668/2017. Úrskurður frá 30. janúar 2017
Úrskurður
Hinn 30. janúar 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 668/2017 í máli ÚNU 16030002.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 23. mars 2016, kærði A synjun ríkisskattstjóra frá 7. mars s.á. á beiðni um aðgang að gögnum sem kæranda ber að telja fram á skattskýrslu. Kærandi vísar til þess að ýmsir lögaðilar sendi nú ríkisskattstjóra gögn beint, en framteljendur hafi áður fengið þau afhent. Vegna synjunar ríkisskattstjóra um afhendingu þessara gagna hafi kærandi þurft að afla þeirra beint hjá hlutaðeigandi lögaðilum.
Ríkisskattstjóri synjaði beiðni kæranda með bréfi dags. 7. mars 2016 þar sem fram kom að sundurliðun upplýsinganna sé ekki lengur til í þeirri mynd sem áður var. Upplýsingarnar séu hins vegar aðgengilegar á þjónustusíðu hvers og eins á vef ríkisskattstjóra. Þá segir að rafrænt framtal verði til úr þeim gögnum þegar það er opnað í fyrsta sinn.
Málsmeðferð
Með bréfi dags. 29. mars 2016 var ríkisskattstjóra kynnt kæran og veittur frestur til 12. apríl til að koma að umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn ríkisskattstjóra barst 22. apríl 2016.
Í umsögn ríkisskattstjóra er forsaga málsins rakin með ítarlegum hætti og fjallað um fyrirkomulag rafræns skattframtals. Þar kemur m.a. fram að allar upplýsingar séu vistaðar í gagnagrunnum embættisins og gengið frá þeim þannig að um leið og framteljandi kalli á framtalsupplýsingar sé öllum gögnum safnað saman og „framtal“ búið til. Framtalið sé framteljanda einum aðgengilegt. Í lagalegum skilningi verði ekki um eiginlegt framtal að ræða fyrr en framteljandi hafi farið yfir upplýsingarnar, staðfest þær rafrænt og þar með staðið skil á skattframtali. Fram að því geti ríkisskattstjóri ekki framkallað gögn. Því geti ríkisskattstjóri ekki afhent sundurliðunarblað þar sem það verði ekki til fyrr en framtalið er opnað.
Í umsögninni tiltekur ríkisskattstjóri ennfremur að hann telji sér ekki skylt að útbúa umbeðnar upplýsingar fyrir kæranda og afhenda þær á pappír. Þá kemur fram að framteljandi beri sjálfur ábyrgð á því að framtal hans sé rétt og tekjur og eignir séu í samræmi við raunveruleikann. Til þess þurfi hver framteljandi að skrá tekjur sínar og eignir, halda frádráttarliðum til haga og leita upplýsinga til fjarmálafyrirtækja og stofnana. Ríkisskattstjóri hafi, þrátt fyrir þessar skyldur framteljenda, farið þá leið að færa upplýsingar rafrænt á framtal til að auðvelda framtalsgerðina. Jafnframt er tekið fram að hin síðustu ár hafi upplýsingar ekki lengur verið áritaðar á pappírsframtal, einkum vegna kostnaðar sem slíkt hafi í för með sér, af öryggisástæðum og með tilliti til ákvæða laga um þagnarskyldu. Framtal á pappírsformi sé ekki eins öruggt og rafrænt framtal. Vilji kærandi ekki notast við rafrænt viðmót hafi hann þann kost að halda upplýsingunum sjálfur til haga eða snúa sér til viðeigandi stofnana og fyrirtækja og óska eftir þeim.
Í tengslum við beiðni úrskurðarnefndarinnar um afhendingu afrita af gögnum er kæran lýtur að tiltekur ríkisskattstjóri að gögnin séu ekki tiltæk og verði fyrst til þegar framteljandi opnar fyrir aðgang að skattframtali sínu. Fram til þess tíma séu gögnin ekki til staðar í samandregnu formi og birtist ekki fyrr en framteljandi hefur sjálfur gert grein fyrir sér á þjónustusíðu sinni með rafrænum skilríkjum eða veflykli og opnað skattframtal viðkomandi árs. Ríkisskattstjóri hafi talið að formleg aðkoma að framtalsskilum og gögnum til grundvallar framtalsskilum hefjist fyrst þegar skattframtali hefur verið skilað. Því séu skattframtal, upplýsingar og tilheyrandi gögn í vörslu framteljanda og honum einum til ráðstöfunar þar til skattframtal hafi verið formlega sent til ríkisskattstjóra sem grundvöllur álagningar.
Samhliða umsögn afhenti ríkisskattstjóri úrskurðarnefndinni afrit af skattframtali kæranda vegna gjaldársins 2016 og tók fram að upplýsingarnar væru nú til í samandregnu formi í kjölfar tölvuvinnslu sem varð þegar kærandi skilaði framtali 2016.
Umsögn ríkisskattstjóra var kynnt kæranda með bréfi dags. 27. apríl 2016 og kæranda veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum til 10. maí. Frekari athugasemdir kæranda bárust með bréfi þann dag. Kærandi fjallar í bréfinu ítarlega um sjónarmið ríkisskattstjóra og tiltekur m.a. sérstaklega að umrædd gögn sé að finna í gagnagrunni embættisins og einhver hljóti að hafa heimildir til að nálgast þau og prenta þau út í einhverri mynd. Því standist ekki að gögnin séu ekki aðgengileg.
Niðurstaða
Mál þetta varðar beiðni um afhendingu upplýsinga sem eru notaðar við gerð og skil skattframtala. Umrædd gögn voru áður send framteljendum en eru nú forskráð á rafræn skattframtöl og vistuð í gagnagrunni ríkisskattstjóra.
Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er tekið fram að skylt sé ef þess er óskað að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Þá er ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr. 5. gr. laganna en það á við þegar gögn eru afhent að hluta ef takmarkanir eiga við um aðra hluta þeirra. Í athugasemdum við 1. mgr. 5. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Stjórnvöldum sé ekki skylt að útbúa ný gögn á grundvelli upplýsingalaga. Þá kemur einnig fram að hafi sá, sem beiðni um upplýsingar er beint til, ekki fengið viðkomandi gagn afhent við meðferð máls en einvörðungu haft aðgang að upplýsingum úr því í gagnagrunni sem ekki tilheyrir honum sjálfum þá teljist gagn að jafnaði ekki fyrirliggjandi í þessu sambandi. Þá er ljóst af 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 að teljist upplýsingar hafa þýðingu fyrir meðferð eða úrlausn máls samkvæmt ákvæðinu eigi stjórnvaldið að skrá þær og halda til haga í sinni eigin málaskrá eða tryggja sér afrit af viðeigandi upplýsingum úr gagnagrunninum til skráningar og vistunar með öðrum málsgögnum. Réttur til aðgangs að gögnum gæti þá eftir atvikum tekið til minnisblaðs sem skráð er á þeim grundvelli, eða útprentunar eða útdráttar upplýsinga úr viðkomandi gagnagrunni. Hið sama myndi eiga við ef upplýsingar úr tilteknum gögnum væru kynntar munnlega fyrir starfsmanni.
Úrskurðarnefndinni þykir rétt að taka fram að í gildistíð eldri upplýsingalaga var fjallað um afhendingu upplýsinga úr gagnagrunnum og skrám m.a. í máli nr. A-447/2012. Í því máli var ekki talið skylt að afhenda gögn úr gagnagrunni, m.a. þar sem umbeðnar upplýsingar tilheyrðu ekki tilteknu máli í skilningi þágildandi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í eldri upplýsingalögum var ekki að finna þá reglu sem 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 hefur að geyma. Svo stjórnvaldi verði gert skylt að afhenda upplýsingar úr gagnagrunnum eða skrám þurfa þær upplýsingar nú aðeins að vera fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, hvort sem þær tilheyra tilteknu máli eða ekki.
Af hálfu ríkisskattstjóra hefur komið fram að vinnsla máls af hálfu embættisins hefjist ekki fyrr en skattframtali er skilað. Því sé ekki unnt að líta á umbeðnar upplýsingar sem fyrirliggjandi gögn sem varða tiltekið mál í skilningi 1. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Ber því að taka til skoðunar hvort upplýsingarnar geti flokkast til tiltekinna fyrirliggjandi gagna í skilningi 2. málsl. sama lagaákvæðis.
Ríkisskattstjóri hefur lýst því að tölvuvinnsla fari fram til að sækja upplýsingar úr þeim gagnagrunnum sem embættið notast við. Aðkoma framteljanda með rafrænum skilríkjum eða veflykli sé nauðsynleg svo tölvuvinnslan geti farið fram. Við þessa tölvuvinnslu verði gögnin tiltæk framteljanda en fram að þeim tíma séu þau ekki til staðar í samandregnu formi. Ríkisskattstjóri vísar til þess að gögnin verði embættinu ekki tiltæk fyrr en framteljandi hafi sent skattframtal til ríkisskattstjóra, sem verður grundvöllur álagningar. Fram að þeim tíma séu upplýsingarnar aðgengilegar framteljanda einum. Þá kemur einnig fram að framteljandi geti nálgast þessar upplýsingar beint frá aðilum sem skila upplýsingum í gagnagrunnana, eins og kærandi hefur raunar gert. Með vísan til alls þessa telur úrskurðarnefndin ekki unnt að líta svo á að þær upplýsingar sem kærandi óskar aðgangs að hafi verið fyrirliggjandi hjá embætti ríkisskattstjóra í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Það er enn fremur mat nefndarinnar að yrði ríkisskattstjóra gert að fallast á kröfu kæranda væri lögð á hann skylda til að útbúa gögn í ríkari mæli en skylt er skv. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Með vísan til þess sem að framan greinir um fyrirkomulag varðveislu og vinnslu viðkomandi upplýsinga teljast umbeðnar upplýsingar ekki fyrirliggjandi hjá ríkisskattstjóra í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og verður embættinu ekki gert á grundvelli laganna að útbúa þær sérstaklega fyrir kæranda. Á grundvelli 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er heimilt að bera undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum. Þar sem beiðni kæranda lýtur að upplýsingum sem eru ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga verður hún ekki kærð til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Með vísan til framangreinds verður ekki hjá því komist að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Úrskurðarorð:
Kæru A, dags. 23. mars 2016, á meðferð ríkisskattstjóra á beiðni um aðgang að upplýsingum er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir