Úrskurður

Hinn 22. apríl 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 888/2020 í máli ÚNU 19110014.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 22. nóvember 2019, kærðu Samtök iðnaðarins afgreiðslu Reykjavíkurborgar á beiðni samtakanna um gögn.

Með beiðni, dags. 10. september 2019, óskaði kærandi upplýsinga varðandi viðhald, endurnýjun og LED-væðingu götulýsingar í Reykjavík. Í beiðni kæranda kemur meðal annars fram að á höfuðborgarsvæðinu sé nánast öllum verkefnum sem snúi að viðhaldi og endurnýjun götulýsingar beint til Orku náttúrunnar án útboðs. Á næstu fimm til tíu árum sé áformað að skipta núverandi götulýsingu á öllu landinu út fyrir LED lampa ásamt því að endurnýja lagnir og varbúnað. Varlega sé hægt að áætla að heildarkostnaður við þessar framkvæmdir verði á bilinu 7 til 10 milljarðar króna. Samtökin hafi upplýsingar um að Reykjavíkurborg ætli sér að ráðast í 440 milljóna króna framkvæmdir við svokallaða LED-væðingu götulýsingar á árinu 2019. Um sé að ræða næst stærsta kostnaðarliðinn í umhverfis- og aðgengismálum borgarinnar á eftir göngu- og hjólastígum. Ekki liggi fyrir að verkefnin hafi verið boðin út en ljóst sé að fjárhæðir séu yfir viðmiðunarfjárhæðum samkvæmt lögum um opinber innkaup nr. 120/2016. Ljóst sé að önnur sveitarfélög hafi útvistað viðhaldi götulýsingar og lausleg könnun kæranda gefi til kynna að einkaaðilar séu nú þegar að sinna rekstri og viðhaldi götulýsingar á landsbyggðinni. Sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu hafi hins vegar falið Orku náttúrunnar að hafa umsjón með og bera ábyrgð á götulýsingu. Óljóst sé á hvaða grundvelli sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu byggi þau viðskipti við Orku náttúrunnar, og eftir atvikum Veitur, án þess að veita öðrum fyrirtækjum færi á að bjóða í verkefnin. Í ljósi þessa óski kærandi eftir upplýsingum um það á hvaða grundvelli Reykjavíkurborg byggi núverandi viðskipti við Orku náttúrunnar um viðhald og rekstur götulýsingar. Kærandi óski einnig eftir aðgangi að samningum Reykjavíkurborgar þess efnis.

Í svarbréfi Reykjavíkurborgar, dags. 23. október 2019, kemur fram að sveitarfélagið hafi aflað upplýsinga frá umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar sem og borgarlögmanni auk þess sem óskað hafi verið eftir afstöðu Orkuveitu Reykjavíkur til afhendingar umbeðinna gagna. Var ákveðið að veita kæranda aðgang að þjónustusamningi Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur um rekstur og viðhald götulýsingar í Reykjavík, dags. 17. desember 2010. Hins vegar var synjað um aðgang að fylgiskjölum samningsins með vísan til 4. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga

Í kæru er bent á að í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga komi fram að markmið þess sé meðal annars að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Af upplýsingabeiðni kæranda megi ljóst vera að tilgangur hennar sé að fá upplýsingar um samninga Reykjavíkur við dótturfélag sitt, þá meðal annars í tengslum við ráðstöfun á opinberu fjármagni og eftir atvikum útboðsskyldu samkvæmt lögum um opinber innkaup. Fari því tilgangur upplýsingabeiðninnar saman við framangreint markmið upplýsingalaga. Þá hafi Reykjavíkurborg synjað beiðninni með vísan til 4. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, án frekari rökstuðnings. Kærandi telji að skilyrði ákvæðisins séu ekki fyrir hendi og því sé óheimilt að hafna aðgangi að umbeðnum gögnum. Það sé fullljóst af svari kærða, dags. 23. október 2019, að Orka náttúrunnar, dótturfélag Orkuveitu Reykjavíkur, sé að mati Reykjavíkurborgar, eitt fært um að sinna viðhaldi götulýsingar hjá sveitarfélaginu og séu ástæður þess raktar í hinni kærðu ákvörðun. Komi þar m.a. fram að götuljósakerfið sé skilgreint sem hluti af rafveitunni og tilheyri því öryggisstjórnunarkerfi Orku náttúrunnar/Veitna. Beri ábyrgðarmenn rafmagns hjá Orku náttúrunnar/Veitum því ábyrgð á kerfinu. Svo unnt sé að bjóða út viðhald og rekstur, og þar með efna til samkeppni um umrædda þjónustu, þurfi að gera töluverðar breytingar á kerfinu. Því sé óljóst hvaða samkeppnishagsmunir séu fyrir hendi.

Í kærunni segir einnig að ekki hafi verið rökstutt að hvaða marki upplýsingar í fylgiskjölunum tengjast samkeppnisrekstri Orkuveitu Reykjavíkur. Um sé að ræða þjónustulýsingu, til fyllingar aðalefni samningsins. Þá sé til þess að líta að samningurinn sé frá árinu 2010 og því óljóst, með vísan til aldurs gagnanna, hvaða áhrif aðgangur að þeim muni hafa á meintan samkeppnisrekstur Orkuveitu Reykjavíkur. Þá liggi ekki fyrir að mat hafi farið fram á því hvort um verulega samkeppnishagsmuni sé að ræða sem gangi framar upplýsingarétti almennings. Með vísan til þessa telji kærandi hvorki skilyrði fyrir því að hafna aðgangi að fylgiskjölum með þjónustusamningi Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur, dags. 17. desember 2010, né öðrum gögnum sem teljist hluti af þeim þjónustusamningi. Kærandi óski því aðgangs að umræddum gögnum með vísan til 5. gr. upplýsingalaga.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Reykjavíkurborg með bréfi, dags. 25. nóvember 2019, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn Reykjavíkurborgar, dags. 10. desember 2019, kemur fram að óskað hafi verið eftir afstöðu Orkuveitu Reykjavíkur til kærunnar. Í svari Orkuveitu Reykjavíkur til Reykjavíkurborgar, dags. 9. desember 2019, segir að Orkuveita Reykjavíkur leggist ekki gegn því að fylgiskjal 1, sem fjalli um þá rekstrar- og viðhaldsþætti sem Orkuveita Reykjavíkur taki að sér að sinna fyrir framkvæmda- og eignasvið Reykjavíkurborgar, verði afhent. Hins vegar sé í fylgiskjali 2 að finna það verð sem samið hafi verið um fyrir þjónustuna. Út frá þeim verðum sé hægt að reikna sig niður á einingaverð fyrir veitta þjónustu. Í ljósi þess að Orka náttúrunnar starfi á samkeppnismarkaði verði að mati Orkuveitu Reykjavíkur að flokka einingaverð sem viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- og samkeppnisstöðu félagsins, sbr. 4. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Opinberun á þessum upplýsingum gæti raskað samkeppnisstöðu Orku náttúrunnar á markaði enda geti samkeppnisaðilar félagsins notað upplýsingarnar sér til hagsbóta í tilboðsgjöf og þar með vegið gegn hagsmunum Orku náttúrunnar og valdið félaginu tjóni. Hagsmunir Orku náttúrunnar af leynd vegi því þyngra en réttur kæranda til aðgangs að þeim upplýsingum. Með vísan til framangreinds leggist Orka náttúrunnar gegn því að fylgiskjal 2 verði afhent í heild sinni en samþykki að hluti þess verði afhentur. Ef dálkurinn „skýringar“ sé fjarlægður sé ekki mögulegt að reikna sig niður á einingaverð samningsins og þar sem eftirstandandi upplýsingar séu aðeins áætlun fyrir árið 2011 meti Orka náttúrunnar það ekki skaðlegt að afhenda þær upplýsingar. Í umsögninni segir að Reykjavíkurborg taki undir framkomin sjónarmið Orkuveitu Reykjavíkur. Kæranda verði því afhent fylgiskjöl samningsins en afmáðar verði upplýsingar úr dálkinum „skýringar“ í fylgiskjali 2.

Umsögn Reykjavíkurborgar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 10. desember 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 15. janúar 2020, segir kærandi meðal annars að Orka náttúrunnar hafi ekki starfað í samkeppni við aðra við viðhald götulýsingar. Jafnframt telji Reykjavíkurborg að lög um opinber innkaup taki ekki til samninga við Orku náttúrunnar hvað varði kaup á vöru og þjónustu. Af þeirri afstöðu Reykjavíkurborgar leiði að birting á því sem fram komi í ofangreindum skýringardálki geti ekki raskað samkeppnisstöðu Orku náttúrunnar. Ef afhending gagnanna varði samkeppnishagsmuni Orku náttúrunnar þurfi þeir að vera það verulegir að réttlætanlegt þyki að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Þá hafi ekki verið rökstutt hvernig birting á 10 ára gömlum einingaverðum muni raska samkeppnisstöðu Orku náttúrunnar.

Í athugasemdunum segir enn fremur að í kæru hafi verið óskað eftir öðrum gögnum sem teljist hluti af eða varði með beinum hætti þjónustusamning Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur. Engin gögn hafi borist frá Reykjavíkurborg hvað það varði, en það séu m.a. samningar um verkþætti sem þjónustulýsing samningsins taki ekki til, sbr. 2. gr. samningsins, sem skilgreindir séu í 8. gr. samningsins sem sérstök verkefni. Fyrir liggi að Reykjavíkurborg hafi á undanförnum árum staðið í viðhaldi, endurnýjun og LED-væðingu götulýsingar í Reykjavíkurborg, en þjónustulýsingin taki ekki til uppsetningar á nýjum lömpum.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum sem afmáðar voru úr fylgiskjali 2 með þjónustusamningi á milli Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur um rekstur og viðhald götulýsingar sem undirritaður var þann 17. desember 2010. Um er að ræða nánari upplýsingar um verkþætti sem samið var um samkvæmt samningnum og upplýsingar um heildartölu breytilegs og fasts kostnaðar.

Ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingunum í fylgiskjalinu er byggð á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Ákvörðunin er rökstudd með þeim hætti að upplýsingarnar gefi til kynna einingarverð þjónustu samkvæmt samningnum og þar sem Orka náttúrunnar starfi á samkeppnismarkaði sé um að ræða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- og samkeppnisstöðu félagsins.

Samkvæmt 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum ef mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir eftirfarandi:

„Markmiðið með þessu frumvarpi er m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til.

Þá segir enn fremur í athugasemdunum:

„Meginsjónarmiðið að baki þessu ákvæði er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. Athuga verður þó í þessu sambandi að í sumum tilvikum eru fyrir hendi skýrar reglur um skyldu stjórnvalda til þess að veita upplýsingar í tengslum við viðskipti, sbr. lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar eða ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.“

Ákvæði 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur talið að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á ákvæðinu þurfi að minnsta kosti þremur skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats á því að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Um þetta vísast meðal annars til úrskurða nr. 846/2019, 813/2019 og 764/2018 auk úrskurða í málum nr. A-492/2013,
A-378/2011 og A-379/2011.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau atriði sem afmáð voru úr fylgiskjali 2 með samningi Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur en það ber heitið „Fylgiskjal nr. 2 verðskrá þjónustusamnings nr. ORÞ-2010-12-03 milli Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur: Áætlaður kostnaður í viðhaldi árið 2011, ásamt greiðsluáætlun“. Í skjalinu er að finna upplýsingar um verkþætti og áætlaðan kostnað. Reykjavíkurborg telur óheimilt að veita aðgang að upplýsingum sem fram koma í reit sem ber heitið „skýringar“. Þá telur sveitarfélagið óheimilt að veita kæranda aðgang að upplýsingum um breytilegan og fastan kostnað. Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram að upplýsingar í reitnum „skýringar“ gefi til kynna einingarverð einstakra verkþátta.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að Orkuveita Reykjavíkur og dótturfélag þess, Orka náttúrunnar, eru orku- og veitufyrirtæki í eigu þriggja sveitarfélaga og starfa á samkeppnismarkaði við aðra lögaðila. Þá verður að líta svo á að rekstur og viðhald götulýsingar, sem fyrirtækin annast á grundvelli samnings fyrir opinbera aðila, falli undir þann hluta starfsemi þeirra sem telst til samkeppnisrekstrar, enda þótt verkefnin hafi ekki verið boðin út á almennum markaði. Eru því uppfyllt fyrstu tvö skilyrði beitingar 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga sem áður var lýst.

Við mat á því skilyrði hvort samkeppnishagsmunir séu nægjanlega verulegir til að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar upplýsingarétti almennings, telur úrskurðarnefndin rétt að líta til þess að um er að ræða upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna, þ.e. kaup sveitarfélags á þjónustu félags í eigu opinberra aðila. Í athugasemdum við 4. tölul. 10. gr. í frumvarpi er varð að upplýsingalögum er annað markmiða laganna ítrekað, þ.e. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Sjónarmiðið um hvort verið sé að ráðstafa opinberum hagsmunum hefur því vægi þegar metið er hvort 4. tölul. 10. gr. geti átt við.

Úrskurðarnefndin tekur fram að ekki verður dregin almenn ályktun um aðgang almennings að upplýsingum um einingarverð í gögnum stjórnvalda enda verður að skoða í hverju tilviki fyrir sig hvort takmarka beri aðgang að slíkum upplýsingum á grundvelli upplýsingalaga, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar nr. 852/2019. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að birting einingarverða er í mörgum tilfellum forsenda þess að almenningur geti glöggvað sig á því hvernig opinberum fjármunum er raunverulega varið. Hagsmunir einstakra lögaðila á samkeppnismarkaði af því að samkeppnisaðilar þeirra geti boðið opinberum aðilum lægri verð fyrir veitta þjónustu verða því almennt að víkja fyrir þeim hagsmunum almennings að geta kynnt sér slíkar upplýsingar. Loks ber að líta til þess að í þeim hluta umbeðinna gagna sem afmáður var er einungis að finna upplýsingar um verð sem eru um það bil tíu ára gömul.

Hvað varðar upplýsingar sem afmáðar voru um fastan kostnað og breytilegan kostnað verður ekki annað séð en að Reykjavíkurborg hafi veitt kæranda aðgang að upplýsingunum en þær koma fram á blaðsíðu 2 í fylgiskjalinu. Þá verður ekki séð að birting upplýsinganna geti skaðað samkeppnishagsmuni félaganna.

Það er því niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál, að undangengnu heildarmati á samkeppnishagsmunum Orkuveitu Reykjavíkur og Orku náttúrunnar, að ekki sé réttlætanlegt að þeir gangi framar hagsmunum almennings af aðgangi að umbeðnum upplýsingum á grundvelli meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Með vísan til framangreinds ber Reykjavíkurborg að veita kæranda aðgang að fylgiskjali 2 í heild sinni, án þess að dálkurinn „skýringar“ sé afmáður.

Í athugasemdum kæranda við umsögn Reykjavíkurborgar, dags. 15. janúar 2020, kemur fram að í kæru hafi verið óskað eftir öðrum gögnum sem teljist hluti af eða varða með beinum hætti þjónustusamning Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur. Engin gögn hafi borist frá Reykjavíkurborg hvað það varði. Að mati úrskurðarnefnd um upplýsingamál verður ekki séð að kærandi hafi tilgreint með nægilega skýrum hætti að óskað væri eftir slíkum gögnum, sbr. 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Er því um að ræða nýja beiðni sem kærandi verður að beina til Reykjavíkurborgar.

Úrskurðarorð

Reykjavíkurborg ber að veita kæranda, Samtökum iðnaðarins, aðgang að fylgiskjali 2 með þjónustusamningi Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur um rekstur og viðhald götulýsingar í Reykjavík, dags. 17. desember 2010, í heild sinni án útstrikana.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Símon Sigvaldason



Sigríður Árnadóttir