um aðgang að „öllum álitum, úrskurðum, túlkunum, tilmælum og hvaðeina sem Seðlabankinn hefur látið frá sér fara um heimildir Klakka til útgreiðslna úr nauðasamningi til kröfuhafa“ til efnislegrar meðferðar að því leyti sem það var enn ógert. Undir það fellur m.a. skylda Seðlabanka Íslands að taka afstöðu til afhendingar lista yfir málsgögn á grundvelli 2. tölul. 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Samkvæmt framangreindu hefur nefndin þegar tekið afstöðu til aðgangs kæranda að þeim gögnum sem falla undir annan tölulið kærunnar og gert Seðlabankanum að taka eldri upplýsingabeiðni hans til efnislegrar meðferðar. Verður þessum þætti málsins því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
3.
Næst ber að leysa úr rétti kæranda til aðgangs að þeim gögnum sem falla undir fyrsta og þriðja tölulið kæru. Um er að ræða eftirfarandi gögn:
1) Andmæli Klakka ehf. ehf. við niðurstöðum rannsóknar Seðlabanka Íslands á greiðslum úr nauðasamningi til Rasks ehf. dags. 6. júlí 2015.
3) Bréf Seðlabanka Íslands til fjármála- og efnahagsráðuneytis dags. 21. maí 2015 um brýna nauðsyn til lagabreytinga á lögum um gjaldeyrismál ásamt tillögum að breytingum.
Í umsögn sinni vísar Seðlabanki Íslands til þess að gögnin séu undanskilin upplýsingarétti á grundvelli þagnarskyldu og vísar í því sambandi til 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 og 15. gr. laga um gjaldeyrismál nr. 87/1992. Að auki er vísað til 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 hvað fyrra gagnið varðar og 3. og 5. tölul. 10. gr. sömu laga hvað varðar það síðara.
Í 2. málslið 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.
Hæstiréttur Íslands komst að þeirri niðurstöðu með dómi frá 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 að 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 fæli í sér sérstaka þagnarskyldureglu en ekki almenna. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskyldan sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til upplýsinga sem varða hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Með þessu er þó ekki sagt að hvaðeina sem bankanum tengist með einum eða öðrum hætti falli undir þagnarskylduna. Undir orðlagið „málefni bankans sjálfs“ kunna að falla upplýsingar um fjárhagsleg málefni eða fjárhagslegar ráðstafanir bankans, um beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans eða undirbúning þeirra og eftir atvikum aðrar upplýsingar sem telja má eðlilegt að leynt fari. Vísast um þetta til úrskurða nefndarinnar nr. A-406/2012, 558/2014, 582/2015 og 645/2016. Aðrar undantekningar frá upplýsingarétti t.d. ákvæði 6. til 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 geta átt við, nái þagnarskylda ákvæðisins ekki til ákveðinna tilvika.
Í 15. gr. laga um gjaldeyrismál nr. 87/1992 segir orðrétt: „Þeir sem annast framkvæmd þessara laga eru bundnir þagnarskyldu um hagi einstakra viðskiptamanna og önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli málsins, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé til að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Ákvæðið telst einnig vera sérstakt þagnarskylduákvæði um hagi einstakra viðskiptamanna, sem ber þó eftir atvikum að túlka til samræmis við ákvæði 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og á það sama við um 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands. Að öðru leyti felur ákvæðið í sér almenna þagnarskyldu sem takmarkar ekki rétt til aðgangs á grundvelli upplýsingalaga, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að andmæli Klakka ehf. við niðurstöðum rannsóknar Seðlabanka Íslands á greiðslum samkvæmt nauðasamningi til Rasks ehf., dags. 6. júlí 2015, falli bæði undir þá þagnarskyldu sem 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 kveður á um og þagnarskylduákvæði 15. gr. laga um gjaldeyrismál nr. 87/1992. Þá er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að erindi Seðlabanka Íslands til fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 21. maí 2015, um brýna nauðsyn til breytinga á lögum um gjaldeyrismál, ásamt tillögum að breytingum, falli undir þá þagnarskyldu sem 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 kveður á um.
Með vísan til þessa eru gögnin því undirorpin sérstökum þagnarskylduákvæðum sem ganga framar rétti til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012. Að mati nefndarinnar er svo stór hluti gagnanna undirorpinn þagnarskyldu að ekki kemur til greina að gera Seðlabankanum að afhenda þau að hluta. Verður því ekki hjá því komist að staðfesta hina kærðu ákvörðun að því er þessi gögn varðar.
Úrskurðarorð
Kærunni er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál að því er varðar beiðni um lista yfir gögn sem Seðlabanki Íslands sendi úrskurðarnefndinni í tilefni af kæru til nefndarinnar þann 7. október 2015.
Að öðru leyti er hin kærða ákvörðun staðfest.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir