673/2017. Úrskurður frá 17. mars 2017
Úrskurður
Hinn 17. mars 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 673/2017 í máli nr. ÚNU 16080001.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 20. júlí 2016, kærði A synjun Reykjanesbæjar frá 6. júlí um afhendingu gagna vegna tilboðsumleitana í tengslum við gerð nýrrar vefsíðu Reykjanesbæjar. Í kærunni kemur fram að kæranda hafi verið afhent kröfulýsing Reykjanesbæjar vegna tilboðanna en ekki eftirfarandi gögn:
Tilboðsbeiðni Reykjanesbæjar sem send var fyrirtækjum, þ.e. afrit af bréfum sem send voru hverjum aðila
Umsögn Sjá ehf. um öll tilboð sem bárust og Reykjanesbær byggði ákvörðun sína á
Tilboð sem bárust frá öllum aðilum ásamt öllum fylgiskjölum
Kærandi óskaði eftir aðgangi að gögnunum með tölvupósti þann 2. júní 2016 með vísan til ákvæða upplýsingalaga nr. 140/2012. Þar tiltók kærandi sérstaklega að þrátt fyrir að þágildandi 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007 kvæði á um trúnaðarskyldu kaupenda kæmi sérstaklega fram í 3. mgr. að ákvæðið hefði ekki áhrif á skyldu opinbers aðila til að leggja fram upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga.
Í ákvörðun Reykjanesbæjar frá 6. júlí 2016 kemur fram að umbeðin gögn hafi að geyma upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja. Reykjanesbæ sé óheimilt að veita aðgang að þeim með vísan til 2. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 nema með samþykki þeirra fyrirtækja sem í hlut eiga. Reykjanesbær hafi leitað eftir því samþykki en ekki fengið. Í synjun Reykjanesbæjar kemur jafnframt fram að fyrirtækjunum hafi verið send eftirfarandi fyrirspurn: „Óskað hefur verið eftir aðgangi að gögnum vegna kostnaðarmats fyrir nýjan vef Reykjanesbæjar. [...] Hvað segið þið?“
Af svörum fyrirtækjanna fimm má ráða að Dacoda ehf. leggst ekki gegn afhendingu umbeðinna gagna. Stefna ehf. vísar til þess að gera megi umsögnina opinbera en lítur svo á að upplýsingar um upphæðir og efni tilboðs sé trúnaðarmál. Kosmos og Kaos ehf. vísar til þess að fyrirtækið líti svo á að þar sem um sé að ræða verðkönnun en ekki opinbert útboð þá sé þetta trúnaðarmál á milli aðila, Advania ehf. vísar til þess að þeirra pappírar séu algjört trúnaðarmál og Hugsmiðjan ehf. vill ekki að aðgangur verði veittur að sínu tilboði.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 2. ágúst 2016, var Reykjanesbæ kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að. Frestur Reykjanesbæjar var framlengdur vegna sumarleyfa og barst umsögn 31. ágúst.
Í umsögn Reykjanesbæjar er sú afstaða ítrekuð að gögnin geymi mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra fyrirtæja sem um ræðir og afhending þeirra því óheimil með vísan til 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Um sé að ræða gögn sem geymi upplýsingar um hæfni fyrirtækjanna á þeirra starfssviði og hugbúnað sem fyrirtækin noti. Þá sé um að ræða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- og samkeppnisstöðu þeirra og sú hætta sé fyrir hendi að samkeppnisaðilar geti notfært sér upplýsingarnar. Er það afstaða Reykjanesbæjar að hagsmunir fyrirtækjanna af leynd vegi þyngra en hagsmunir kæranda og almennings af aðgangi að umræddum gögnum.
Samhliða umsögn afhenti Reykjanesbær úrskurðarnefndinni með vísan til 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 afrit af eftirfarandi gögnum:
Verðkönnun Reykjanesbæjar frá mars 2016
Samantekt verðkönnunar Reykjanesbæjar frá mars 2016
Tilboð Dacoda ehf. dags. 14. mars 2016
Tilboð Stefnu ehf. dags. 11. mars 2016
Tilboð Kosmos og Kaos ehf. ódags.
Verðmat Advania ehf. ódags.
Tilboð Hugsmiðjunnar ehf. ódags.
Umsögn Reykjanesbæjar var kynnt kæranda með bréfi dags. 8. september 2016 og kæranda veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum til 23. september. Frekari athugasemdir kæranda bárust með bréfi dags. 22. september. Kærandi gerir athugasemdir við þær staðhæfingar að þær upplýsingar sem birtast í gögnunum geti skaðað viðskiptahagsmuni fyrirtækjanna.
Kærandi vísar til þess að í kröfulýsingu sé óskað eftir upplýsingum um þjónustu bjóðenda, verk- og tímaáætlun, viðmót kerfis o.fl. Kærandi telur að um sé að ræða upplýsingar um vöru sem vefhönnunarfyrirtækin eru að selja og bendir á að á vefsíðum fyrirtækjanna sé hægt að lesa sér til um kerfin. Þá geti upplýsingar um verð á þjónustu sem er boðin ekki skaðað viðskiptahagsmuni fyrirtækjanna og verði fyriræki að vera viðbúin því að mæta samkeppni. Í kröfulýsingu sé jafnframt óskað upplýsinga um starfsmenn sem komið hafi að verkinu og fær kærandi ekki séð á hvaða hátt slíkar upplýsingar geti verið skaðlegar viðskiptahagsmunum fyrirtækjanna. Þá er í kröfulýsingu óskað eftir upplýsingum um leyfis- og uppfærslumál bjóðenda. Kærandi vísar til þess að þar sé væntanlega um að ræða upplýsingar sem lúti að viðskiptum Reykjanesbæjar og vefhönnunarfyrirtækjanna en viðskiptasambönd fyrirtækjanna við aðra aðila eða á hvaða kjörum þau kaupa vöru og þjónustu frá þeim aðilum. Ennfremur sé í kröfulýsingu óskað eftir upplýsingum um notendur á kerfinu og vísar kærandi til þess að vefhönnunarfyrirtæki birti mörg hver upplýsingar um viðskiptavini sína á vefsíðum sínum til marks um styrk sinn á markaði. Kærandi fær ekki séð hvernig upplýsingar um fjölda fyrirtækja sem eru í viðskiptum við vefhönnunarfyrirtækin beinlínis skaði viðskiptahagsmuni þeirra enda sé ekki óskað eftir upplýsingum um það á hvaða kjörum fyrirtækjunum býðst þjónusta.
Með bréfum, dags. 21. febrúar 2017, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál að nýju eftir afstöðu þeirra fyrirtækja sem umbeðin gögn lúta að. Í bréfunum var tekið fram að teldu fyrirtækin eitthvað standa aðgangi kæranda í vegi væri æskilegt að þau lýstu hvort og hvernig hann gæti skaðað fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra.
Í svari Dacoda ehf. kom fram að af hálfu þess væri ekkert því til fyrirstöðu að birta gögnin. Af hálfu Advania ehf. kom fram að í tilboði fyrirtækisins til Reykjanesbæjar væru ítarlegar upplýsingar um grunnvirkni kerfis þess og hvernig það hyggist mæta kröfulýsingu. Þá komi fram upplýsingar um starfsmenn fyrirtækisins sem eigi ekki erindi til annarra en þeirra sem tilboðinu sé beint til. Loks sé nálgun Advania við verkefnið lýst, áfangaskiptingu og mati þess á tímafjölda og kostnaði við einstaka verkliði. Þessar upplýsingar byggi á áralangri vinnu við hugbúnaðargerð og geti því bæði skaðað fjárhags- og viðskiptahagsmuni félagsins verulega, komist þær í hendur samkeppnisaðila. Í svari Stefnu ehf. lagðist fyrirtækið gegn því að gögn um fyrirtæki yrðu afhent þriðja aðila. Til vara var farið fram á að aðeins yrði upplýst um upphæð samtölu tilboðsins, enda innihaldi verðáætlun gögn sem varði innri ferla, kerfiseiningar og gögn sem eingöngu eigi erindi við tilvonandi viðskiptavini.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni um afhendingu gagna vegna tilboðsumleitana í tengslum við gerð nýrrar vefsíðu Reykjanesbæjar. Af gögnum málsins er ljóst að kærandi hefur fengið verðkönnun Reykjanesbæjar frá mars 2016 afhenta. Verður því ekki fjallað frekar um rétt kæranda til aðgangs að henni.
Ekki verður hins vegar séð að Reykjanesbær hafi tekið afstöðu til beiðni kæranda um aðgang að tilboðsbeiðni Reykjanesbæjar sem send var fyrirtækjum. Í samantekt verðkönnunar Reykjanesbæjar frá mars 2016 koma fram upplýsingar um það hvaða fyrirtækjum var boðið að gera tilboð vegna smíði og uppsetningu á nýjum vef fyrir Reykjanesbæ en hluti þeirra skilaði inn tilboðum. Með vísan til 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 ber Reykjanesbæ að taka beiðni kæranda að þessu leyti til meðferðar, hafi svo ekki verið gert.
Ber því að taka afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að samantekt á verðkönnun Reykjanesbæjar frá mars 2016 og tilboðanna fimm.
2.
Af 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að sé þess óskað er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Reykjanesbær byggir synjun sína á 9. gr. upplýsingalaga þar sem fram kemur í 1. málsl. að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í 2. málsl. segir að sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.
Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga verður að hafa í huga að lögin gera ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við matið verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það sé að það yrði aðgangur veittur að upplýsingunum. Ennfremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er ætlað að tryggja. Við mat á hagsmunum almennings skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinbers fjár og eigna.
3.
Í synjun Reykjanesbæjar á beiðni kæranda um afhendingu gagna frá 6. júlí 2016 liggur fyrir afstaða fyrirtækjanna fimm sem skiluðu inn tilboðum. Þá hafa frekari röksemdir komið fram af hálfu Advania ehf. og Stefnu ehf. í svörum þeirra til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Fyrirtækin Kosmos og Kaos ehf., Advania ehf. og Hugsmiðjan ehf. leggjast gegn afhendingu, Stefna ehf. leggst gegn afhendingu að hluta en Dacoda ehf. leggst ekki gegn afhendingu á þeim gögnum sem frá fyrirtækinu stafa. Með vísan til afstöðu þessara fyrirtækja til afhendingar þykir a.m.k. ljóst að Reykjanesbæ bar að afhenda kæranda tilboð Dacoda ehf., dags. 14. mars 2016, og þá hluta tilboðs Stefnu ehf., dags. 11. mars 2016, sem fyrirtækið lagðist ekki gegn afhendingu á og því getur synjun ekki grundvallast á 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Eftir stendur að taka afstöðu til þess hvort heimilt hafi verið að synja kæranda um afhendingu annarra gagna á grundvelli ákvæðisins.
Þau gögn sem um ræðir innihalda m.a. almennar upplýsingar um fyrirtækin, þjónustu sem þau veita, starfsmenn og reynslu þeirra, fyrri verk og kerfi sem notast er við í starfseminni. Þar sem um er að ræða tilboðsumleitan fylgja sundurliðaðar kostnaðaráætlanir og eftir atvikum skýringar á einstökum verkliðum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur skoðað umrædd gögn með tilliti til þess að vega saman hagsmuni viðkomandi fyrirtækja af því að leynd sé haldið um gögnin annars vegar og svo þá almannahagsmuni að upplýsingar um fyrirhugaða ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi hins vegar. Á þetta reynir sérstaklega þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, sem fela í sér að hið opinbera kaupi af þeim þjónustu, verk eða annað.
Til þess ber að líta að í málum þar sem fjallað hefur verið um beiðnir um aðgang að einingaverði í tilboðum í útboðum aðila, er falla undir upplýsingalög, hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál lagt áherslu á hagsmuni þeirra sem taka þátt í slíkum útboðum af því að rétt sé staðið að framkvæmd þeirra. Þá hefur verið talið að almannahagsmunir standi til þess að veittur sé aðgangur að gögnum um ráðstöfun opinbers fjár, auk þess sem fyrirtæki og aðrir lögaðilar verði hverju sinni að vera undir það búin að mæta samkeppni frá öðrum og hafa í huga að upplýsingalög gilda um starfsemi hins opinbera, sbr. m.a. til hliðsjónar úrskurð í máli nr. A-552/2014. Þrátt fyrir að kærandi hafi ekki tekið þátt í tilboðsumleitan Reykjanesbæjar og ekki sé um að ræða útboð sem hann hefur haft aðild að á grundvelli laga um opinber innkaup nr. 120/2016, eða forvera þeirra laga, eða annarra regla sem sveitarfélagið hefur sett sér, hefur hann hagsmuni af því að vita um hvaða möguleika sveitarfélagið hafði að velja við ákvörðun um að ráðstafa fjármunum. Í því sambandi ber að líta til þess að ferlið var ekki opinbert í þeim skilningi að öllum fyrirtækjum sem áhuga höfðu á að taka þátt í tilboðsumleitaninni stóð það jafnt til boða. Því var kæranda eða öðrum aðilum ekki unnt að vera eiginlegir þáttakendur í þeirri tilboðsumleitan. Því eiga framangreind sjónarmið um hagsmuni almennings við í málinu með áþekkum hætti, enda þó ekki sé um eiginlegt útboð að ræða.
Fallast má á það með Reykjanesbæ að almenn vitneskja um kjör í viðskiptum fyrirtækja við hið opinbera geti að einhverju leyti skaðað samkeppnisstöðu þeirra. Þá er ekki loku fyrir það skotið að slíkar upplýsingar kunni jafnvel að skaða samkeppnisstöðu hins opinbera, bæði ríkis og sveitarfélaga. Þetta sjónarmið verður þó að jafnaði að víkja fyrir fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að geta þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, sem taka þátt í tilboðsumleitunum stjórnvalda eða gera samninga við stjórnvöld er falla undir ákvæði upplýsingalaga, verða hverju sinni að vera undir það búin að borgararnir láti reyna á rétt sinn til aðgangs að upplýsingum í tengslum við tilboðsumleitanir eða gerð samninga.
4.
Á stöku stað í hinum umbeðnu gögnum koma fram upplýsingar sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að eins og hér standi á geti talist til viðskiptaleyndarmála í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, þ.e. upplýsingar um aðra viðskiptavini sem fyrirtækin Stefna ehf. og Hugsmiðjan ehf. tilgreindu í tilboðum sínum. Skoðun úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur ekki leitt í ljós að í gögnunum komi fram aðrar upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færu leynt í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 eins og ákvæðið verður skýrt í ljósi þeirra sjónarmiða sem hér hafa verið rakin. Því verður ekki fallist á að heimilt hafi verið að takmarka rétt kæranda til aðgangs, sem hann nýtur samkvæmt meginreglu 5. gr. laganna um upplýsingarétt almennings, umfram þá hluta gagnanna sem áður var lýst, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Af framangreindu leiðir að Reykjanesbæ ber að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum að hluta eins og nánar greinir í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð:
Reykjanesbæ ber að afhenda A eftirfarandi gögn:
Samantekt verðkönnunar Reykjanesbæjar frá mars 2016.
Tilboð Dacoda ehf. dags. 14. mars 2016.
Tilboð Stefnu ehf. dags. 11. mars 2016, að undanskildum bls. 15-20.
Tilboð Kosmos og Kaos ehf. ódags.
Verðmat Advania ehf. ódags.
Tilboð Hugsmiðjunnar ehf. ódags., að bls. 4 undanskilinni.
Beiðni kæranda um aðgang að upphaflegri tilboðsbeiðni Reykjanesbæjar er vísað til nýrrar meðferðar hjá Reykjanesbæ.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir