Mál nr. 143/2016
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 143/2016
Miðvikudaginn 14. desember 2016
A
gegn
Tryggingastofnun ríkisins
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 7. apríl 2016, kærði B hrl., f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvarðanir Tryggingastofnunar ríkisins um að fella niður milligöngu meðlagsgreiðslna og greiðslu mæðralauna frá 1. febrúar 2016. Einnig eru kærðar kröfur um endurgreiðslu meðlags sem stofnunin hafði milligöngu um og mæðralaun sem stofnunin greiddi á tímabilinu frá 1. febrúar 2016 til 31. mars 2016.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 4. mars 2016, var kærandi upplýst um stöðvun milligöngu stofnunarinnar um meðlagsgreiðslur frá 1. febrúar 2016 vegna upplýsinga um að sonur hennar væri ekki búsettur hjá henni frá þeim tíma. Krafist var endurgreiðslu vegna milligöngu meðlagsgreiðslna sem fór fram á tímabilinu 1. febrúar 2016 til 31. mars 2016, samtals að fjárhæð 58.938 krónur. Með öðru bréfi stofnunarinnar, dagsettu sama dag, var kærandi upplýst um stöðvun mæðralauna vegna drengsins frá sama tíma á sömu forsendu og var hún krafin um endurgreiðslu að fjárhæð 17.162 krónur vegna ofgreiddra mæðralauna á sama tímabili. Í bréfunum var kæranda veittur frestur til 18. mars 2016 til að koma að rökstuddum andmælum ásamt gögnum sem sýndu fram á annað en að ofan greinir. Með bréfi, dags. 18. mars 2016, sendi kærandi athugasemdir sínar til stofnunarinnar þar sem fram kemur meðal annars að lögheimili drengsins sé hjá henni. Með bréfi, dags. 22. mars 2016, tilkynnti stofnunin kæranda að fyrri ákvarðanir stæðu óbreyttar. Með tölvupósti 30. mars 2016 óskaði kærandi rökstuðnings Tryggingastofnunar ríkisins fyrir hinum kærðu ákvörðunum en umbeðinn rökstuðningur var ekki veittur.
Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 13. apríl 2016. Með tölvubréfi sama dag óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins barst með bréfi, dags. 27. apríl 2016. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. apríl 2016, var greinargerðin send lögmanni kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 10. maí 2016, og voru þær kynntar Tryggingastofnun ríkisins með tölvubréfi úrskurðarnefndar 17. maí 2016. Frekari athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi gerir kröfu um að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um niðurfellingu á greiðslu meðlags og mæðralauna til hennar verði felld úr gildi og ákveðið að greiðslur verði óbreyttar frá 1. febrúar 2016. Einnig gerir hún kröfu um að úrskurðarnefnd ákveði að lögmannskostnaður vegna málsmeðferðar hjá úrskurðarnefnd verði greiddur af Tryggingastofnun ríkisins.
Í kæru segir að málsatvik séu á þá leið miðað við fyrirliggjandi gögn að meðlagsgreiðandi hafi farið þess á leit við Tryggingastofnun ríkisins með tölvupósti 25. febrúar 2016 að meðlagsgreiðslur til kæranda yrðu stöðvaðar á þeim grundvelli að barnið byggi hjá honum. Síðar eða þann 3. mars 2016 hafi stofnuninni borist tölvupóstur frá skóla drengsins þar sem staðfest var að hann hefði breytt aðsetursskráningu sinni í skólanum á heimili föður en eftir sem áður hafi lögheimili drengsins verið óbreytt og það sé enn hjá móður. Kæranda hafi verið tilkynnt þessi krafa með bréfi stofnunarinnar, dags. 4. mars 2016, en ekki sé að sjá í gögnum málsins hvenær það hafi verið móttekið af kæranda, enda virðist ekki gert ráð fyrir birtingu bréfsins samkvæmt efni þess fyrir kæranda. Jafnframt hafi í bréfinu verið boðað að meðlagsgreiðslur yrðu stöðvaðar, auk þess sem henni hafi verið gefinn skammur frestur til svara eða til 18. mars 2016. Með bréfi kæranda, dagsettu sama dag, hafi kröfunni verið mótmælt og gefnar skýringar á aðstæðum aðila. Engu að síður hafi kæranda verið tilkynnt með bréfi stofnunarinnar, sem hafi borist nánast um leið og andmælabréfið hafi verið sent, að meðlagsgreiðslur yrðu stöðvaðar og það aftur í tímann. Í bréfi stofnunarinnar, dags. 22. mars 2016, sé vísað til fyrri ákvörðunar í málinu sem virðist hafa verið tekin án þess að gefa kæranda kost á andmælum og samkvæmt einhliða kröfu föður og tilkynnt að hún stæði. Óskað hafi verið eftir rökstuðningi og gögnum fyrir þeirri ákvörðun en því erindi hafi ekki verið svarað. Vegna þessa sé málið kært til úrskurðarnefndar. Jafnframt sé tekið fram að barnsfaðir kæranda hafi höfðað mál gegn henni með kröfu um forsjá barnsins svo og meðlagsgreiðslur með því og var málið þingfest í Héraðsdómi C X. Ágreiningur þeirra vegna drengsins og systkina hans sem lúti meðal annars að meðlagsgreiðslum sé þar með til meðferðar fyrir dómi á sama tíma og Tryggingastofnun ríkisins ákveði einhliða og án þess að gefa kæranda raunverulegan kost á að tjá sig, að fella niður meðlagsgreiðslur til hennar með barni sem sé með lögheimili hjá henni, sem hún sé framfærsluskyld gagnvart og eigi að fá meðlag greitt með samkvæmt samningi foreldra sem staðfestur hafi verið af sýslumanni.
Þá skipti máli fyrir atvik málsins að tekjumunur foreldra sé gífurlegur og að börn þeirra hafi verið í jafnri búsetu, viku og viku í senn allt frá skilnaði á sama tíma og faðir hafi greitt með þeim meðlag. Þannig hafi frá upphafi verið gert ráð fyrir því að börnin dveldu verulegan hluta af tíma sínum hjá föður og þrátt fyrir það væru meðlagsgreiðslur til staðar. Þessi tímabundna breyting á dvöl drengsins hjá föður geti því enn síður haft nokkur áhrif á meðlagsgreiðsluskyldu föður, enda sé það verkefni sýslumanns og dómstóla að skera úr um slíkan ágreining, sé hann fyrir hendi. Þá sé í þessu sambandi áréttað að með breytingu á barnalögum, sem hafi tekið gildi 1. janúar 2013, sé sáttameðferð gerð að meginreglu við málsmeðferð ágreiningsmála foreldra um hagsmuni barna. Tilgangur löggjafans hafi verið þannig að ekki væru teknar ákvarðanir í málum af þessum toga nema fyrst væri leitað allra ráða til að sætta foreldra og leiða ágreining þannig til lykta án utanaðkomandi ákvörðunar. Þessi framkvæmd og ákvörðun, sem gerð hafi verið í máli kæranda hjá Tryggingastofnun ríkisins, brjóti þvert gegn þessari meginreglu sem sé nú ríkjandi í barnaréttinum. Auk þess hafi við ákvarðanatöku hjá stofnuninni ekki verið gætt neinna þeirra stjórnsýslureglna sem mestu máli skipti við íþyngjandi stjórnsýsluákvörðun, sbr. 7., 10., 11., 12., 13., og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærandi mótmæli því sem byggt sé á af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins að ákvæði 2. tölul. 8. gr. reglugerðar nr. 945/2009 sé uppfyllt í málinu, enda sé barnið ennþá á framfæri móður sinnar sem beri greiðsluskyldu vegna áfallandi kostnaðar vegna barnsins vegna lögheimilisskráningar. Þá eigi drengurinn ennþá heimili hjá móður sem og lögheimili þótt hann dvelji tímabundið meira á heimili föður vegna aðstæðna móður, en fyrirsjáanlegt sé að hann verði aftur meira hjá móður innan skamms. Ítrekað skuli að breytingar þessar á högum barnsins séu tímabundnar, auk þess sem kærandi og barnsfaðir hennar deili nú um sama ágreiningsefni fyrir dómi og því fráleitt að stjórnsýsluaðili sé að taka ákvörðun í málinu sem verði hluti af réttarágreiningi aðila og það án þess að fylgt hafi verið stjórnsýslureglum um andmælarétt, upplýsingaskyldu stjórnvalda og meðalhóf. Þá liggi ekkert fyrir í málinu nema tölvupóstur skóla um breytt aðsetur sem sé þar að auki sendur um mánuði eftir upphafstíma hinnar kærðu ákvörðunar og því sé um afturvirka ákvörðun að ræða. Þannig liggi engin tæk gögn fyrir sem stofnunin geti byggt á í því skyni að stöðva meðlagsgreiðslur til kæranda. Þar að auki hafi stofnunin ekki sinnt því að gefa skýringar á því hvað sé lagt til grundvallar eða rökstuðning fyrir ákvörðuninni, þrátt fyrir beiðni þess efnis, og þar með einnig þverbrotið þær reglur stjórnsýsluréttar á kæranda.
Kærandi mótmæli því að meðlagsgreiðslur verði stöðvaðar og jafnframt að gerð sé krafa um að meðlagsgreiðslur til hennar með drengnum verði óbreyttar svo og greiðsla mæðralauna. Kærandi byggir á því að engar forsendur séu til staðar til að breyta meðlagsgreiðslum að svo stöddu og þá hafi hún ekki heldur samþykkt og samþykki ekki breytingu á meðlagsgreiðslum, enda fari hún einnig með framfærslu barnsins auk þess sem lögheimili barnsins sé hjá henni. Þar sem kærandi sé með lögheimili barnsins þá fari hún jafnframt með allar ákvarðanir um daglegt líf þess og framfærslu samkvæmt 28. gr. a barnalaga nr. 76/2003 þannig að meðlagsgreiðsluskyldu föður verði ekki breytt nema með nýjum úrskurði sýslumanns, samkomulagi aðila eða dómi.
Þar að auki sé vísað til þess að í hinni kærðu ákvörðun um meðlagsgreiðslur sé fullyrt að stofnunin hafi upplýsingar um að drengurinn búi hjá barnsföður kæranda, þótt engin tilraun sé gerð til að skýra þær upplýsingar eða kynna fyrir kæranda. Með þessu orðalagi virðist með engu móti gert ráð fyrir að drengurinn geti notið umgengni við föður, jafnvel helming tímans, jafnvel þótt lögheimili og þar með framfærsla hans sé óbreytt. Það sé í engu samræmi við meginreglur barnalaga, ekki síst miðað við breytingar sem gerðar hafi verið á lögunum með gildistöku frá 1. janúar 2013 þar sem einmitt hafi verið gert ráð fyrir að barn geti búið jafnt hjá foreldrum sínum jafnvel þótt meðlagsgreiðsluskylda sé til staðar, enda sé lögheimilisforeldrinu ætlað að annast meginframfærslu barnsins.
Þá verði að telja það mjög sérstakt að kæranda hafi verið tilkynnt um stöðvun meðlagsgreiðslna frá 1. febrúar 2016 án þess að hún hafi fengið að gera athugasemdir áður en sú ákvörðun var tekin, auk þess sem þar sé ákveðin stöðvun greiðslna aftur fyrir þann dag sem beiðni barnsföður kæranda barst stofnuninni. Það sé í öllu falli lágmark að miða við þann dag sem krafan sé gerð af hálfu stofnunarinnar, eða enn frekar þann dag sem stofnunin hafi einhver gögn sem ákvörðunin virðist þó hafa verið byggð á, þrátt fyrir að það hafi ekki verið kynnt kæranda sem sé tölvupóstur frá D X.
Að lokum sé gerð krafa um að lögmannskostnaður kæranda vegna kærumáls þessa að fjárhæð 150.000 krónur, verði greiddur af Tryggingastofnun ríkisins, enda sé ákvörðun stofnunarinnar með öllu án lagagrundvallar, án þess að aflað hafi verið nægilegra gagna fyrir töku ákvörðunar og algjörlega án þess að kæranda hafi verið gefinn nægilegur kostur á að tjá sig eða kynna sér á hverju málsmeðferð stofnunarinnar byggðist áður en ákvörðun var tekin. Ákvörðunin sé því með öllu ómálefnaleg og geri það óhjákvæmilegt fyrir kæranda að leita sér kostnaðarsamrar lögmannsaðstoðar. Í því sambandi sé bent á að í samkomulagi um greiðslu meðlags sé gert ráð fyrir að kærandi sé tekjulág og með mun lægri tekjur en faðir barnsins. Hún geti því ekki staðið undir greiðslu lögmannskostnaðar sem stofnað hafi verið til einhliða gagnvart henni af opinberri stofnunin sem eigi að vera bundin af stjórnsýslureglum og lögum í sínum störfum.
Í athugasemdum kæranda við greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segi meðal annars að það komi skýrt fram í gögnum málsins að sonur hennar hafi flutt til föður síns 1. febrúar 2016. Ekkert liggi fyrir í málinu nema tölvupóstur skóla um breytt aðsetur sem sé þar að auki sendur um mánuði eftir upphafstíma ákvörðunar stofnunarinnar og því sé um afturvirka ákvörðun að ræða. Þannig liggi engin tæk gögn fyrir sem stofnunin geti byggt á í því skyni að stöðva meðlagsgreiðslur. Þá byggi stofnunin á því að það styrki frásögn föður um að sonur hans búi hjá honum að hann hafi lagt fram beiðni um forsjá og meðlagsgreiðslur með syni sínum. Deilur kæranda og barnsföður hennar séu komnar fyrir dómstóla og geri kærandi þar aðallega kröfu um frávísun, til vara kröfu um sýknu. Megi því segja að kærandi hafi gert sömu kröfur og barnsfaðir hennar og því sé ekki hægt að byggja ákvörðun stofnunarinnar á þessum rökum. Kærandi ítreki að stofnuninni sé ekki heimilt að taka ákvörðun um stöðvun meðlagsgreiðslna á sama tíma og ágreiningur um sömu greiðsluskyldu sé til meðferðar fyrir dómi eins og áður hafi verið vísað til. Eigi þar við res judicata áhrif þar sem ákvörðun dóms hafi meira vægi en stjórnsýsluákvörðun og benda megi á að meðlagskrafa föður, sem hafi verið til meðferðar hjá Sýslumanninum D, hafi verið vísað frá vegna málsmeðferðar fyrir dómi. Með hinni kærðu ákvörðun sé Tryggingastofnun ríkisins þannig búin að taka af meðlagsgreiðslur sem hafi verið til meðferðar í tveimur ágreiningsmálum aðila og séu enn til meðferðar fyrir dómi.
Stofnunin vísi til 2. gr. laga um félagslega aðstoð og komi þar fram að skilyrði greiðslna mæðralauna sé að barn sé búsett og á framfæri viðkomandi. Ekki verði annað séð en að þessi skilyrði séu uppfyllt, enda sé kærandi ennþá lögheimilisforeldri barnsins og ljóst að hann sé á hennar framfæri. Þá verði að leggja til grundvallar hér eins og áður lögheimilisskráningu barnsins, enda byggist hún á nýlegum skilnaðarsamningi þar sem tiltekið sé hvar lögheimilið eigi að vera. Þar sem kærandi sé með lögheimili drengsins fari hún jafnframt með allar ákvarðanir um daglegt líf hans og framfærslu samkvæmt 28. gr. a barnalaga nr. 76/2003 þannig að meðlagsskyldu föður verði ekki breytt nema með nýjum úrskurði sýslumanns, samkomulagi aðila eða dómi.
III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins
Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að kæranda hafi verið veittur frestur til að andmæla hinum kærðu ákvörðunum og hafi hún gert það með bréfi, dags. 18. mars 2016. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 22. mars 2016, hafi henni verið tilkynnt að stöðvun meðlagsgreiðslna og mæðralauna með þremur börnum stæði óbreytt frá 1. febrúar 2016.
Í 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, sé kveðið á um að hver sá sem fái úrskurð stjórnvalds um meðlag með barni sem hann hafi á framfæri sínu, eða um aðrar greiðslur skv. IX. kafla barnalaga nr. 76/2003, geti snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins og fengið fyrirframgreiðslu meðlags eða annarra framfærsluframlaga samkvæmt úrskurðinum.
Samkvæmt 2. tölul. 8. gr. reglugerðar nr. 945/2009 um framkvæmd meðlagsgreiðslna og annarra framfærsluframlaga, falli meðlagsgreiðslur niður þegar barn flytji lögheimili af heimili meðlagsmóttakanda. Þá segi í 5. mgr. 6. gr. sömu reglugerðar að ávallt sé skilyrði að barn sé búsett á heimili meðlagsmótakanda við upphaf greiðslna.
Þá segi í 16. gr. reglugerðarinnar að hafi Tryggingastofnun ríkisins ofgreitt meðlagsmóttakanda meðlag eða önnur framfærsluframlög eigi stofnunin endurkröfurétt samkvæmt almennum reglum.
Samkvæmt 2. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð og reglugerð nr. 540/2002 um mæðralaun sé heimilt að greiða mæðralaun til einstæðra foreldra sem hafa tvö eða fleiri börn sín á framfæri og búsett hjá sér.
Í 55. gr. laga um almannatryggingar segi að hafi Tryggingastofnun ríkisins ofgreitt bótaþega bætur samkvæmt lögum þessum skuli stofnunin draga ofgreiddar bætur frá bótum sem bótaþegi kunni síðar að öðlast rétt til. Einnig eigi stofnunin endurkröfurétt á hendur bótaþega samkvæmt almennum reglum. Samkvæmt 13. gr. laga um félagslega aðstoð skuli einnig beita þessari grein vegna endurheimtu á ofgreiddum bótum laganna.
Tryggingastofnun ríkisins hafi haft milligöngu um meðlag með syni kæranda frá 1. mars 2014 og greitt henni mæðralaun með þremur börnum frá 1. maí 2014. Í febrúar og mars 2016 hafi stofnuninni borist upplýsingar og gögn um að sonur kæranda væri búsettur hjá föður sínum og hefði verið það frá 1. febrúar 2016. Því hafi kæranda verið send tvö bréf, dags. 4. mars 2016, þar sem henni hafi verið tilkynnt um að stofnunin myndi stöðva milligöngu meðlagsgreiðslna og greiðslur mæðralauna með þremur börnum frá 1. febrúar 2016 og endurkrefja um ofgreiddar greiðslur.
Kærandi hafi mótmælt þeirri ákvörðun með bréfi, dags. 18. mars 2016. Í bréfinu segi meðal annars að sonur kæranda sé sannarlega skráður til lögheimilis hjá henni og hafi verið til þessa í jafnri umgengni foreldra, en sé á unglingsaldri og hafi því frelsi um hvar hann dvelji og hvenær. Þá segi að barnsfaðir kæranda hafi höfðað forsjármál gegn henni með kröfu um forsjá barna þeirra. Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 22. mars 2016, hafi kæranda verið tilkynnt um að stöðvun meðlagsgreiðslna og mæðralauna með þremur börnum stæði óbreytt frá 1. febrúar 2016. Þá hafi henni verið send þau gögn sem ákvörðun um stöðvun greiðslna hafi byggt á.
Í gögnum málsins komi skýrt fram að sonur kæranda hafi flutt til föður síns 1. febrúar 2016. Samkvæmt upplýsingum frá skóla drengsins hafi hann flutt aðsetur sitt til föður síns frá og með 1. febrúar 2016. Þá hafi því ekki verið mótmælt af hálfu kæranda að drengurinn sé nú búsettur hjá föður heldur sé tekið fram í kæru að um tímabundna breytingu á búsetu drengsins hjá föður sé að ræða. Það að barnsfaðir kæranda hafi lagt fram beiðni um forsjá og meðlagsgreiðslur með syni þeirra hjá þar til bærum stjórnvöldum styrki það að drengurinn sé búsettur hjá honum.
Tryggingastofnun telji að ekki sé unnt að líta framhjá skýru ákvæði reglugerðar nr. 945/2009 um að meðlagsgreiðslur skuli falla niður þegar barn búi ekki lengur hjá meðlagsmóttakanda. Þá segi í 2. gr. laga um félagslega aðstoð að skilyrði greiðslna mæðralauna sé að barn sé búsett og á framfæri viðkomandi. Með vísan til alls framangreinds telji Tryggingastofnun því að rétt hafi verið að stöðva milligöngu meðlagsgreiðslna og mæðralauna með þremur börnum til kæranda frá 1. febrúar 2016 og endurkrefja hana um ofgreiddar greiðslur frá þeim tíma.
Í kæru fari kærandi fram á að fá greiddan kærumálskostnað vegna málsins. Stofnunin hafi enga heimild til þess að greiða slíkan kostnað.
IV. Niðurstaða
Kærðar eru ákvarðanir Tryggingastofnunar ríkisins um að stöðva milligöngu meðlagsgreiðslna og greiðslu mæðralauna frá 1. febrúar 2016 vegna sonar hennar, D. Einnig eru kærðar ákvarðanir stofnunarinnar um að krefja kæranda um endurgreiðslu vegna milligöngu meðlagsgreiðslna og greiðslu mæðralauna á tímabilinu frá 1. febrúar 2016 til 31. mars 2016.
Samkvæmt 1. mgr. 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar getur hver sá sem fær úrskurð með barni, sem hann hefur á framfæri sínu, snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins og fengið fyrirframgreiðslu meðlags og annarra framfærsluframlaga samkvæmt úrskurðinum. Sama gildir þegar lagt er fram staðfest samkomulag um meðlagsgreiðslur og aðrar greiðslur samkvæmt IX. kafla barnalaga, nr. 76/2003.
Samkvæmt framangreindu lagaákvæði ber Tryggingastofnun ríkisins að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur berist beiðni þar um frá meðlagsmóttakanda á grundvelli lögformlegrar meðlagsákvörðunar. Það skilyrði er sett fyrir milligöngunni að það barn sem greiða skuli meðlag með sé á framfæri umsækjanda. Stofnunin hafði milligöngu um meðlagsgreiðslur til kæranda á grundvelli leyfisbréfs til skilnaðar að borði og sæng, dags. X, en samkvæmt því ber barnsfaðir kæranda meðlagsskyldu vegna sonar þeirra til átján ára aldurs hans.
Reglugerð nr. 945/2009 um framkvæmd meðlagsgreiðslna og annarra framfærsluframlaga, með síðari breytingum, hefur verið sett með stoð í 70. gr., sbr. 6. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar. Í 8. gr. reglugerðarinnar eru talin upp þau tilvik þar sem meðlagsgreiðslur falla niður. Í 2. tölul. 8. gr. segir að greiðslur falli niður ef „barn flytur af heimili meðlagsmóttakanda eða er af öðrum ástæðum ekki lengur á framfæri meðlagsmóttakanda“. Samkvæmt framangreindu reglugerðarákvæði er það skilyrði fyrir milligöngu stofnunarinnar um meðlagsgreiðslur að barn búi á heimili meðlagsmóttakanda en greiðslur falla niður flytji það brott. Stofnunin stöðvaði milligöngu um meðlagsgreiðslur með vísan til þessa reglugerðarákvæðis á þeirri forsendu að barnsfaðir kæranda sendi stofnuninni upplýsingar um að sonur þeirra væri nú búsettur hjá honum og lýsti um leið erfiðum aðstæðum á heimili kæranda. Þar að auki sendi barnsfaðir kæranda staðfestingu frá D um að sonur þeirra hefði breytt skráningu um aðsetur sitt hjá skólanum frá 1. febrúar 2016. Óumdeilt er hins vegar að lögheimili sonar kæranda er skráð hjá henni og kærandi byggir á því að hann sé ennþá á hennar framfæri.
Fjallað er um framfærslu barns og meðlagsgreiðslur í barnalögum nr. 76/2003. Þar segir í 1. málsl. 1. mgr. 53. gr. að foreldrum, báðum saman og hvoru um sig, sé skylt að framfæra barn sitt. Í 56. gr. er kveðið á um hverjir geti krafist meðlags. Þar segir í 1. mgr.: „Sá sem stendur straum af útgjöldum vegna framfærslu barns getur krafist þess að meðlag sé ákveðið og innheimt, enda hafi viðkomandi forsjá barns eða barn búi hjá honum samkvæmt lögmætri skipan.“ Samkvæmt barnalögum er því nægilegt að meðlagsmóttakandi standi straum af útgjöldum vegna framfærslu barns og hafi annaðhvort forsjá eða barn búi hjá honum. Þegar um sameiginlega forsjá er að ræða er gert ráð fyrir því að það foreldri sem barn eigi lögheimili hjá sé meðlagsmóttakandi samkvæmt því sem fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til laganna.
Ekki verður ráðið af orðalagi 1. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar að ætlun löggjafans hafi verið að milliganga meðlagsgreiðslna sé bundin við þau tilvik sem barn og meðlagsmóttakandi séu búsett á sama heimili, sbr. 2. tölul. 8. gr. reglugerðar nr. 945/2009. Þar að auki styðja framangreind ákvæði barnalaga ekki heldur slíka túlkun á ákvæði 1. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar. Þar sem ekki er kveðið á um í síðastnefnda ákvæðinu að meðlagsmótttakandi og barn skuli hafa sama heimili kemur til skoðunar hvort skilyrði reglugerðarinnar þar um hafi lagastoð en almennt er ekki unnt að skerða réttindi til greiðslna samkvæmt almannatryggingalögum með reglugerð nema hún hafi stoð í skýru og ótvíræðu lagaákvæði.
Reglugerð nr. 945/2009 er sett með stoð í 70. gr., sbr. 6. mgr. 63. gr. laga um almannatryggingar. Ákvæði 70. gr. laganna veitir ráðherra einungis almenna heimild til að kveða á um nánari framkvæmd laganna í reglugerð. Þá hljóðar reglugerðarheimildin í nefndri 6. mgr. 63. gr. svo:
„Heimilt er að setja reglugerð um framkvæmd þessarar greinar þar sem m.a. er kveðið á um fyrirframgreiðslu meðlags þegar foreldri eða börn eru búsett erlendis og um hámarksgreiðslur sem Tryggingastofnun ríkisins innir af hendi.“
Úrskurðarnefnd velferðarmála fær hvorki ráðið að í 6. mgr. 63. gr. né 70. gr. laga um almannatryggingar felist heimild til að setja viðbótarskilyrði í reglugerð sem takmarka verulega rétt til milligöngu meðlagsgreiðslna. Að mati úrskurðarnefndar hefði framangreint skilyrði í reglugerð nr. 945/2009 annaðhvort þurft að koma fram í lögunum sjálfum eða að ráðherra hefði verið veitt heimild til að setja sjálfstæð efnisleg skilyrði í reglugerð með skýrri og ótvíðræðri reglugerðarheimild í lögum. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að ákvæði 2. tölul. 8. gr. reglugerðar nr. 945/2009, um að meðlagsgreiðslur falli niður flytji barn af heimili meðlagsmóttakanda, eigi sér ekki næga stoð í 70. gr., sbr. 6. mgr. 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Þegar af þeirri ástæðu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um stöðvun á milligöngu meðlags til kæranda á grundvelli 2. tölul. 8. gr. reglugerðar nr. 945/2009 hrundið. Málinu er vísað aftur til Tryggingastofnunar ríkisins til nýrrar meðferðar á grundvelli ákvæða laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.
Kemur þá til skoðunar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að fella niður greiðslu mæðralauna til kæranda vegna sonar hennar frá 1. febrúar 2016. Mæðralaun eru greidd samkvæmt heimild í 2. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð en 1. mgr. hljóðar svo:
„Heimilt er að greiða mæðra- og feðralaun til einstæðra foreldra sem hafa börn sín undir 18 ára aldri á framfæri og eru búsett hér á landi. Ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um greiðslu mæðra- og feðralauna. Þar er einnig heimilt að skilyrða greiðslu mæðra- og feðralauna við að meðlagsúrskurður hafi verið kveðinn upp eða fyrir liggi staðfest samkomulag um greiðslu framfærslueyris.“
Á grundvelli reglugerðarheimildar í framangreindu lagaákvæði hefur verið sett reglugerð nr. 540/2002 um mæðra- og feðralaun, með síðari breytingum. Þar segir í 1. gr.:
„Tryggingastofnun ríkisins er heimilt, að fenginni umsókn, að greiða mæðra- og feðralaun þeim sem eiga lögheimili hér á landi. Skilyrði er að foreldri hafi tvö eða fleiri börn yngri en 18 ára á framfæri sínu, og að börnin séu búsett hér á landi hjá foreldri samkvæmt lögmætri skipan.“
Líkt og áður hefur komið fram sendi barnsfaðir kæranda Tryggingastofnun ríkisins upplýsingar um að sonur þeirra væri búsettur hjá honum og því til stuðnings sendi hann staðfestingu frá D um að drengurinn hefði breytt skráningu um aðsetur sitt frá 1. febrúar 2016. Tryggingastofnun ríkisins felldi niður greiðslu mæðralauna til kæranda vegna drengsins á þeim grundvelli að sonur hennar byggi ekki lengur á sama stað og hún, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 540/2002, en kærandi kveðst engu að síður enn hafa drenginn á framfæri sínu og nefnir að þau eigi sameiginlegt lögheimili.
