671/2017. Úrskurður frá 17. mars 2017
Úrskurður
Hinn 17. mars 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 671/2017 í máli ÚNU 16070003.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 12. júlí 2016, kærði A ákvörðun Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands um að synja henni um aðgang að upplýsingum um fjölþjóðlegt verkefni sem kallað er CRISTAL (Creative Regions for Innovation, Skills, Technology, Accessibility and Learning).
Í kæru kemur fram að kærandi hafi átt frumkvæði að verkefninu og unnið að því sem verktaki fyrir hönd Þekkingarnets Þingeyinga. Hún hafi jafnframt tekið að sér að sækja um styrk frá landskrifstofu Erasmus+ og verkefnið hafi hlotið hæsta styrk sem skrifstofan úthlutaði í flokki samstarfsverkefna árið 2015. Í kjölfar ásakana um að hugmyndin að verkefninu væri höfundarréttarvarin hefði Þekkingarnetið ákveðið að segja sig frá verkefninu.
Kærandi segir að samkvæmt greinargerð frá landskrifstofu Erasmus+, sem sé opinber umsýsluaðili styrkjanna hérlendis, hafi verið gerðar þær breytingar að hlutverk umsækjanda og stjórn verkefnisins hafi færst frá Þekkingarneti Þingeyinga til Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands. Samkvæmt bréfi Þekkingarnetsins til kæranda hafi verið haft samráð við Nýsköpunarmiðstöð Íslands um yfirtöku á verkefninu. Kærandi sendi því beiðni til Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands, dags. 30. júní 2016, þar sem farið var fram á aðgang að upplýsingum og gögnum sem sneru að samráði og samskiptum viðkomandi aðila.
Gögn málsins bera með sér að beiðni kæranda var synjað með bréfi dags. 7. júlí 2016. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að Nýsköpunarmiðstöð Íslands hafi haft samband við Þekkingarnet Þingeyinga þann 19. október 2015 þegar af því fréttist að Þekkingarnetið hefði hlotið styrk fyrir CRISTAL-verkefnið. Nýsköpunarmiðstöðin hefði áður sótt um styrk hjá Evrópusambandinu og fengið samþykkt verkefni byggt á sömu hugmynd og með sama nafni. Þar sem engu samningssambandi sé til að dreifa milli kæranda og Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands séu engar forsendur til frekari gagnaafhendingar. Gögnin séu ekki þeirrar gerðar sem almenningur geti krafist aðgangs að samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012 auk þess sem erindið sé óljóst og óafmarkað. Þá er vísað til þess að kærandi hafi ekki lögvarða hagsmuni af afhendingunni.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Nýsköpunarmiðstöð Íslands með bréfi, dags. 14. júlí 2016, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Með bréfi, dags. 25. júlí 2016, gerði Nýsköpunarmiðstöð Íslands grein fyrir ástæðum synjunarinnar. Hún helgist af þremur sjónarmiðum; í fyrsta lagi sé engu réttarsambandi til að dreifa, í öðru lagi séu vinnugögn er lúti að verkefninu ekki þeirrar gerðar að almenningur geti krafist aðgangs að þeim og í þriðja lagi liggi ekki fyrir hvaða gögn kærandi óski aðgangs að.
Kæranda var veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum í tilefni af bréfi Nýsköpunarmiðstöðvarinnar. Með bréfi, dags. 4. ágúst 2016, vakti kærandi athygli á því meginmarkmiði upplýsingalaga að hver sem er geti fengið aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Í öðru lagi hafi enginn rökstuðningur fylgt fullyrðingum Nýsköpunarmiðstöðvarinnar um að vinnugögn er lúti að CRISTAL-verkefninu séu ekki þeirrar gerðar að almenningur geti krafist aðgangs að þeim. Í þriðja lagi ítrekaði kærandi að í upphaflegri beiðni komi skýrt fram að óskað væri gagna sem snúi að samráði Þekkingarnets Þingeyinga, Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands og landskrifstofu Erasmus+ um ákvarðanir sem teknar hafi verið vegna verkefnisins. Kærandi hafi ekki óskað aðgangs að öllum gögnum er snúi að verkefninu heldur þeim gögnum sem urðu til í aðdraganda ákvörðunar Þekkingarnetsins um að segja sig frá verkefnisstjórnunarhlutverki, ástæðum þess að svo var gert og í hverju samráðið fólst.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál ítrekaði kröfu sína um afrit af umbeðnum gögnum með bréfi dags. 10. ágúst 2016. Þau bárust ásamt ítarlegri umsögn Nýsköpunarmiðstöð Íslands, dags. 31. ágúst 2016. Þar kemur fram að miðstöðin krefjist þess aðallega að kröfu kæranda um afhendingu gagna verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að henni verði hafnað. Til þrautavara er þess krafist að einvörðungu verði fallist á hana að því marki sem framlögð skjöl feli í sér „afgreiðslu málefna“.
