1141/2023. Úrskurður frá 28. apríl 2023

Hinn 28. apríl 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1141/2023 í máli ÚNU 22110015.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 17. nóvember 2022, kærði A, fréttamaður hjá Ríkisútvarpinu, synjun sveitarfélagsins Múlaþings á beiðni um aðgang að gögnum.

Með erindi, dags. 16. nóvember 2022, óskaði kærandi eftir gögnum sem lögð höfðu verið fram á fundi stjórnar Ríkarðshúss hinn 26. október 2022, svo sem fram kæmi í fundargerð á vefsíðu sveitarfélagsins. Nánar tiltekið óskaði kærandi eftir greinargerð um stöðu Ríkarðshús frá 31. mars 2022 og greinargerð lögmanns frá 15. október 2022.

Með svari Múlaþings, dags. 17. nóvember 2022, var beiðni kæranda synjað. Eftir skoðun á gögnunum væri það mat sveitarfélagsins að undantekningarákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 ætti við en umræddum gögnum hefði verið aflað til þess að skýra réttarstöðu Ríkarðshúss.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Múlaþingi með erindi, dags. 17. nóvember 2022, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að sveitarfélagið léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn Múlaþings, dags. 5. desember 2022, kemur fram að umræddar greinargerðir hafi verið skrifaðar af lögmanni hjá Lögfræðistofu Reykjavíkur og hafi verið aflað til þess að meta réttarstöðu Ríkarðshúss vegna afturköllunar gjafaloforðs B. Nauðsynlegt hafi þótt að afla lögfræðiálits vegna þessa gernings B til að vita hvaða valkostir væru í stöðunni til að meta réttarstöðu Ríkarðshúss m.a. vegna mögulegs réttarágreinings og þegar, og ef til dómsmáls kæmi. Í þessu samhengi vísi sveitarfélagið m.a. til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 1087/2022, þar sem í niðurstöðu komi fram að undir undanþáguna falli einnig bréfaskipti sem til komi vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála.

Synjun sveitarfélagsins sé byggð á 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þar sem fram komi að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til bréfskrifta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Því til stuðnings vísi sveitarfélagið m.a. til úrskurða úrskurðarnefndarinnar og álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3643/2002. Í svari sveitarfélagsins til kæranda hafi láðst að taka afstöðu til þess hvort ástæða væri til að veita aukinn aðgang að umræddum gögnum á grundvelli 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Sveitarfélagið telji ekki ástæðu til að veita aukinn aðgang og byggir á þeim sjónarmiðum sem undantekningarákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga byggi á. Einnig þyki sveitarfélaginu málið vera viðkvæmt fyrir þá sem það varðar, þar á meðal loforðsgjafa, og því sé ekki ástæða til þess að veita aðgang að umræddum gögnum.

Umsögn Múlaþings var kynnt kæranda með bréfi, dags. 6. desember 2022, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að tveimur greinar-gerðum um stöðu Ríkarðshúss á Djúpavogi, dags. 31. mars 2022 og 15. október 2022, sem ritaðar voru af lögmanni fyrir tilstilli sveitarfélagsins Múlaþings vegna afturköllunar gjafaloforðs til safnsins. Synjun sveitarfélagsins er byggð á 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í ákvæðinu kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem var að upplýsingalögum, nr. 140/2012 kemur fram eftirfarandi:

Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað komist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.

Ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga var breytt með lögum nr. 72/2019 og gildissvið þess útvíkkað svo það tæki auk dómsmála til annars réttarágreinings. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að fyrrnefndum breytingarlögum segir um þetta:

Í ljósi þess að ýmiss konar réttarágreiningur hins opinbera er útkljáður með öðrum hætti en málshöfðun fyrir dómi, til að mynda fyrir sjálfstæðum úrskurðarnefndum, þykir rétt að breyta orðalagi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þannig að opinberar aðilar geti átt samskipti við sérfræðinga í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að þeim. Ítreka skal að verði frumvarpið að lögum verður áfram gerð sú krafa að undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni en ekki um álitsgerðir eða skýrslur sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.

Þá segir:

Opinberir aðilar hafa augljósa hagsmuni af því að geta átt samskipti við sérfræðinga, t.d. lögmenn, í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að upplýsingum um þau. Þó ber að árétta að undanþáguna bæri að skýra þröngri lögskýringu með hliðsjón af meginreglu um upplýsingarétt almennings eins og aðrar undanþágur og takmörkunarheimildir upplýsingalaga. Henni yrði þannig aðeins beitt um upplýsingar um samskipti sem verða gagngert til í tengslum við réttarágreining sem er til meðferðar hjá lög- eða samningsbundnum úrskurðaraðila eða til greina kemur að vísa til slíkrar meðferðar. Með hliðsjón af 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga verður líka að gera þá kröfu að aðgangur að umbeðnum upplýsingum myndi að öllum líkindum leiða til skerðingar á réttarstöðu hins opinbera aðila sem um ræðir.

Orðalag ákvæðisins og athugasemdir þar að lútandi í greinargerð benda ekki til þess að gerð sé krafa um að bréfaskiptin eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu ákvæðis sem er sambærilegt að þessu leyti í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Í fyrrgreindu bréfi umboðsmanns sagði enn fremur að nægilegt væri að beiðni stjórnvalds um álit sérfróðs aðila væri sett fram í tilefni af framkominni kröfu aðila máls um skaðabætur þar sem lagt er til grundvallar að leitað verði til dómstóla fallist stjórnvald ekki á kröfuna.

Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið nauðsynlegt að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála. Þá tekur undanþágan samkvæmt framansögðu einnig til réttarágreinings sem lagður er í annan farveg, t.d. fyrir sjálfstæðri úrskurðarnefnd, eða þegar til greina kemur að leggja ágreining í slíkan farveg.

Sem fyrr segir byggir synjun Múlaþings, á afhendingu tveggja greinargerða varðandi stöðu Ríkarðshúss í tengslum við afturköllun gjafaloforðs, á 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Til þess að undanþáguheimildin geti átt við þarf í fyrsta lagi að vera fullnægt skilyrði ákvæðisins að um sé að ræða bréfaskipti við sérfróðan aðila og í öðru lagi þurfa bréfaskipti að vera í tengslum við réttarágreining, til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið greinargerðir um stöðu Ríkarðshúss frá 31. mars 2022 og 15. október 2022. Í greinargerðunum er farið yfir stofnskrá safnsins og að stjórn Ríkarðshúss taki afstöðu til þess hvaða þýðingu afturköllun gjafaloforðs hafi í ljósi þess að ákvörðunin sé í andstöðu við stofnskrána og þær forsendur sem lágu þar að baki. Ekki liggja fyrir nein áform um höfðun dómsmáls eða kröfur um það. Þá liggur fyrir í fundargerð stjórnar Ríkarðshúss, dags. 26. október 2022, að niðurstaða meirihluta stjórnar hafi verið að gera ekki athugasemdir við afturköllunina. Af efni greinargerðanna verður ekki ráðið að þær hafi að geyma mat á því hvort höfða skuli dómsmál vegna afturköllunar gjafaloforðsins heldur er um að ræða álitsgerð lögmanns þar sem settar eru fram tillögur til aðgerða og samantekt á upplýsingum um málið. Í ljósi þess að túlka ber undantekningarákvæði upplýsingalaga þröngt er því ekki fallist á að heimilt hafi verið að undanþiggja greinargerðirnar aðgangi með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þar sem aðrar undanþágur frá upplýsingarétti almennings standa afhendingu gagnsins ekki í vegi er sveitarfélaginu skylt að veita kæranda aðgang að greinargerðunum.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Múlaþings, dags. 17. nóvember 2022, er felld úr gildi. Múlaþing er skylt að veita A aðgang að greinargerðum, dags. 31. mars 2022 og 15. október 2022, um stöðu Ríkarðshúss.


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir