682/2017. Úrskurður frá 2. júní 2017
Úrskurður
Hinn 2. júní 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 682/2017 í máli ÚNU 16050012.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 6. maí 2016, kærði A, hrl., fyrir hönd Brit Insurance Ltd., QBE Insurance (Europe) Ltd., Liberty Mutual Insurance Europe Ltd., Allianz Global Corporate & Specialty AG, Novae Syndicate 2007, Dan Re Syndicate 1400, QBE Syndicate 1886 og fleiri erlendra vátryggjenda („kærendur“), ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 6. apríl 2016, um að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum.
Í kæru kemur fram að Landsbanki Íslands hf. hafi höfðað nokkur dómsmál á hendur kærendum til greiðslu úr svokallaðri stjórnendatryggingu. Vátryggingartímabili tryggingarinnar hafi verið ætlað að vera frá 1. febrúar 2008 til 1. febrúar 2009. Landsbankinn hafi krafist greiðslu úr tryggingunni á þeim grundvelli að hún ætti að bæta tjón sem hann hafi orðið fyrir vegna meintrar saknæmrar háttsemi fyrrverandi stjórnenda og starfsmanna hans. Kærendur hafi hins vegar alfarið hafnað gildi tryggingarinnar og allri ábyrgð á grundvelli hennar þar sem þeir hafi ekki verið upplýstir um misferli og margvísleg brot sem framin hefðu verið af hálfu Landsbankans og starfsmanna hans fyrir töku tryggingarinnar. Þar að auki hafi þeim verið veittar rangar upplýsingar um fjölda atriða í umsóknareyðublaði fyrir trygginguna. Kærendur segjast vinna að öflun gagna um framangreind atriði og hyggjast leggja þau fram í dómsmálunum sem áður var getið.
Með beiðni kærenda, dags. 5. apríl 2013, var óskað eftir gögnum í tengslum við málareksturinn. Hlutar beiðninnar hafa áður komið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni í úrskurðum nr. 588/2015 og 652/2016. Með hinni kærðu ákvörðun, dags. 6. apríl 2016, tók Þjóðskjalasafn Íslands afstöðu til hluta beiðninnar og synjaði kærendum um aðgang að sjö nánar tilgreindum gögnum. Þá vísaði safnið beiðni kærenda um aðgang að nánar tilgreindum gögnum frá, þar sem þau fyndust ekki í vörslum þess. Kærendur segjast ekki vera í stöðu til að vita hvort gögnin fyrirfinnist hjá Þjóðskjalasafni en áskilja sér rétt til að kæra þennan þátt síðar ef fram koma upplýsingar um það. Kæra kærenda tekur þannig til eftirfarandi liða í hinni upprunalegu beiðni:
Minnisblað Seðlabanka Íslands sem var sent erlendum seðlabankastjórum með bréfi, dags. 15. apríl 2008
Niðurstöðubréf Fjármálaeftirlitsins til Landsbanka Íslands hf., dags. 22. mars 2007
Bréf Landsbanka Íslands hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 30. apríl 2007, þar sem bankinn mótmælti bréfi eftirlitsins frá 22. mars 2007
Minnisblað Fjármálaeftirlitsins frá nóvember 2008, sem fjallar m.a. um hvernig Landsbanki Íslands hf. tengdi saman áhættur
Bréf lögmanns Björgólfs Guðmundssonar til rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 22. janúar 2010
„Credit Review“, dags. 10. desember 2008
Minnisblað starfsmanns Fjármálaeftirlitsins í máli nr. 2005040012
Kærendur krefjast þess aðallega að úrskurðarnefnd um upplýsingamál felli hina kærðu ákvörðun Þjóðskjalasafns úr gildi og heimili aðgang kærenda að fullu án útstrikana að öllum framangreindum gögnum. Til vara krefjast kærendur þess að úrskurðarnefndin felli hina kærðu ákvörðun Þjóðskjalasafns úr gildi og heimili aðgang kærenda að svo stórum hluta þeirra gagna, sem krafist er aðgangs að, og úrskurðarnefnd telur rétt á grundvelli upplýsingalaga.
Kærendur byggja beiðni sína á 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Að mati kærenda getur 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 ekki takmarkað afhendingarskyldu samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga, þar sem um almennt þagnarskylduákvæði sé að ræða. Jafnvel þótt ákvæðið yrði talið sérstakt, andstætt almennri lögskýringu, telja kærendur það engu breyta þar sem gagnabeiðni þeirra varðaði Landsbankann sjálfan sem nú sé í slitameðferð. Í þessu samhengi vísa kærendur til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 758/2009. Þar komi fram að ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 sé ætlað að vernda persónulega og viðskiptalega hagsmuni þeirra er viðskipti eiga við fjármálafyrirtæki, ekki hagsmuni fyrirtækjanna sjálfra. Þar sem Landsbankinn sé í slitameðferð hafi bankinn enga hagsmuni af því að fyrri viðskipti fari leynt. Til viðbótar vísa kærendur einnig til dóma Hæstaréttar í málum nr. 191/2013, 356/2013, 412/2013, 413/2013 og 809/2013.
Kærendur telja að 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 geti heldur ekki takmarkað skyldu til að veita upplýsingar og aðgang að umbeðnum gögnum, enda sé ákvæðið undantekning frá meginreglu upplýsingalaga um afhendingarskylduna. Þá segi í ákvæðinu að takmarkanir þess varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Landsbankinn hafi hins vegar enga virka eða mikilvæga hagsmuni af leynd gagna um rekstur hans fyrir mörgum árum þar sem hann sé í slitameðferð. Sönnunarbyrði um annað hvíli á Þjóðskjalasafninu.
Í kæru segir að rannsóknarnefnd Alþingis og fjölmiðlar hafi fjallað um flest eða öll umbeðin gögn. Hafi yfirleitt ríkt þagnarskylda um einhver þeirra geri hún það augljóslega ekki lengur af þessum sökum. Hins vegar þurfi kærendur engu að síður að fá afrit af frumgögnunum til að staðreyna efni þeirra og leggja fram sem sönnunargögn í dómsmálum. Af dómum Hæstaréttar megi ráða að það hafi þýðingu við mat á þagnarskyldu hvort upplýsingarnar hafi birst opinberlega.
Kærendur færa loks fram andsvör við röksemdum Þjóðskjalasafns um einstök gögn sem þeir kröfðust aðgangs að, en þau eru að mestu samhljóða málsástæðum kærenda sem þegar eru raktar. Varðandi gagn undir a)-lið mótmæla kærendur því að þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 takmarki rétt þeirra til aðgangs. Um gögn undir liðum d) og g) taka kærendur fram að 1. mgr. 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998 geti ekki talist sérákvæði um þagnarskyldu. Jafnvel þó svo væri eigi ákvæðið ekki við í málinu þar sem 5. mgr. 13. gr. laganna kveði á um að þagnarskyldan gildi ekki um eftirlitsskylda aðila sem eru gjaldþrota eða í slitameðferð. Þá taka kærendur fram að jafnvel þó að takmarkanir á upplýsingarétti þeirra verði taldar eiga við eigi þeir rétt til aðgangs að umbeðnum gögnum að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Þjóðskjalasafni með bréfi, dags. 11. maí 2016, og veittur kostur á því að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var óskað eftir því að nefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem hún lýtur að í trúnaði. Umsögn safnsins barst þann 1. júní 2016. Í umsögninni er forsaga rannsóknarnefndar Alþingis og laga nr. 142/2008 rakin. Samkvæmt 8. gr. laganna var skylt að koma fyrir nefndina til skýrslutöku ef hún krafðist þess. Nefndin hafði því heimild til að fá aðgang að hvers kyns trúnaðarupplýsingum, en í athugasemdum í frumvarpi er varð að lögum nr. 142/2008 komi fram að þagnarskylda víki undantekningarlaust fyrir skyldu til að láta nefndinni í té upplýsingar.
Um minnisblað Seðlabanka Íslands tekur Þjóðskjalasafn fram að þar sé fjallað um ýmis málefni í tengslum við tiltekna samninga sem Seðlabanki Íslands hafi verið með í vinnslu við aðra seðlabanka. Þá sé að nokkru fjallað um viðskiptamenn bankans. Mat safnsins hafi því verið að minnisblaðið hefði að geyma upplýsingar sem féllu undir 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001, sbr. gagnályktun frá 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Vegna efnis og samhengis þess hafi ekki verið talið fært að veita aðgang að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Þjóðskjalasafn telur niðurstöðubréf Fjármálaeftirlitsins til Landsbanka Íslands hf. falla undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Þá sé á stöku stað vísað í upplýsingar um viðskiptamenn Landsbanka, sem falli undir 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002. Takmarkanirnar eigi við um bréfið í heild en ekki einstaka hluta þess. Um gögn undir liðum c) og f) telur safnið að 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 komi í veg fyrir aðgang kærenda, þar sem fjallað sé um nafngreinda viðskiptamenn bankans. Þá sé safninu óheimilt að veita aðgang að bréfi undir lið e) á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga, þar sem það hafi að geyma upplýsingar um fjárhags- og einkamálefni Björgólfs Guðmundssonar. Loks kemur fram í umsögn safnsins að kærendum hafi verið synjað um gögn undir liðum d) og g) á grundvelli 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
Í umsögn safnsins er vikið að skýringum á 1. og 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Þjóðskjalasafn vísar til þess að úrskurðarnefndin hafi staðfest það sjónarmið í úrskurði sínum nr. A-562/2014, að áskilnaður 5. mgr. verði skilinn á þann veg að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Utan við rekstur einkamála haldist þagnarskylda 1. mgr. 13. gr. um atriði sem varða eftirlitsskylda aðila sem eru gjaldþrota eða í þvinguðum slitum. Þá lítur safnið svo á að þagnarskylda sem á því hvílir gildi almennt óháð því hvort annar lögaðili hafi tekið yfir réttindi og skyldur upphaflega aðilans sem skjölin fjalla um. Hugsanleg umfjöllun fjölmiðla og birting skjala sem séu háð þagnarskyldu geti heldur ekki aflétt lögbundinni þagnarskyldu 9. gr. upplýsingalaga, 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 161/2002. Í þessu sambandi vísar safnið til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 329/2014.
Umsögn Þjóðskjalasafns var kynnt kærendum með bréfi, dags. 3. júní 2016, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Þær bárust með bréfi, dags. 24. júní 2016. Kærendur taka fram að þeir byggi ekki á því að upplýsingarnar hafi orðið opinberar við það að þær voru sendar til Þjóðskjalasafns Íslands, heldur með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis og fjölmiðla. Hafi yfirhöfuð ríkt þagnarskylda eða leynd yfir gögnunum geri hún það ekki lengur. Kærendur vísa til þess að bréf Björgólfs Guðmundssonar virðist varða viðskipti við Landsbanka. Ákvæði 9. gr. upplýsingalaga eigi einungis við þegar um er að ræða verulega ríka einka- og fjárhagslega hagsmuni einstaklinga. Slíkt eigi ekki við í þessu tilviki.
Niðurstaða
1.
Mál þetta lýtur að lögmæti synjunar Þjóðskjalasafns Íslands á beiðni kærenda um aðgang að gögnum í vörslum safnsins sem varða Landsbanka Íslands hf., nánar tiltekið eftirfarandi:
Minnisblað Seðlabanka Íslands sem var sent erlendum seðlabankastjórum með bréfi, dags. 15. apríl 2008
Niðurstöðubréf Fjármálaeftirlitsins til Landsbanka Íslands hf., dags. 22. mars 2007
Bréf Landsbanka Íslands hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 30. apríl 2007, þar sem bankinn mótmælti bréfi eftirlitsins frá 22. mars 2007
Minnisblað Fjármálaeftirlitsins frá nóvember 2008, sem fjallar m.a. um hvernig Landsbanki Íslands hf. tengdi saman áhættur
Bréf lögmanns Björgólfs Guðmundssonar til rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 22. janúar 2010
„Credit Review“, dags. 10. desember 2008
Minnisblað starfsmanns Fjármálaeftirlitsins í máli nr. 2005040012
Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði um þagnarskyldu
takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá
þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein
og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum
stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er
að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem
þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi
þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum
upplýsingalaga“, eins og segir í skýringum við 4. gr. frumvarps þess sem síðar
varð að upplýsingalögum. Samsvarandi skýringar var og að finna við 2. gr.
frumvarps til eldri upplýsingalaga nr. 50/1996.
2.
Minnisblað Seðlabanka Íslands, dags. 15. apríl 2008, ber með sér að hafa verið sent til bankastjóra Seðlabanka Evrópu, Seðlabanka Bandaríkjanna, Seðlabanka Englands og seðlabönkum Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar. Það er 13 blaðsíður að lengd og á ensku. Þjóðskjalasafn byggir synjun á beiðni kærenda um aðgang að skjalinu á 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001.
Í dómi Hæstaréttar Íslands 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 var komist að þeirri niðurstöðu að í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskyldan sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til upplýsinga sem varði hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annað það sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Með þessu er þó ekki sagt að hvaðeina sem bankanum tengist með einum eða öðrum hætti falli undir þagnarskylduna. Undir orðlagið „málefni bankans sjálfs“ kunna að falla upplýsingar um fjárhagsleg málefni eða fjárhagslegar ráðstafanir bankans, um beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans eða undirbúning þeirra og eftir atvikum aðrar upplýsingar sem telja má eðlilegt að leynt fari. Þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu færðist yfir til Þjóðskjalasafns Íslands er það tók við upplýsingum frá rannsóknarnefnd Alþingis, sbr. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008.
Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 582/2015 frá 15. maí 2015 var meðal annars deilt um rétt almennings til aðgangs að minnisblaðinu, sem er í vörslum Seðlabanka Íslands. Úrskurðarnefndin komst að þeirri niðurstöðu að minnisblaðið félli undir þá sérstöku þagnarskyldu sem 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 mælir fyrir um, þar sem það hefði að geyma umfangsmiklar upplýsingar um fjárhagsleg málefni bankans, fjárhagslegar ráðstafanir hans og beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans, auk margvíslegra annarra upplýsinga sem telja mætti eðlilegt að færu leynt með hliðsjón af hagsmunum Seðlabankans sjálfs. Að mati nefndarinnar hefur ekkert komið fram í máli þessu sem breytir þeirri niðurstöðu og verður ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands staðfest að þessu leyti.
3.
Bréf Fjármálaeftirlitsins til Landsbanka Íslands hf., dags. 22. mars 2007, hefur að geyma niðurstöður athugunar eftirlitsins á áhættum og innra eftirliti bankans. Bréfið er þrjár blaðsíður að lengd og því fylgir viðhengi þar sem helstu athugasemdir eru teknar saman. Þjóðskjalasafn vísar synjun sinni til stuðnings til þagnarskylduákvæðis 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 en til ákvæðis 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, sbr. 2. mgr., hvað varðar upplýsingar um einstaka viðskiptamenn Landsbanka Íslands hf.
Svarbréf Landsbanka til Fjármálaeftirlitsins er dags. 30. apríl 2007 og er tólf blaðsíður að lengd. Þjóðskjalasafn Íslands byggir ákvörðun sína um synjun beiðni kærenda á 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 teljist sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þá hefur orðasambandið „óviðkomandi aðilum“ verið skýrt með þeim hætti að átt sé við aðila sem ekki er gert ráð fyrir í lögum að FME miðli upplýsingum til. Ljóst er að kærendur teljast til óviðkomandi aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, en hins vegar er deilt um hvort ákvæði 5. mgr. 13. gr. laganna eigi við í málinu.
Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr., þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að leggja til grundvallar að LBI hf. (áður Landsbanki Íslands hf.) sé gjaldþrota í skilningi ákvæðisins. Í þessu samhengi getur engu breytt sú staðreynd að upphafleg krafa um slitameðferð hafi stafað frá skilanefnd og slitastjórn LBI hf., líkt og haldið er fram af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Sama gildir um fullyrðingar stofnunarinnar er lúta að því að LBI hf. hafi ekki verið tekið til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum. Í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er ekki gerður slíkur áskilnaður, enda verða bú fjármálafyrirtækja ekki tekin til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum samkvæmt 1. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002. Þann 7. október 2008 tók Fjármálaeftirlitið yfir vald hluthafafundar í LBI hf. og vék stjórn hans frá. Um leið voru öll málefni hans sett undir skilanefnd, sem skipuð var í skjóli opinbers valds og var ætlað að leggja drög að aðgerðum til skuldaskila bankans. Verður að líta svo á að upp frá því hafi LBI hf. verið í aðstöðu sem leggja megi að jöfnu við að hafin væru gjaldþrotaskipti á búi hans, og bankinn því í þvinguðum slitum í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
Það er skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 að upplýst sé um atriði, sem þagnarskylda 1. mgr. gildir um, við rekstur einkamála. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að skýra þennan áskilnað svo að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Beiðni um afhendingu gagna, sem beint er til stjórnvalds á grundvelli ákvæða upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum, verður ekki jafnað til reksturs einkamáls í þessum skilningi. Ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 ber að skýra með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga, og getur í þessu samhengi engu breytt þótt kærendur hyggist leggja gögnin fyrir dóm í einkamálum sem þeir eru aðilar að. Öndverð skýring myndi leiða til þess að réttarvernd 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 væri fyrir borð borin, þar sem almenningi væri í lófa lagið að krefjast aðgangs að gögnum sem þagnarskylda ákvæðisins ríkir um í þeim yfirlýsta tilgangi að leggja þau fyrir dóm í einkamáli. Samkvæmt framansögðu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að eins og á stendur þurfi að meta hvort umbeðin gögn séu háð þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, án tillits til þeirrar heimildar sem 5. mgr. ákvæðisins mælir fyrir um.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 teljist sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda ákvæðisins er því víðtækari, þ.e. gengur lengra, en þær takmarkanir sem 6.-10. gr. upplýsingalaga mæla fyrir um. Að því leyti sem ákvæðið tilgreinir ekki með nákvæmum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 færist yfir á Þjóðskjalasafnið vegna upplýsinga sem stofnunin hefur tekið við, sbr. 2. mgr. greinarinnar.
Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-524/2014 frá 1. apríl 2014 kom réttur almennings til aðgangs að báðum bréfunum úr vörslum Fjármálaeftirlitsins til skoðunar sem hluti af beiðni um öll gögn sem vörðuðu athugunina. Það var mat nefndarinnar að öll gögnin féllu undir þá sérstöku þagnarskyldu sem 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 mælir fyrir um. Þá félli sá hluti þeirra sem hefði að geyma upplýsingar um stöðu einstakra viðskiptamanna Landsbanka, viðskipti þeirra og áhættu bankans af viðskiptunum einnig undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Úrskurðarnefndin telur ekkert fram komið í máli þessu sem breyti niðurstöðunni og verður ákvörðun Þjóðskjalasafns um synjun beiðni kærenda staðfest að þessu leyti.
4.
Minnisblað Fjármálaeftirlitsins frá nóvember 2008 ber yfirskriftina: „Minnisblað vegna mótunar meginreglna/túlkunar um tengingu viðskiptamanna fjármálafyrirtækja vegna stórra áhættuskuldbindinga“ og er fimm blaðsíður að lengd. Minnisblaðinu fylgir viðauki á næstu sjö blaðsíðum. Úrskurðarnefndin hefur áður fjallað um rétt til aðgangs að minnisblaðinu frá Fjármálaeftirlitinu í úrskurðum nr. 573/2015 og 592/2015 og var niðurstaða nefndarinnar sú að réttur almennings næði til minnisblaðsins á fyrstu fjórum blaðsíðum skjalsins. Synjun Fjármálaeftirlitsins á aðgangi að viðaukanum var hins vegar staðfest. Telja verður að sömu sjónarmið gildi um rétt kærenda til aðgangs að minnisblaðinu í vörslum Þjóðskjalasafns.
Hvað varðar beiðni kærenda um minnisblað starfsmanns Fjármálaeftirlitsins í máli nr. 2005040012 kom beiðni um aðgang að sama skjali til umfjöllunar í úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. A-524/2014 frá 1. apríl 2014. Við meðferð þess máls fékk úrskurðarnefndin ekki afhent skjal frá Fjármálaeftirlitinu sem svaraði til beiðni kærenda, heldur var lagt til grundvallar að um væri að ræða eitt af öðrum minnisblöðum sem tilheyrðu málinu. Úrskurðarnefndin hefur því ekki áður kynnt sér efni minnisblaðsins. Það er hins vegar mat nefndarinnar að það hafi að geyma upplýsingar um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur Landsbanka Íslands hf. og málefni viðskiptamanna bankans þannig að efni þess sé undirorpið þagnarskyldu ákvæðum 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 og 9. gr. upplýsingalaga með þeim afleiðingum að staðfesta ber synjun Þjóðskjalasafns á beiðni kærenda um aðgang að því. Ekki eru efni til að leggja fyrir safnið að veita aðgang að skjalinu að hluta, þar sem það hefur ekki að geyma upplýsingar um önnur málefni en þagnarskylduákvæðin taka til.
5.
Skjalið „Credit Review“ er dags. 10. desember 2008 og ber með sér að stafa frá Landsbankanum í Lúxemborg. Það hefur að geyma yfirlit um lántökur tiltekins aðila, tryggingar og tillögur að aðgerðum. Þjóðskjalasafn byggir ákvörðun sína um synjun á beiðni kærenda á 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Skjalið hefur nær eingöngu að geyma upplýsingar um viðskipti nafngreindra viðskiptamenn Landsbanka og verður fallist á það með Þjóðskjalasafni að það sé í heild sinni undirorpið sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002.
6.
Loks kemur til skoðunar bréf Björgólfs Guðmundssonar til rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 22. janúar 2010. Bréfið er þrjár blaðsíður að lengd og hefur að geyma svör Björgólfs við tveimur spurningum rannsóknarnefndarinnar. Fallast verður á það með Þjóðskjalasafni að efni bréfins teljist einkamálefni hans í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 að teknu tilliti til þeirrar lagaumgjarðar sem gilti um upplýsingagjöf hans til rannsóknarnefndar Alþingis. Takmörkun þessi á við um efni bréfsins í heild og verður safninu ekki gert að veita kærendum aðgang að því að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
7.
Kærendur hafa haldið því fram að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu Þjóðskjalasafnsins á grundvelli framangreindra lagaákvæða fallið niður. Í þessu sambandi varðar mestu að rannsóknarnefnd Alþingis starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, en samkvæmt lögunum hafði nefndin ríkar rannsóknarheimildir. Skylt var að veita nefndinni aðgang að gögnum sem háð voru þagnarskyldu, en af 3. mgr. 4. gr. laganna leiðir að þagnarskyldan færðist yfir til nefndarinnar og starfsmanna hennar. Sú staðreynd að rannsóknarnefnd Alþingis hafi stuðst við tiltekið gagn í störfum sínum, sem er háð sérstakri þagnarskyldu, leiðir þar með ekki til þess að þagnarskyldan falli niður gagnvart öðrum en nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014.
Úrskurðarorð:
Þjóðskjalasafni Íslands ber að veita kærendum aðgang að minnisblaði Fjármálaeftirlitsins frá nóvember 2008 er ber titilinn: „Minnisblað vegna mótunar meginreglna/túlkunar um tengingu viðskiptamanna fjármálafyrirtækja vegna stórra áhættuskuldbindinga“ sem er fimm bls. að lengd. Staðfest er synjun Þjóðskjalasafns á beiðni kærenda um aðgang að viðauka við minnisblaðið.
Ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 6. apríl 2016, er að öðru leyti staðfest.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson