Hinn 25. júní 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1206/2024 í máli ÚNU 23060013.
 

Kæra og málsatvik

1.

Með erindi, dags. 19. júní 2023, kærði […] lögmaður, f.h. […], synj­un embættis ríkislögmanns, dags. 1. júní 2023, á beiðni um gögn.
 
Lögmaður kæranda sendi bréf til ríkislögmanns 1. desember 2022 og hafði þar uppi kröfu fyrir hönd kær­anda um miskabætur að tiltekinni fjárhæð auk vaxta og lögmannskostnaðar. Í bréfinu var for­saga máls­ins rakin en í meginatriðum var málsatvikum lýst með þeim hætti að tveir lög­reglu­menn hefðu kom­ið heim til kæranda 8. desember 2021 og óskað eftir upplýsingum um hvers vegna kær­andi og heim­ilisfólk hans hefði ekki farið í skimun vegna Covid-19 við landamæri Íslands við komu þeirra til lands­ins kvöldið áður. Að fengnum upplýsingum um að heimilisfólkið hefði farið í skimun og greinst nei­kvætt hefðu lögreglumennirnir tiltekið að þeir ætluðu að staðreyna þessar upp­lýsingar sjálfir með skoð­un í gagnagrunni sem þeir hefðu aðgang að en þar gætu þeir einnig feng­ið upplýsingar um bólu­setn­ingarstöðu hlutaðeigandi.
 
Í bréfinu var meðal annars lýst þeirri afstöðu kæranda að sennilegt væri að embætti landlæknis hefði með saknæmum og ólögmætum hætti miðlað eða á annan hátt veitt lögreglu aðgang að við­kvæm­um sjúkra­skráupplýsingum um kæranda í smitsjúkdómaskrá eða öðrum sjúkraskrám. Jafn­framt að kærandi teldi að með þessu framferði hefði embætti landlæknis eða annars sótt­varna­lækn­ir í umboði þess brot­ið gegn b-lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga, nr. 50/1993. Í niðurlagi bréfsins áskildi kærandi sér meðal annars rétt til að leita til dómstóla yrði ekki orðið við kröfum hans.
 
Af gögnum málsins verður ráðið að ríkislögmaður hafi óskað eftir umsögnum frá Lögreglunni á höfuð­borg­arsvæðinu, heilbrigðisráðuneyti, landlækni og dómsmálaráðuneyti vegna bóta­kröfu kær­anda. Um­sagnir bárust frá embætti landlæknis 10. janúar 2023, sem sóttvarnalæknir undir­ritaði, frá Lögreglunni á höfuð­borg­ar­svæð­inu með bréfi 31. sama mán­aðar, frá heilbrigðisráðuneyti 13. mars 2023 og frá dómsmálaráðuneyti 23. maí 2023. Ríkislög­maður svaraði í kjöl­farið kæranda 30. maí 2023 þar sem bótakröfu hans var hafn­að. Með tölvu­pósti sama dag til ríkis­lögmanns fór lögmaður kæranda fram á að fá afhentar fram­an­greindar um­sagnir og ítrekaði þá beiðni degi síðar.
 
Ríkislögmaður svaraði beiðni kæranda 1. júní 2023 og synjaði honum um aðgang að um­sögnunum með vís­an til þess að þær væru undanþegnar upplýsingarétti samkvæmt 3. tölul. 6. gr. og 2. mgr. 14. gr. upp­lýsingalaga, nr. 140/2012. Þá tiltók ríkislögmaður að ekki væri tilefni til að veita ríkari að­gang að gögnunum en skylt væri samkvæmt 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga og veitti kæranda leið­bein­ing­ar um kæru­heimild. Samdægurs óskaði lögmaður kæranda eftir staðfestum afritum af undir­ritun tveggja til­greindra lögreglumanna undir trúnaðaryfirlýsingu. Jafnframt að upplýst yrði hve­nær kæranda hefði verið flett upp í smitsjúkdómaskrá. Ríkislögmaður framsendi síðastgreindu beiðnina til land­læknis sem veitti kæranda upplýsingar um uppflettingu í smitsjúkdómaskrá 6. júní 2023.
 

2.

Í kæru kemur fram að kærandi telji að undanþáguákvæði 3. tölul. 6. gr. og 2. mgr. 14. gr. upplýs­inga­laga eigi ekki við í mál­inu. Málið sé óvenjulegt, varði mikilsverða einkahagsmuni kæranda um friðhelgi einkalífs en snúi einnig að mikilvægri stjórnskipulegri afmörkun þess hvar draga beri mörk einkalífs og opinbers valds. Handhafar opinbers valds hafi ekki farið að reglum um meðferð heilsu­farsupplýsinga kær­anda og í því ljósi beri að túlka allan vafa um undanþáguheimildir honum í vil. Að öðrum kosti væri úr­skurðarnefnd um upplýsingamál að leggja blessun sína yfir athafnir stjórn­valda eins og þær opinberist í gögnum málsins. Hér gildi því ákvæði 11. gr. upplýsingalaga um aukinn aðgang að gögnum, enda standi engar aðrar lagareglur því í vegi, og séu brýnir almanna­hags­munir bundnir við að vinnubrögð sótt­varnalæknis og lögreglu verði dregin fram í dagsljósið en ekki hulin myrkri í skjóli undan­þágu­ákvæða upplýsingalaga. Þá varði málið kæranda sjálfan og því eigi ekki við ákvæði laga um þagnarskyldu eða persónuvernd.
 