Í umsögninni er málsatvikum eins og þau horfa við Nýsköpunarmiðstöð Íslands lýst ítarlega. Um frávísunarkröfuna kemur fram að kærandi standi gagnstætt Nýsköpunarmiðstöðinni um álitaefni er lúti að CRISTAL-verkefninu. Kærandi haldi því fram að á henni hafi verið brotinn réttur og hún orðið fyrir bótaskyldu tjóni. Nýsköpunarmiðstöðinni sýnist einboðið að verkefnið sem kærandi vann að fyrir Þekkingarnet Þingeyinga hafi farið gegn betri rétti Nýsköpunarmiðstöðvarinnar, sbr. 1. og 3. gr. laga nr. 73/1972, enda engin heimild fyrirliggjandi til hagnýtingar gagna og hugverka Nýsköpunarmiðstöðvarinnar. Kærandi sé þannig vart í hlutverki almennings í skilningi II. kafla laga nr. 140/2012 auk þess sem beiðni hennar falli vart að markmiðum sem skilgreind eru í 1. gr. laganna. Því sé mikið áhorfsmál hvort kærandi eigi rétt til afhendingar gagna tengdu því vandamáli sem skapaðist af verkum hennar. Krafa sem standi á svo ótraustum grunni sé ekki lögvarin fyrir íslenskum dómstólum með vísan til. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991 og eigi heldur ekki að vera það fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Um varakröfuna segir að kærandi hafi verið meðal starfsmanna Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands þegar stofnunin vann að umsókn um styrk til verkefnisins. Hún hafi þannig þekkt til umsóknarinnar, sem hún vann að í nokkrum mæli. Þá þekki kærandi til samnings Þekkingarnets Þingeyinga við Erasmus+ vegna eigin vinnu og hafi fengið afhent eintak af breytingarsamningi við þann samning. Kærandi hafi væntanlega sjálf afrit þeirra tölvupósta sem henni hafi verið sendir og hún sent. Engar forsendur séu því til afhendingar þessara gagna til kæranda. Þá hafi Þekkingarnetið þegar gert kæranda skriflega grein fyrir forsendum þess að það vék úr hlutverki ábyrgðaraðila verkefnisins. Af þeim sökum sé engin þörf á afhendingu þeirra gagna. Gögn sem feli í sér afgreiðslu mála og ákvarðanir hafi þegar verið ýmist afhent kæranda eða hún hafi þau vegna tengsla við Þekkingarnet Þingeyinga. Tölvupóstar og orðsendingar frá 20. október 2015 til 22. desember 2015 á milli Nýsköpunarmiðstöðvarinnar, Þekkingarnetsins og Landskrifstofu Erasmus+ lúti að undirbúningi ákvarðanatöku, vinnslu tillagna og öðrum undanfara ákvarðana sem hafi verið kynntar fyrir kæranda. Þessi gögn séu sem slík vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni kæranda um aðgang að fyrirliggjandi gögnum er tengjast fjölþjóðlegu verkefni sem kærandi vann að sem verktaki hjá Þekkingarneti Þingeyinga. Af gögnum málsins má ráða að Þekkingarnetið hafi tekið ákvörðun um að segja sig frá verkefninu og í kjölfarið hafi Nýsköpunarmiðstöð Íslands farið með yfirstjórn þess. Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er kveðið á um upplýsingarétt aðila að gögnum sem hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í athugasemdum við 14. gr. frumvarps til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að með því orðalagi að gagn skuli geyma „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. ákvæðisins sé vísað til þess að upplýsingar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra. Ákvæðið hefur því verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál ræðst réttur kæranda til aðgangs að þeim gögnum sem hún hefur beiðst aðgangs að af fyrirmælum 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
2.
Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 skal ákvörðun um að synja skriflegri beiðni um aðgang að gögnum, í heild eða hluta, tilkynnt skriflega og rökstudd stuttlega. Í ákvörðun skal koma fram afstaða stjórnvalds til aukins aðgangs, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna, og leiðbeiningar um rétt til kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þá segir í 3. mgr. 19. gr. að um málsmeðferð fari að öðru leyti eftir stjórnsýslulögum.
Ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur að geyma almenna reglu stjórnsýsluréttar um stjórnsýslukæru en þar segir í 1. mgr. að aðila máls sé „heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju“. Þá er í 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sérregla um kærur vegna synjunar upplýsingabeiðna en þar kemur fram að heimilt sé að bera þær synjanir „undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn“.
Af framangreindum ákvæðum laga leiðir að stjórnvöldum sem hafa til meðferðar beiðni um aðgang að upplýsingum ber að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að þeim með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna.
Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.
3.
Hin kærða ákvörðun Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands, dags. 7. júlí 2016, er að meginstefnu byggð á því að engu réttarsambandi sé til að dreifa á milli kæranda og Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands. Þannig hafi kærandi ekki „lögvarða hagsmuni“ af aðgangi að umbeðnum gögnum. Úrskurðarnefndin áréttar af þessu tilefni að upplýsingaréttur almennings og aðila samkvæmt upplýsingalögum er ekki bundinn því skilyrði að sá sem beiðist aðgangs að gögnum hafi lögvarða hagsmuni af honum. Hagsmunir beiðanda koma fyrst og fremst til umfjöllunar í tengslum við ákvæði sem takmarka upplýsingarétt, og þá í því samhengi að ákvarða hvort aðrir mikilsverðir hagsmunir standi honum í vegi. Hin kærða ákvörðun um synjun beiðni kæranda er ekki studd við nokkurt slíkt ákvæði, heldur kemur fram að umbeðin gögn séu „ekki þeirrar gerðar sem almenningur getur krafist aðgangs að í krafti laga nr. 140/2012.“
Frekari röksemdir fyrir ákvörðuninni hafa komið fram af hálfu Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands undir rekstri málsins fyrir úrskurðarnefndinni. Krafa um frávísun málsins er studd við sjónarmið sem tengjast fyrri samskiptum aðila. Þannig segir að í ljósi þess sem liggi fyrir um framgöngu kæranda sé „mikið áhorfsmál hvort hún eigi rétt til nokkurrar afhendingar gagna tengdu því vandamáli sem skapaðist af verkum hennar“. Kærandi sé þannig vart í hlutverki almennings í skilningi II. kafla laga nr. 140/2012 auk þess sem beiðni hennar falli vart að markmiðum sem skilgreind eru í 1. gr. þeirra. Að mati úrskurðarnefndarinnar geta þetta ekki talist málefnaleg sjónarmið við töku ákvörðunar um rétt til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum. Þá hefur Nýsköpunarmiðstöð Íslands ekki gert nægilega grein fyrir því hvernig þau geti leitt til frávísunar málsins eða takmörkunar á upplýsingarétti kæranda.
4.
Varakrafa Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands um að kæranda verði veittur takmarkaður aðgangur að umbeðnum gögnum er meðal annars studd þeim rökum að hluti þeirra feli í sér vinnugögn í skilningi 8. gr. laga nr. 140/2012, sbr. 2. mgr. 14. gr. laganna. Í rökstuðningi Nýsköpunarmiðstöðvarinnar er hins vegar ekki gerð nægjanlega grein fyrir því hvernig umbeðin gögn falla að vinnugagnahugtakinu eins og það er afmarkað í upplýsingalögum. Þannig hefur ekki verið afmarkað hvaða skjöl það eru nákvæmlega sem Nýsköpunarmiðstöðin telur vera vinnugögn, en úrskurðarnefndin telur augljóst að það geti ekki átt við um öll umbeðin gögn. Þá skortir á að tekin sé afstaða til þess hvort og þá hvernig gögnin uppfylli skilyrði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga og hvort undantekningar 3. mgr. ákvæðisins eigi við.
Þá hefur Nýsköpunarmiðstöðin stutt hina kærðu ákvörðun að hluta með sjónarmiðum um að kærandi hafi þegar aðgang að tilteknum gögnum eða upplýsingum. Þannig hafi kærandi þekkt til umsóknar sem hún hafi unnið að hluta og samnings Þekkingarnetsins við Erasmus+ og fengið afhent eintak af breytingu hans. Þá hafi kærandi væntanlega aðgang að tölvupóstum sem henni hafa verið sendir og hún sent. Engin tilraun er hins vegar gerð til að lýsa því hvernig þessi sjónarmið geta leitt til þess að réttur kæranda til aðgangs að umræddum gögnum verði takmarkaður. Almennt má ganga út frá því að enn minni nauðsyn standi til að takmarka aðgang kæranda að upplýsingum sem hún hafi þegar kynnt sér eða haft möguleika á að kynna sér.
5.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál samræmdist málsmeðferð Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands við töku hinnar kærðu ákvörðunar ekki ákvæði 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og hér stendur á verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Nýsköpunarmiðstöð Íslands að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Nýsköpunarmiðstöðvar Íslands, dags. 7. júlí 2016, um að synja A um aðgang að gögnum um fjölþjóðlega verkefnið CRISTAL, er felld úr gildi og lagt fyrir Nýsköpunarmiðstöðina að taka málið til nýrrar meðferðar.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson