Nr. 94/2020 Úrskurður

   KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 12. mars 2020 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 94/2020

í stjórnsýslumáli nr. KNU19100033

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 8. október 2019 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fædd [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 23. september 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa henni frá landinu.Þess er krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar hér á landi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga og 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga.Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 24. maí 2019. Við meðferð málsins framvísaði kærandi m.a. ítölsku dvalarleyfisskírteini með gildistíma til 25. nóvember 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum þann 24. maí 2019, kom í ljós að fingraför hennar höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Þann 25. júní 2019 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá ítölskum yfirvöldum, dags. 2. júlí 2019, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 23. september 2019 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að henni skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 24. september 2019 og kærði kærandi ákvörðunina þann 8. október 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 25. október 2019 ásamt fylgigögnum. Þá bárust frekari gögn dagana 23. desember 2019, 21. janúar 2020, 27. febrúar s.á. og 4. mars s.á.

Kærandi óskaði eftir því í greinargerð að fá að koma fyrir nefndina og tjá sig um efni málsins. Taldi kærunefnd ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga. Að mati nefndarinnar, í ljósi gagna málsins, eru málsatvik með þeim hætti að viðtal við kæranda hefði ekki verið til þess fallið að varpa frekara ljósi á málið. Kærandi nýtur aðstoðar löglærðs talsmanns og hefur fengið að koma sjónarmiðum sínum á framfæri í gegnum hann, m.a. í greinargerð og með framlagningu gagna.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að ítölsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hún fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hún flutt til Ítalíu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtölum hjá Útlendingastofnun hafi kærandi m.a. greint frá ástæðu þess að hún hafi yfirgefið heimaríki sitt og að eiga tvö börn á unglingsaldri þar í landi. Aðspurð um heilsufar sitt hafi kærandi greint frá því að [...]. Þá væri hún með [...], sem hún tæki lyf við, og lýsti kærandi einkennum sínum. Þá greindi kærandi frá því að eiga erfitt með svefn og að andleg heilsa hennar væri slæm. Kærandi kvaðst hafa dvalið á Ítalíu frá árinu 2011 og að aðstæður hennar þar hafi verið slæmar. Til að byrja með hafi hún dvalið í flóttamannabúðum þar sem hún hafi haft aðgang að mat og húsnæði. Síðar hafi hún verið beðin um að yfirgefa búðirnar og hafi hún þá staðið uppi allslaus. Kvaðst kærandi hafa framfleytt sér sem heimilishjálp, með hárgreiðslu og með betli. Aðspurð kvað hún sig hafa fengið læknisaðstoð á Ítalíu vegna [...] en hún hafi ekki fengið aðstoð frá presti eða sálfræðingi. Þá hafi hún tvívegis fengið lyf á Ítalíu vegna [...]. Kærandi kvaðst ekki vilja snúa aftur til Ítalíu, m.a. þar sem hún hafi upplifað fordóma þar í landi og ekki fengið meðhöndlun við sjúkdómi sínum.

Kærandi gerir athugasemdir við hina kærðu ákvörðun í greinargerð sinni. Kærandi gerir m.a. athugasemd við að hún hafi verið boðuð í birtingu hjá Útlendingastofnun áður en frestur til framlagningar frekari gagna var liðinn. Í kjölfar athugasemda hafi birtingu verið frestað en kærandi telji þetta benda til þess að búið hafi verið að taka ákvörðun í máli hennar áður en mikilvæg gögn um heilsufar hennar lágu fyrir. Þá telji kærandi rökstuðning Útlendingastofnunar áfátt, m.a. varðandi mat á einstaklingsbundinni stöðu hennar og ljóst að á skorti að heildarmat á aðstæðum hafi farið fram. Vísað hafi verið með almennum hætti til þess að ekki væru til staðar sérstakar ástæður hjá kæranda í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og ekkert fjallað um andlega vanlíðan hennar eða þá staðreynd að hún sé með sjúkdóm sem ómeðhöndlaður geti leitt til dauða. Gerir kærandi athugasemd við að Útlendingastofnun hafi ekki metið hana í sérstaklega viðkvæmri stöðu og vísar til hinnar almennu rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar sem lögfest sé í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og áréttuð í 2. mgr. 23. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Þá vísar kærandi m.a. til úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 316/2017 frá 2. júní 2017 þar sem efni rannsóknarreglunnar hafi verið reifað. Þá gerir kærandi athugasemd við að í ákvörðun Útlendingastofnunar hafi verið byggt á því að henni standi viðeigandi heilbrigðiþjónusta til boða á Ítalíu. Vísar kærandi til frásagnar sinnar og heimilda þess efnis að umsækjendum um alþjóðlega vernd geti reynst erfitt að nálgast heilbrigðisþjónustu á Ítalíu, m.a. vegna vandkvæða við að fá útgefið heilbrigðisþjónustukort. Í ákvörðun Útlendingastofnunar hafi frásögn kæranda verið dregin í efa og í því samhengi bent á að í komunótum hjá Göngudeild sóttvarna hafi komið fram að hún hafi notað lyf reglulega við komu sína hingað til lands. Kærandi bendi á að hún hafi verið þunguð við komuna hingað til lands og hafi ekki verið spurð út í lyfin í viðtali. Kærandi telji að ekki eigi að byggja ákvörðun um aðgengi hennar að heilbrigðiskerfinu á Ítalíu á upplýsingum sem fram komi í komunótum eða þjónustuviðtali, sem talsmaður hafi ekki verið viðstaddur, og stangist á við frásögn hennar. Þá gerir kærandi athugasemd við skort á rökstuðningi í ákvörðun Útlendingastofnunar, almennt og um þá úrskurði sem kærandi hafi vitnað til í greinargerð sinni til stofnunarinnar og talið að stofnunin ætti að hafa hliðsjón af. Vísar kærandi m.a. til 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings.

Kærandi gerir í fyrsta lagi kröfu um að mál hennar verði tekið til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem sérstakar ástæður séu uppi í málinu í skilningi ákvæðisins. Gerir kærandi með almennum hætti grein fyrir ákvæðinu og vísar til skyldu stjórnvalda að leggja viðhlítandi mat á hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd teljist til sérstaklega viðkvæms einstaklings í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga og hvort sú staða leiði til þess að sérstakar ástæður séu uppi í málinu. Vísar kærandi til umfjöllunar í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar um aðstæður og réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu og heimilda þess efnis að tilviljunarkennt sé hvers konar aðstæður bíði þeirra þar. Með vísan til umfjöllunar um aðstæður viðkvæmra einstaklinga á Ítalíu í tilvitnuðum heimildum vísar kærandi innihaldi bréfs ítalskra stjórnvalda til aðildarríkja Dyflinnarreglugerðarinnar (e. Circular letter) frá 8. janúar 2019, sem og þeim skilningi og vægi sem Útlendingastofnun hafi gefið því, á bug. Leggur kærandi áherslu á greinargerð innanríkisráðuneytisins frá desember 2015 þar sem kveðið hafi verið á um að einstaklingar í viðkvæmri stöðu skuli ekki endursendir til Ítalíu og vísar á bug athugasemd Útlendingastofnunar við tilvísun hennar til greinargerðarinnar. Þá telji kærandi reglugerð um útlendinga nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga skorta lagastoð. Þar séu í 32. gr. a ákveðin viðmið nefnd í dæmaskyni og því sé ekki um að ræða tæmandi talningu á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar ástæður eigi við. Þá er í greinargerð kæranda vísað til tilgreindra úrskurða kærunefndar.

Kærandi áréttar að ljóst sé af gögnum máls að hún sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, enda sé hún bæði að glíma við alvarleg líkamleg og andleg veikindi. Tekur kærandi m.a. fram að framlögð gögn bendi til þess að [...] hafi verið ómeðhöndlaður til lengri tíma og færi sönnur á að hún hafi ekki fengið viðeigandi heilbrigðisþjónustu og nauðsynlega lyfjameðferð á Ítalíu þrátt fyrir að hafa dvalið þar frá árinu 2011.

Í öðru lagi byggir kærandi kröfu sína um að mál hennar verði tekið til efnismeðferðar á grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement. Kærandi telji, með vísan til heimilda, að aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá telji kærandi aðstæður flóttamanna á Ítalíu svo slæmar að þær samræmist skilgreiningu á ofsóknum í skilningi flóttamannahugtaksins. Telji kærandi að endursending hennar til Ítalíu væri brot á framangreindum ákvæðum ásamt 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, 7. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Í þriðja lagi gerir kærandi varakröfu um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju og vísar til brots á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telji að ekki hafi legið fyrir mat, skv. 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga, þegar ákvörðun í málinu hafi verið tekin. Þá hafi rannsókn málsins og rökstuðningur fyrir niðurstöðu þess verið áfátt.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu á umsókn kæranda er byggð á d-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja ítölsk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Kærandi er [...] kona sem kom einsömul hingað til lands. Í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 11. júlí 2019, greindi kærandi m.a. frá því að hafa orðið fyrir ofbeldi og fordómum á Ítalíu. Þá greindi kærandi frá því að hafa [...]. Auk þess kemur fram í gögnum málsins að kærandi sé ólæs.

Í gögnum um heilsufar kæranda, dags. 15. maí 2019, kemur m.a. fram að [...] og í kjölfarið m.a. fengið aðstoð vegna andlegrar vanlíðunar. Þá kemur fram í gögnum um heilsufar kæranda að hún hafi verið greind með [...] og hafi fengið ávísað viðeigandi lyfjum til meðferðar auk þess að vera undir eftirliti sérfræðilæknis á Landspítala vegna þess. Samkvæmt læknisvottorði, dags. 13. september 2019, krefjist sjúkdómurinn lyfjameðferðar og rof á slíkri meðferð geti haft lífshættulegar afleiðingar. Er það álit ítrekað í samantekt læknisins á stöðu kæranda, dags. 22. desember 2019. Þar er tekið fram að almenn læknisþjónusta tryggi ekki það eftirlit sem kærandi þurfi á að halda og að hún þurfi aðgang að sérhæfðum [...] lyfjum, öruggt og þétt eftirlit hjá sérhæfðum læknum og vísað til þess að kærandi hafi fljótt fengið lífshættulegan [...] er hún hafi ekki tekið lyfin í nokkra daga sökum misskilnings.

Í málinu liggja m.a. fyrir gögn frá sálfræðingum á Göngudeild sóttvarna og hjá Rauða krossinum. Þá liggja fyrir gögn frá geðsviði Landspítala, félagsráðgjafa kæranda hjá Reykjavíkurborg og verkefnastjóra teymis fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Í framangreindum gögnum sem lúta um flest að andlegri heilsu kæranda kemur m.a. fram að sú sálfræðiþjónusta sem kærandi hafi fengið hjá Rauða krossinum sé takmörkuð neyðarþjónusta sem sé ætluð þeim skjólstæðingum sem eru metnir hvað viðkvæmastir. Hún hafi þar fengið tvö stuðningsviðtöl vegna andlegrar vanlíðunar. Í göngudeildarskrá kemur m.a. fram að kærandi [...]. Í greinargerð félagsráðgjafa kæranda hjá Reykjavíkurborg, dags. 15. október 2019, kemur m.a. fram [...].

Í greinargerð kæranda er óskað eftir því að kærunefnd láti framkvæma sálfræðilegt mat á kæranda. Við meðferð málsins hefur kærandi lagt fram gögn um heilsufar sitt sem vísað hefur verið til hér að framan. Kærunefnd tekur fram að kæranda var í viðtali hjá Útlendingastofnun, þann 11. júlí 2019, leiðbeint um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hennar hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda jafnframt leiðbeint með tölvupóstum kærunefndar, dags. 25. og 27. febrúar 2020, um framlagningu frekari gagna í málinu og bárust frekari gögn dagana 27. febrúar og 4. mars 2020. Kærunefnd telur málið nægjanlega upplýst með tilliti til heilsufars. Það er mat kærunefndar að frekari gögn um heilsufar séu ekki til þess fallin að varpa nýju ljósi á málið þannig að það hafi áhrif á niðurstöðu þess og fellst því ekki á að kærunefnd aðhafist við að afla sálfræðimats á kæranda.

Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• 2018 Country Reports on Human Rights Practices: Italy (United States Department of State, 13. mars 2019),
• Amnesty International Report 2017/18 – Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2018 (European Asylum Support Office, 24. júní 2019),
• Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, 16. apríl 2019),
• Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017),
• ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016),
• Freedom in the World 2019 – Italy (Freedom House, febrúar 2019),
• Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015),
• Mutual Trust is Still Not Enough. The situation of persons with special needs transferred to Italy under the Dublin III Regulation (Danish Refugee Council og Swiss Refugee Council, 12. desember 2018),
• Reception conditions in Italy. Updated report on the situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees, in Italy (Swiss Refugee Council, janúar 2020),
• Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, desember 2019),
• UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013),
• Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/),
• Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy),
• Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/),
• Wave Country Report 2019 (Women against Violence Europe, 30. desember 2019) og
• World Report 2020 – European Union (Human Rights Watch, 8. janúar 2020).

Í framangreindum gögnum kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd eru sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geta þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni þá hefur hann kost á því að bera synjunina undir dómstóla (í. Tribunale Civile). Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd, sem fengið hafa endanlega synjun á umsókn sinni hjá ítölskum yfirvöldum, eiga þess kost að leggja fram viðbótarumsókn hjá lögreglunni (í. Questura) og njóta þá sömu almennu réttinda og aðrir umsækjendur um alþjóðlega vernd.

Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, eru frjáls félagasamtök til staðar sem veita umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veita gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu. Þá geta umsækjendur lagt fram beiðni um gjafsókn (í. gratuito patrocinio) kjósi þeir að bera endanlega synjun á umsókn sinni undir dómstóla.

Af þeim skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér er ljóst að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu hafi í talsverðum mæli hlotið dvalarleyfi þar í landi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt þarlendum lögum, en slíkt leyfi hafi komið til viðbótar alþjóðlegri vernd. Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða hafi verið gefin út til tveggja ára í senn og verið endurnýjanleg að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Í gögnunum er þess m.a. getið að í kjölfar nýlegra breytinga á þarlendum lögum á Ítalíu hafi dvalarleyfi vegna mannúðarsjónarmiða verið afnumin og nýr flokkur dvalarleyfa fyrir sérstaka vernd (e. special protection) verið kynntur í þeirra stað. Leyfi vegna sérstakrar verndar gildi í eitt ár, veiti aðgang að ítalska vinnumarkaðnum og séu endurnýjanleg að tilteknum skilyrðum uppfylltum.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að í ítalska hæliskerfinu sé ekki skimað kerfisbundið eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar. Hins vegar getur greining á þolendum pyndinga eða alvarlegs ofbeldis átt sér stað á öllum stigum umsóknarferlisins um alþjóðlega vernd. Svokallaðar svæðisnefndir (í. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale) taka ákvörðun á fyrsta stigi málsmeðferðar og geta þær m.a. óskað eftir því að umsækjandi fari í sérstaka læknisskoðun þar sem fram fer mat á því hvaða áhrif ofsóknir og ofbeldi hafa haft á umsækjanda. Slíkt mat sé framkvæmt í samræmi við leiðbeiningarreglur sem gefnar hafa verið út af heilbrigðisráðuneytinu varðandi þjónustu til handa flóttamönnum sem þjást af andlegum veikindum og/eða eru þolendur pyndinga, nauðgana eða annars konar andlegs, líkamlegs og kynferðislegs ofbeldis.

Í framangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á gistirými í móttökumiðstöðvum. Samkvæmt lagabreytingu, sem tók gildi í desember 2018, eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir eru til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar rétt á þjónustu og gistirýmum í tilteknum ítölskum móttökumiðstöðvum sem staðsettar eru í sjö héruðum landsins. Ef engin pláss eru til staðar í slíkum móttökumiðstöðvum eru til staðar gistirými í móttökumiðstöðvum sem nefnast CAS (í. Centro di accoglienza straordinaria). CAS miðstöðvarnar eru einungis ætlaðar til tímabundinnar dvalar en vegna mikils fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu nýtur meiri hluti umsækjenda um alþjóðlega vernd eingöngu þjónustu í CAS miðstöðvunum. Aðstæður þar hafa verið gagnrýndar, m.a. þar sem einhverjar miðstöðvar séu lítið kyntar og þar verði vart við skort á heitu vatni og rafmagni. Þá kemur fram í fyrrgreindum gögnum að frjáls félagasamtök og trúfélög bjóði upp á gistiaðstöðu en þau séu einnig af skornum skammti. Samkvæmt fyrrgreindri lagabreytingu frá því í desember 2018 heita búsetuúrræði sem áður hétu SPRAR og voru aðgengileg umsækjendum um alþjóðlega vernd nú SIPROIMI (e. System for the Protection of Beneficiaries of International Protection and Unaccompanied Foreign Minors) og eru þau nánast eingöngu ætluð þeim sem eru handhafar alþjóðlegrar verndar og fylgdarlausum börnum.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér verður ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Þeir þurfa þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fá þeir útgefið tryggingarkort sem veitir þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna. Fyrir útgáfu tryggingarkortsins eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þó rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu. Skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna og tungumálakunnátta gerir þó sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd fá aðgang að ítalska vinnumarkaðnum tveimur mánuðum eftir að þeir hafa lagt fram umsókn sína. Þó kemur fram í framangreindum gögnum að atvinnuleysi á Ítalíu hafi verið mjög mikið á undanförnum árum og erfitt hafi reynst fyrir marga, bæði ítalska ríkisborgara sem og umsækjendur um alþjóðlega vernd, að finna atvinnu.

Af framangreindum skýrslum verður jafnframt ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna séu vandamál á Ítalíu en ítölsk stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk yfirvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með gerð aðgerðaráætlunar gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance) sem var í gildi á árunum 2014-2016. Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis.

Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu geti leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana. Þá eru sérstök úrræði til staðar að því er varðar ofbeldi gagnvart konum, þ. á m. sérstakar neyðarlínur sem opnar eru allan sólarhringinn, auk þess sem til staðar eru kvennaathvörf í flestum héruðum landsins þar sem hægt er að leita eftir aðstoð og ráðgjöf.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því.

Vegna athugasemda kæranda í greinargerð um beitingu ákvæða 32. gr. a reglugerðar um útlendinga tekur kærunefnd sérstaklega fram að hún telji ljóst að það leiði bæði af orðalaginu „viðmið“ og tilvísun í reglugerðinni um að þau séu í „dæmaskyni“ að ekki sé um að ræða tæmandi upptalningu á þeim sjónarmiðum sem komið geta til greina við mat á því hvort sérstakar ástæður eru fyrir hendi í máli. Kærunefnd áréttar í þessu samhengi að við meðferð mála hjá kærunefnd er ávallt horft til einstaklingsbundinna aðstæðna einstaklingsins við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að mál verði tekið til efnismeðferðar, í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þ.m.t. heilsufars hans og annarra þátta sem benda til viðkvæmrar stöðu einstaklingsins. Kærunefnd leggur því áherslu á að heildarmat sé lagt á atvik í hverju máli fyrir sig á grundvelli einstaklingsbundinna aðstæðna einstaklingsins og aðstæðna í viðtökuríki.

Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi verið greind með alvarlegan [...] hér á landi og hefur fengið viðeigandi meðferð og lyf vegna þess. Í gögnum frá yfirlækni á Landspítalanum, dags. 13. september 2019, kemur m.a. fram að verði rof á þeirri lyfjameðferð sem kærandi sé nú í, og hann mæli með, muni [...] koma aftur fram með lífshættulegum afleiðingum. Þá kemur fram í læknisvottorði, dags. 22. desember 2019, að almenn læknisþjónusta tryggi ekki það eftirlit sem kærandi þurfi á að halda og að hún þurfi aðgang að sérhæfðum [...] lyfjum, öruggt og þétt eftirlit hjá sérhæfðum læknum. Þá er vísað til ákveðins atviks varðandi misskilning við lyfjameðferð sem sýni að kærandi megi ekki undir nokkrum kringumstæðum lenda í þeim aðstæðum að hafa ekki aðgang að þeim sérhæfðu [...] lyfjum sem um ræði. [...]. Þá hefur kærandi glímt við andleg veikindi. Af gögnum um heilsufar kæranda má sjá að kærandi hafi í talsverðum mæli leitað sér aðstoðar vegna andlegrar vanlíðunar hér á landi og fengið margvíslegan og viðvarandi stuðning vegna þess, m.a. lyf, og þá hafa sérfræðingar metið hana í ríkri þörf fyrir áframhaldandi stuðning.

Kærunefnd telur ljóst af gögnum um aðstæður og heilsufar kæranda að veikindi kæranda séu alvarleg og að kærandi þurfi á töluverðri þjónustu að halda bæði vegna líkamlegrar og andlegrar vanheilsu. Það er mat kærunefndar að fyrir hendi sé ástæða í máli kæranda er varðar heilsufar hennar sem sé það einstaklingsbundin og sérstök að ekki verði fram hjá henni litið. Hefur heilsufar kæranda því vægi við mat á því hvort umsókn hennar skuli tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. viðmið 32. gr. a reglugerðar um útlendinga, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Framangreindar skýrslur og gögn um aðstæður á Ítalíu bera með sér að þrátt fyrir að úrræði séu til staðar á Ítalíu sem eigi að veita einstaklingum í stöðu kæranda þjónustu og stuðning benda gögn málsins til þess að það geti verið erfiðleikum bundið að sækja sér slíka þjónustu og stuðning. Samkvæmt gögnum um aðstæður á Ítalíu geta orðið tafir á því að kærandi fái aðgang að þeirri þjónustu og úrræðum sem hún þarf á að halda auk þess sem einstaklingar geti mætt hindrunum við að verða sér úti um slíkan stuðning.

Það er mat kærunefndar, í ljósi einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, að þrátt fyrir að gögn málsins beri með sér að einstaklingar í stöðu kæranda eigi rétt á og hafi almennt aðgang að viðhlítandi heilbrigðisþjónustu á Ítalíu, þ.m.t. geðheilbrigðisþjónustu, eins og hér háttar sérstaklega til, að ekki sé tryggt að hún hafi til að bera bjargráð, m.t.t. áðurgreindra aðgangshindrana, til að sækja sér þá þjónustu sem sé henni þó lífsnauðsynleg. Við þetta mat hefur kærunefnd sérstaklega horft til andlegrar vanheilsu kæranda, líkamlegs heilsufars hennar og þeirrar þjónustuþarfar sem gögn máls bera með sér að kærandi hafi. Jafnframt hefur verið horft til þess að samkvæmt mati sérfræðings geti það verið henni lífshættulegt að hafa ekki aðgang að sérhæfðri heilbrigðisþjónustu og lyfjum og eftirliti lækna, auk þess sem hún geti mætt aðgangshindrunum að lífsnauðsynlegri heilbrigðisþjónustu á Ítalíu.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar, eins og hér stendur sérstaklega á, og í ljósi heildarmats á aðstæðum kæranda að fella beri úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda og leggja fyrir stofnunina að taka mál hennar til efnismeðferðar á grundvelli 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar. Kærunefnd vill þó sérstaklega árétta varðandi greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu frá því í desember 2015, sem sérstök áhersla er lögð á í greinargerð kæranda, að við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna leggur nefndin mat á einstaklingsbundnar aðstæður einstaklingsins í hverju máli fyrir sig, með tilliti til aðstæðna í viðtökuríki, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga, sem tók gildi þann 6. mars 2018 þar sem m.a. kemur fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar aðstæður er varða umsækjanda sjálfan, aðrar en þær sem myndu að jafnaði rúmast innan 3. mgr. 36. gr. sömu laga. Vísar kærunefnd í þessu sambandi jafnframt til tilkynningar dómsmálaráðuneytisins frá september 2017, sem talsmanni kæranda er vel kunnugt um, um að greinargerð innanríkisráðuneytisins frá því í desember 2015 væri afturkölluð. Í tilkynningunni kom fram að lögð væri áhersla á að sjálfstætt mat færi fram hjá stjórnvöldum í hverju máli fyrir sig en í lögum um útlendinga séu ákvæði sem eigi að koma í veg fyrir að umsækjendur um alþjóðlega vernd verði sendir í óviðunandi aðstæður.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála, eins og hér stendur á, að taka beri umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi. 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate shall examine the merits of the applicant´s application for international protection in Iceland.

Áslaug Magnúsdóttir

Þorbjörg Inga Jónsdóttir                                                                                   Bjarnveig Eiríksdóttir