Í kæru er ítarlega gerð grein fyrir ákvæðum sóttvarnalaga, nr. 19/1997, og þá einkum ákvæðum lag­anna sem lúta að smitsjúkdómaskrá og trúnaðar- og þagnarskyldu varðandi upplýsingar í þeirri skrá og öðr­um sjúkraskrám. Rakið er að staðreyndir í máli kæranda bendi til að trúnaðar hafi ekki verið gætt af hálfu yfirvalda og viðkvæmum heilsufarsupplýsingum hafi verið miðlað frjálslega og utan marka laga enda heimili ákvæði sóttvarnalaga ekki eftirlitslausa miðlun upplýsinga um bólu­setn­ingar­stöðu en slík miðlun virðist hafa átt sér stað í máli kæranda.
 
Í kæru kemur einnig fram að kærandi hafi augljósa lagalega hagsmuni af því að fá staðfest hverjir hafi haft aðgang að gagnagrunni með upplýsingum um hann. Gögn málsins beri vott um að lög­regla hafi með framgöngu sinni farið út fyrir leyfileg valdmörk, stundað persónunjósnir og gerst sek um mismunun sem ekki hafi verið rétt­lætt, hvorki lagalega né málefnalega, enda ósannað að rétt­lætanlegt hafi verið að skipta borgurum lands­ins í tvo misréttháa hópa eftir bólusetningarstöðu. Til þess að unnt sé að verja réttarstöðu kæranda gagn­vart ofurefli ríkisvalds sé nauðsynlegt að kær­andi fái afhentar allar þær umsagnir sem ríkislögmaður hafi aflað í aðdraganda ákvörðunar emb­ættisins 30. maí 2023.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt ríkislögmanni 22. júní 2023 og embættinu veittur kostur á að koma á fram­færi um­sögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ríkislögmaður léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
 
Umsögn ríkislögmanns barst úrskurðarnefndinni 5. júlí 2023. Í umsögninni kemur fram að synjun emb­ættisins sé reist á 3. tölul. 6. gr. og 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Umbeðnar umsagnir hafi verið ritaðar gagngert í tengslum við úrlausn um bótakröfu kæranda og birtist þar afstaða viðkom­andi stjórnvalda til kröfunnar. Enda þótt ríkislögmaður teljist sérfróður aðili í skiln­ingi upplýsinga­laga sé skýrt í úrskurðarframkvæmd að ekki skipti máli hvort ríkislögmaður hafi átt frum­kvæði að bréfa­skiptunum eða þau stjórnvöld sem í hlut eigi. Þá hafi ekki verið gerð sú krafa að bréfa­skiptin eigi sér stað eftir að mál hafi verið höfðað. Undanþágunni verði á hinn bóginn eingöngu beitt þegar gögn verði til eða sé aflað í tengslum við réttarágreining líkt og í því tilviki sem hér sé til skoð­unar. Sé það því afstaða ríkislögmanns að embættinu sé óheimilt að veita aðgang að umsögnunum.
 
Umsögn ríkislögmanns var kynnt kæranda 5. júlí 2023 og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum sem hann og gerði með tölvupósti 20. sama mánaðar.
 
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslu­laga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins og sjónarmiðum kær­anda við úrlausn þess.
 

Niðurstaða

Í málinu er deilt um ákvörðun embættis ríkislögmanns að synja kæranda um aðgang að umsögnum heil­brigð­is­ráðuneytis, dómsmálaráðuneytis, landlæknis og Lögreglunnar á höfuð­borg­ar­svæðinu. Sam­kvæmt gögnum málsins var umsagnanna aflað að beiðni ríkislögmanns og í tilefni af bréfi lög­manns kær­anda sem barst embættinu 1. desember 2022.
 
Synjun ríkislögmanns byggist á 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt því ákvæði nær réttur al­menn­ings til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttar­ágrein­ing eða til af­nota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Ákvæðið á einn­ig við þegar réttur til aðgangs að gögnum er byggður á III. kafla upplýsingalaga um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálf­an, enda segir í 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. laganna að aðgangur aðila að upplýsingum samkvæmt 14. gr. nái ekki til gagna sem talin séu í 6. gr. laganna. Heimildir til beit­ingar 3. tölul. 6. gr. laganna eru því hinar sömu hvort sem réttur til aðgangs er byggður á 5. eða 14. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurð úrskurð­ar­nefnd­ar um upplýsingamál nr. 870/2020.
 
Í athugasemdum við 3. tölul. 6. gr. laganna með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir:
 

Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dóms­máli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað kom­ist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opin­bera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álits­gerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórn­sýslu­mála almennt. Hlið­stæð undanþága frá upplýsingarétti aðila máls er í stjórnsýslulögum.

 
Orðalag ákvæðisins og athugasemdir þar að lútandi í greinargerð benda ekki til þess að gerð sé krafa um að bréfaskipti eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi um­boðs­manns Al­þingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sam­bæri­legs ákvæðis í stjórn­sýslulögum, nr. 37/1993, og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Í fyrrgreindu bréfi umboðsmanns sagði enn frem­ur að nægilegt væri að beiðni stjórn­valds um álit sérfróðs aðila væri sett fram í tilefni af fram­kom­inni kröfu aðila máls um skaðabætur þar sem lagt er til grundvallar að leitað verði til dómstóla fall­ist stjórnvald ekki á kröfuna.
 
Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að nauðsynlegt sé að bréfaskipti stjórnvalds við sér­fróð­an aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könn­unar stjórn­valds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri máls­höfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála. Þá tekur undanþágan sam­kvæmt framansögðu einn­ig til réttarágreinings sem lagður er í annan farveg, t.d. fyrir sjálf­stæðri úrskurðarnefnd, eða þegar til greina kemur að leggja ágreining í slíkan farveg.
 
Samkvæmt 1. og 2. mgr. 2. gr. laga um ríkislögmann, nr. 51/1985, fer hann með uppgjör bótakrafna sem beint er að ríkissjóði og með vörn þeirra einkamála fyrir dómstólum og gerðardómum sem höfð­uð eru á hendur ríkinu og sókn þeirra einkamála sem ríkið höfðar á hendur öðrum. Samkvæmt leið­bein­ing­um forsætisráðuneytis fyrir ráðuneyti og stofnanir frá desember 2019, um verklag í sam­skiptum við embætti ríkislögmanns, kemur fram að allar bótakröfur sem beinast að ríkinu fari annað­hvort beint til ríkislögmanns eða til viðkomandi ráðuneytis eða stofnunar sem framsendi kröfu til hans, sjá kafla 3.2 í leiðbeiningunum. Í sama kafla kemur fram að ríkislögmaður fái fram af­stöðu hlutaðeigandi ráðu­neyt­is eða stofnunar áður en hann ákveður að fallast á bótakröfu, eða annars konar kröfu, eða hafna henni í heild eða hluta nema framkvæmd sé skýr og ótvíræð.
 
Ríkislögmaður er samkvæmt framansögðu sérfróður aðili sem fer með uppgjör bótakrafna sem beint er að ríkissjóði og sér um sókn eða vörn annarra ríkisaðila í dómsmálum. Af því leiðir að sam­skipti stjórn­valds við ríkislögmann vegna könnunar þess á réttarstöðu sinni eða vegna dóms­máls, falla undir und­an­þáguákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Skiptir þar ekki máli hvort við­kom­andi stjórnvald eða ríkis­lögmaður eigi frumkvæði að samskiptunum, sbr. úrskurði nefnd­ar­inn­ar nr. 828/2019, 870/2020, 882/2020, 901/2020 og 958/2020.
 
Ríkislögmaður aflaði þeirra fjögurra umsagna sem um ræðir í tilefni þess að embættinu barst bréf frá lög­manni kæranda 1. desember 2022. Með bréfinu fór kærandi meðal annars fram á að honum yrðu greidd­ar miskabætur að tiltekinni fjárhæð og var þess getið í bréfinu að kærandi áskildi sér rétt til að leita til dómstóla yrði ekki orðið við kröfum hans. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni umbeðinna umsagna en þar kemur fram afstaða hlutaðeigandi stjórnvalda til krafna og röksemda kær­anda. Þrátt fyrir að ekki liggi fyrir í málinu hvort kærandi hafi eða muni höfða dómsmál á hendur hlut­aðeigandi stjórnvöldum telur úrskurðarnefndin að leggja verði til grund­vallar að umbeðnar um­sagn­ir hafi lotið að könnun á réttarstöðu þeirra vegna nærliggjandi mögu­leika á slíkri málshöfðun.
 
Úrskurðarnefndin telur samkvæmt framangreindu að umbeðin gögn falli undir undanþágu 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Verður synjun ríkislögmanns á afhendingu gagnanna því staðfest.
 

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun embættis ríkislögmanns, dags. 1. júní 2023, að synja kæranda, […], um aðgang að gögnum.

 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir