676/2017. Úrskurður frá 23. mars 2017
Úrskurður
Hinn 23. mars 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 676/2017 í máli ÚNU 16060012.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 16. júní 2016, kærði Ríkisútvarpið ohf. synjun Matvælastofnunar, dags. 20. maí 2016, á beiðni um aðgang að gögnum. Þann 30. mars 2016 óskaði kærandi eftir því að Matvælastofnun veitti kæranda aðgang að öllum fyrirliggjandi gögnum um fjögur atriði sem meðal annars var fjallað um í starfsskýrslu Matvælastofnunar árið 2014. Óskað var eftir öllum gögnum (þar með talið myndum) um eftirfarandi mál:
Alvarlegar athugasemdir á hænsnabúi sem vísað var til í starfsskýrslu MAST fyrir árið 2014.
Alvarlega athugasemd á svínabúi sem vísað var til í starfsskýrslu MAST fyrir árið 2014.
Aðbúnað, og eftir atvikum annað sem athugasemdir hafa verið gerðar við, á svínabúinu eða svínabúunum sem sýnd voru á myndum 12 til 15 í skýrslu MAST, „Eftirlit á gyltubúum, samantekt 2014“.
Dauða kýr á búi á Norðvesturlandi sem getið var um í fréttatilkynningu MAST þann 18. mars 2016.
Í hinni kærðu ákvörðun var fallist á að veita kæranda aðgang að gögnum varðandi 1.-3. lið fyrirspurnar kæranda, en aðgangur að hluta gagna undir lið 1 og 2 var hins vegar takmarkaður með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Matvælastofnun synjaði kæranda um aðgang að gögnum hvað 4. liðinn varðaði með vísan til 9. gr. upplýsingalaga sem og laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.
Í kæru er óskað eftir sjálfstæðu mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál á því hvort og að hve miklu leyti þau gögn er varða fyrstu tvo liði fyrirspurnar kæranda falla undir 9. gr. laga nr. 140/2012. Þá telur kærandi ljóst af þeim gögnum sem Matvælastofnun hefur afhent að hluta að stofnunin hafi fjarlægt upplýsingar úr afhentum gögnum í mun ríkari mæli en efni stóðu til. Ekki verði séð hvernig fjöldi dýra á viðkomandi bæjum geti fallið undir undantekningarreglu 9. gr. upplýsingalaga í ljósi meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna. Þá er tiltekið að kæran verði að skoðast í ljósi þess að upplýsingabeiðnin snúi að málefnum sem varði bæði velferð dýra hér á landi sem og hagsmuni almennings, m.a. hvað matvælaframleiðslu áhræri.
Kærandi telur að mat Matvælastofnunar á fyrirliggjandi gögnum er snerta fjórða lið fyrirspurnarinnar hafi farið fram á röngum lagagrundvelli. Í kæru bendir kærandi á að um hafi verið að ræða aðila í atvinnustarfsemi og því verði mat á því hvort og að hvaða marki rétt væri að afhenda upplýsingar hvað hann varðar að fara fram á grundvelli þess hluta 9. gr. upplýsingalaga er snýr að fyrirtækjum en ekki einstaklingum. Kærandi bendir einnig á að upplýsingabeiðnin snúi ljóslega að upplýsingum sem varða „þorra manna“, enda hljóti almenningur að eiga almennt tilkall til upplýsinga um velferð dýra hér á landi.
Málsmeðferð
Með bréfi dags. 21. júní 2016 var Matvælastofnun kynnt kæran og veittur frestur til að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
Í umsögn Matvælastofnunar, dags. 7. júlí 2016, er tekið fram að ákvörðun stofnunarinnar um að synja kæranda aðgangi að annars vegar samskiptum við erlenda birgja um kaup á fóðurlínum fyrir alifuglaframleiðslu Brúneggja ehf. og hins vegar upplýsingum um fjölda dýra í húsakynnum hjá Brúneggjum ehf. og Höndlun ehf., byggist á 9. gr. upplýsingalaga. Matvælastofnun telur upplýsingar um fjölda dýra vera viðkvæm gögn sem snúi að samkeppnistöðu þeirra fyrirtækja sem eiga í hlut. Upplýsingar um birgja og upplýsingar er snúi að samskiptum aðila við birgja um verð á búnaði séu þess eðlis að samkeppnisaðilar geti notað þær við eigin rekstur. Eðlilegt sé að aðilar geti upplýst stofnunina um samskipti sín við birgja án þess að eiga það á hættu að slíkar upplýsingar verði afhentar öðrum.
Þá telur Matvælastofnun að staðfesta eigi ákvörðun stofnunarinnar er lúti að aðgangi að gögnum um meðferð bónda á kú í umdæmi héraðsdýralæknisins á Norðvesturlandi með vísan til 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Með hliðsjón af því að í gögnunum sé að finna upplýsingar sem taldar eru upp í 8. tölulið 2. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga lítur Matvælastofnun svo á að óheimilt sé að afhenda kæranda umbeðin gögn.
Umsögn Matvælastofnunar var kynnt kæranda með bréfi dags. 18. júlí 2016 og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Með símtali þann 21. júlí 2016 óskaði kærandi eftir upplýsingum um hver næstu skref í málsmeðferðar nefndarinnar væru. Starfsmaður nefndarinnar tjáði kæranda að nefndin myndi senda þeim aðilum sem gögnin varða bréf og óska eftir afstöðu þeirra til afhendingarinnar. Kærandi fór þess því næst á leit að meðferð málsins yrði frestað.
Þann 2. ágúst 2016 bárust athugasemdir kæranda við umsögn Matvælastofnunar. Kærandi telur það ekki standast að upplýsingar um fjölda dýra í húsakynnum hjá Brúneggjum ehf. og Höndlun ehf. geti talist til mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna. Upplýsingar um fjölda dýra geti ekki veitt innsýn inn í rekstur samkeppnisaðila á markaði enda sé þar ekki um að ræða upplýsingar um veltutölur, framleiðsluverð o.fl. Þá bendir kærandi á að eftirlit stofnunarinnar byggðist á ákvæðum laga nr. 55/2013 um velferð dýra en ekki lögum nr. 93/1995 um matvæli. Því eigi upplýsingarnar erindi við almenning.
Hvað varðar fjórða lið beiðni kæranda ítrekar hann það sjónarmið sitt að gildissvið upplýsingalaga geti vart verið undirseld því hvort einstaklingur, sem stundar sannanlega atvinnurekstur, ákveði að koma atvinnurekstri sínum í form sjálfstæðs félags eða ekki. Þá fær kærandi ekki séð að meðferð einstaklinga á dýrum, í atvinnuskyni, geti talist til viðkvæmra persónuupplýsinga, eins og Matvælastofnun ámálgi.
Eftir að kærandi óskaði þess að meðferð málsins yrði fram haldið leitaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfum, dags. 4. janúar 2017, eftir afstöðu þeirra aðila sem kæran lýtur að til þess að aðgangur að gögnunum yrði veittur, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga. Með bréfi dags. 11. janúar 2017 tók Höndlun ehf. undir þau sjónarmið Matvælastofnunar að verði umræddar upplýsingar gerðar opinberar fái samkeppnisaðilar aðgang að upplýsingum um framleiðslugetu eins aðila á markaði sem telja verði óæskilegt í samkeppnisumhverfi. Þá tók Höndlun ehf. fram að upplýsingar um dýrafjölda sem Matvælastofnun hafi hafnað að afhenda séu ekki settar fram í samhengi við velferð eða aðbúnað dýra. Með bréfi dags. 19. janúar 2017 tók Brúnegg ehf. undir höfnun Matvælastofnunar á afhendingu gagnanna.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem honum var synjað um ýmist í heild eða að hluta. Upplýsingarnar sem synjað var um aðgang að snúa að samskiptum við erlenda birgja um kaup á fóðurlínum fyrir alifuglaframleiðslu Brúneggja ehf. og fjölda dýra í húsakynnum hjá Brúneggjum ehf. og Höndlun ehf. Þá neitaði Matvælastofnun að afhenda kæranda gögn er vörðuðu dauða kýr á norðvesturlandi.
2.
Fyrst verður fjallað um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um kaup á fóðurlínum fyrir alifuglaframleiðslu fyrirtækisins Brúneggja ehf. Þær er að finna í bréfi frá Brúneggjum ehf. dags. 4. nóvember 2015 og í tölvupóstum dags. 10. desember 2015, 7. janúar 2016, 11. janúar 2016, og 17. desember 2015. Þá var ekki veittur aðgangur að upplýsingum frá birgja og Tollstjóra er vörðuðu búnaðinn.
Hin kærða ákvörðun byggist á 9. gr. laganna, en þar segir orðrétt:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að 9. gr. frumvarpsins feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:
„Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Þá er enn fremur tiltekið í greinargerðinni:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Upplýsingar er varða samskipti Brúneggja ehf. við erlenda birgja um kaup á tilteknum vörum verða að teljast til upplýsinga um atvinnu-, framleiðslu og viðskiptaleyndarmál. Hér verður að leggja mat á hagsmuni Brúneggja að halda þessum upplýsingum leyndum gegn hagsmunum kæranda að fá aðgang að gögnunum. Úrskurðarnefndin tekur fram að upplýsingarnar varði ekki ráðstöfun opinberra hagsmuna, heldur einungis samskipti einkaaðila um kaup á nauðsynlegum vörum fyrir starfsemi sína. Tekið er undir það mat Matvælastofunar að upplýsingar sem þessar gætu aðrir samkeppnisaðilar notað við eigin rekstur. Eðlilegt er að aðilar geti upplýst stjórnvöld um samskipti sín við birgja án þess að eiga það á hættu að slíkar upplýsingar verði afhentar öðrum. Með hliðsjón af þessu er það niðurstaða nefndarinnar að umbeðin gögn varði mikilvæga viðskiptahagsmuni Brúneggja ehf. Ber því að staðfesta ákvörðun Matvælastofnunar um að synja kæranda um aðgang að þeim á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna.
3.
Ákvörðun Matvælastofnunar um að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum er varða upplýsingar um fjölda dýra í húsakynnum hjá Brúneggjum ehf. og Höndlun ehf. byggist einnig á 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að almenningur hafi ekki mikilvæga hagsmuni af því að þau séu aðgengileg. Þá tekur Matvælastofnun fram í umsögn sinni að upplýsingar um fjölda dýra séu að mati stofnunarinnar viðkvæm gögn sem snúi að samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja sem um ræðir.
Við mat á því hvort undanþiggja eigi upplýsingar til almennings samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga ber meðal annars að taka mið af því hvort þær séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna. Þá verður að skoða gagnabeiðni kæranda í því ljósi að hún var sett fram vegna alvarlegra athugasemda sem Matvælastofnun hafði gert við búrekstur viðkomandi fyrirtækja. Upplýsingar um fjölda dýra sem sætt hafa óviðunandi meðferð geta átt erindi við þorra manna, enda getur verið mikilvægt fyrir almenning að átta sig á umfangi slíkra brota. Þessi sjónarmið voru m.a. lögð til grundvallar í úrskurði nefndarinnar nr. A-163/2003 frá 10. júlí 2003.
Nefndin hefur skoðað þau gögn sem voru sérstaklega undanskilin aðgangi kæranda á grundvelli 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Nefndin fær ekki séð að upplýsingar um fjölda dýra í húsakynnum Brúneggja ehf. og Höndlun ehf. séu slíkar að þær geti skaðað samkeppnisstöðu þessara fyrirtækja í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Í öllu falli verður að skýra ákvæðið þröngri lögskýringu í ljósi meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Þá verður að líta til þess markmiðs upplýsingalaga er lýtur að því að styrkja aðhald fjölmiðla og almennings að stjórnvöldum og möguleika þeirra til að miðla upplýsingum um opinber málefni, sbr. 3. og 4. tl. 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga. Með hliðsjón af þessu og með vísan til alls framangreinds ber að veita kæranda aðgang að þeim hluta umbeðinna gagna sem hefur að geyma upplýsingar um fjölda dýra í húsakynnum hjá Brúneggjum ehf. og Höndlun ehf.
4.
Matvælastofnun synjaði kæranda um aðgang að gögnum um dauða kú á tilteknu búi á Norðvesturlandi með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Stofnunin taldi að 1. málsl. ákvæðisins ætti við, enda hafi verið um að ræða málefni einstaklings en ekki fyrirtækis eða annars lögaðila, sbr. 2. málsl. ákvæðisins.
Upplýsingarnar varða einstakling sem grunaður var um að hafa brotið gegn lögum um velferð dýra nr. 55/2013. Í tilvikum þar sem umráðamenn dýra gerast brotlegir við áðurgreind lög hvílir ábyrgðin hjá þeim persónulega, þar með talin hugsanleg refsiábyrgð, sbr. 45. gr. laganna. Tekið er undir þau sjónarmið Matvælastofnunar að það leiði m.a. af framangreindu að einstakir starfsmenn fyrirtækja sem eru með dýrahald geti talist brotlegir í störfum sínum. Því er fallist á að um takmarkanir á rétti kæranda til aðgangs að gögnum undir fjórða lið beiðni hans fari samkvæmt 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga.
Í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að það sé engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd séu allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar eru m.a. nefndar til sögunnar upplýsingar um það hvort maður hafi verið grunaður fyrir refsiverðan verknað, sbr. b-lið 8. tl. 1. mgr. 2. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000. Brot gegn lögum um velferð dýra nr. 55/2013 geta varðað sektum eða fangelsi allt að einu ári, sbr. 45. gr. laganna. Samkvæmt framangreindu er ljóst að upplýsingar af þeim toga sem finna má í umbeðnum gögnum varða einkamálefni einstaklings sem sanngjarnt er og eðlilegt fari leynt með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Eftir skoðun þeirra gagna sem Matvælastofnun taldi falla undir fjórða lið beiðni kæranda telur úrskurðarnefndin að aðgangur að þeim verði aðeins takmarkaður að hluta. Með vísan til 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 ber að veita kæranda aðgang að því sem eftir stendur.
Með vísan til framangreinds og þeirra röksemda er að ofan greinir er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Matvælastofnun beri að afhenda kæranda útprentun úr ábendingakerfi Matvælastofnunar og afgreiðslu héraðsdýralæknis Norðurlands vestra á ábendingunni, dags. 29. júní 2016, með útstrikunum eins og nánar greinir í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð:
Matvælastofnun er skylt að veita kæranda aðgang að þeim upplýsingum í skýrslu Matvælastofnunar vegna eftirlits 6. ágúst 2015 sem voru afmáðar við afhendingu hennar til kæranda á bls. 4.
Matvælastofnun er skylt að veita kæranda aðgang að þeim upplýsingum í skýrslu Matvælastofnunar vegna eftirlits 12. október 2015 sem voru afmáðar við afhendingu hennar til kæranda á bls. 3.
Matvælastofnun er skylt að veita kæranda aðgang að þeim upplýsingum sem koma fram í bréfi frá Brúneggjum ehf. dags. 4. nóvember 2015 og voru afmáðar við afhendingu þess til kæranda.
Matvælastofnun er skylt að veita kæranda aðgang að upplýsingum sem koma fram í bréfi Matvælastofnunar, dags. 8. mars 2016 og voru afmáðar við afhendingu þess til kæranda.
Matvælastofnun er skylt að afhenda kæranda útprentun úr ábendingakerfi Matvælastofnunar og afgreiðslu héraðsdýralæknis Norðurlands vestra, dags. 29. júní 2016. Áður skal þó afmá upplýsingar úr gögnunum eins og hér segir:
Afmá skal nafn og símanúmer er kemur fram í dálkinum „ábending varðar“ í skjali úr ábendingakerfi Matvælastofnunar.
Afmá skal nafn aðila sem bar fram ábendinguna er kemur fram í dálkinum „lýsing á ábendingu“ í skjali úr ábendingakerfi Matvælastofnunar.
Afmá skal nafn bónda, heiti á býli og staðarheiti er kemur fram í dálkinum „lýsing á ábendingu“ í skjali úr ábendingakerfi Matvælastofnunar.
Afmá skal nöfn héraðsdýralæknis og búfjáreftirlitsmanns er koma fram í dálkinum „lýsing á framkvæmd úrlausnar“ í skjali úr ábendingakerfi Matvælastofnunar.
Afmá skal nafn bónda, heiti á býli hans og staðarheiti er kemur fram í dálkinum „lýsing á framkvæmd úrlausnar“ í skjali úr ábendingakerfi Matvælastofnunar.
Að öðru leyti er hin kærða ákvörðun staðfest.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Erna Indriðadóttir Friðgeir Björnsson