Skilyrði fyrir greiðslu mæðra- og feðralauna samkvæmt framangreindri 1. mgr. 2. gr. laga nr. 99/2007 er að um einstætt foreldri sé að ræða, að barn undir 18 ára aldri sé á framfæri þess og það sé búsett hér á landi. Í reglugerð nr. 540/2002 eru sett viðbótarskilyrði fyrir greiðslunum, meðal annars er þess krafist að börnin séu búsett hjá foreldri samkvæmt lögmætri skipan. Sá áskilnaður er ekki gerður í lagaákvæðinu og kemur því til skoðunar hvort næg lagastoð sé fyrir því skilyrði.
Reglugerð nr. 540/2002 var sett með stoð í þágildandi 2. gr., sbr. 13. gr. laga nr. 118/1997 um félagslega aðstoð, nú 2. gr., sbr. 14. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 99/2007 er ráðherra veitt almenn reglugerðarheimild til að setja frekari ákvæði um greiðslu félagslegrar aðstoðar samkvæmt lögunum. Í 1. mgr. 2. gr. laganna er ráðherra falið að setja nánari ákvæði um greiðslu mæðra- og feðralauna með reglugerð og sérstaklega er nefnt að í slíkri reglugerð sé heimilt að skilyrða greiðslur við að „meðlagsúrskurður hafi verið kveðinn upp eða fyrir liggi staðfest samkomulag um greiðslu framfærslueyris“. Ekki eru tilgreind önnur tilvik sem heimilt væri að setja sem skilyrði fyrir greiðslum. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála er ekki fullnægjandi lagaheimild fyrir því skilyrði mæðralauna að börn búi hjá foreldi, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 540/2002. Slíkt skilyrði hefði annaðhvort þurft að koma fram í lögunum sjálfum eða að skýr og ótvíræð reglugerðarheimild hefði mælt fyrir um heimild ráðherra til að setja slíkt skilyrði í reglugerð. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur því með vísan til framangreinds að það skilyrði um búsetu barna hjá foreldri samkvæmt lögmætri skipan sem fram kemur í 1. gr. reglugerðar nr. 540/2002 eigi sér ekki næga stoð í 2. gr., sbr. 14. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Þegar af þeirri ástæðu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að fella niður greiðslu mæðralauna til kæranda frá 1. febrúar 2016 vegna sonar hennar hrundið. Málinu er vísað aftur til Tryggingastofnunar ríkisins til nýrrar meðferðar á grundvelli ákvæða laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð.
Í ljósi þess að ákvarðanir Tryggingastofnunar um stöðvun meðlagsgreiðslna og mæðralauna eru felldar úr gildi koma endurgreiðslukröfur ekki til skoðunar.
Þá gerir kærandi kröfu um að úrskurðarnefnd velferðarmála viðurkenni að Tryggingastofnun ríkisins beri að greiða lögmannskostnað kæranda vegna málsmeðferðar hjá nefndinni.
Það er meginregla íslensk réttar að borgararnir verða sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af málarekstri fyrir stjórnvöldum, sbr. dóm Hæstaréttar frá 30. október 2008 (70/2008). Sérstök lagaheimild þarf að vera fyrir hendi svo að unnt sé að krefjast greiðslu slíks kostnaðar úr hendi stjórnvalda. Hvorki er að finna slíka heimild í lögum um almannatryggingar né lögskýringargögnum. Þá er ekki að finna ákvæði í lögum nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála sem heimila nefndinni að ákvarða þátttöku í kostnaði vegna lögmannsaðstoðar. Þegar af þeirri ástæðu að lagaheimild fyrir greiðslu lögmannskostnaðar er ekki til staðar er kröfu kæranda þar um hafnað.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðunum Tryggingastofnunar ríkisins um að fella niður milligöngu meðlagsgreiðslna til A, og fella niður greiðslu mæðralauna vegna sonar hennar frá 1. febrúar 2016 er hrundið. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar. Beiðni kæranda um þátttöku stofnunarinnar í lögmannskostnaði er hafnað.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Rakel Þorsteinsdóttir