683/2017. Úrskurður frá 2. júní 2017
Úrskurður
Hinn 2. júní 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 683/2017 í máli ÚNU 16060005.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 6. júní 2016, kærði A, hrl., f.h. Brit Insurance Ltd., QBE Insurance (Europe) Ltd., Liberty Mutual Insurance Europe Ltd., Allianz Global Corporate & Specialty AG, Novae Syndicate 2007, Dan Re Syndicate 1400, QBE Syndicate 1886 og fleiri erlendra vátryggjenda („kærendur“) ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 6. maí 2016, um aðgang kærenda að gögnum.
Í kæru kemur fram að Landsbanki Íslands hf. hafi höfðað nokkur dómsmál á hendur kærendum til greiðslu úr svokallaðri stjórnendatryggingu. Vátryggingartímabili tryggingarinnar hafi verið ætlað að vera frá 1. febrúar 2008 til 1. febrúar 2009. Landsbankinn hafi krafist greiðslu úr tryggingunni á þeim grundvelli að hún ætti að bæta tjón sem hann hafi orðið fyrir vegna meintrar saknæmrar háttsemi fyrrverandi stjórnenda og starfsmanna hans. Kærendur hafi hins vegar alfarið hafnað gildi tryggingarinnar og allri ábyrgð á grundvelli hennar þar sem þeir hafi ekki verið upplýstir um misferli og margvísleg brot sem framin hefðu verið af hálfu Landsbankans og starfsmanna hans fyrir töku tryggingarinnar. Þar að auki hafi þeim verið veittar rangar upplýsingar um fjölda atriða í umsóknareyðublaði fyrir trygginguna. Kærendur segjast vinna að öflun gagna um framangreind atriði og hyggjast leggja þau fram í dómsmálunum sem áður var getið.
Með beiðni kærenda, dags. 5. apríl 2013, var óskað eftir gögnum í tengslum við málareksturinn. Hlutar beiðninnar hafa áður komið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni í úrskurðum nr. 588/2015 og 652/2016. Með hinni kærðu ákvörðun, dags. 6. maí 2016, tók Þjóðskjalasafn afstöðu til hluta beiðninnar og synjaði kærendum um aðgang að sex nánar tilgreindum gögnum. Þá vísaði safnið beiðni kærenda um aðgang að nánar tilgreindum gögnum frá, þar sem þau fyndust ekki í vörslum þess. Kærendur segjast ekki vera í stöðu til að vita hvort gögnin fyrirfinnist hjá Þjóðskjalasafni en áskilja sér rétt til að kæra þennan þátt síðar ef fram koma upplýsingar um það. Kæra kærenda tekur þannig til eftirfarandi liða í hinni upprunalegu beiðni:
Gögn um stöðu eiginfjár Landsbanka Íslands á hverjum tíma á tímabilinu september 2007 til mars 2008
Yfirlit Landsbanka Íslands um hverjir flokkuðust sem aðilar tengdir Landsbanka, stærstu eigendur bankans og stærstu viðskiptavini hans frá byrjun árs 2007 til loka mars 2008
Fundargerð vegna innanhússfundar Fjármálaeftirlitsins frá 29. mars 2007
„Deed of assignment of loan receivable and assigned monies by Landsbanki Luxembourg S.A. in favour of Landsbanki Íslands hf. – Appendix 1“, dags. 3. október 2008
Fundargerð vegna fundar Seðlabanka Íslands og bankastjóra Landsbanka Íslands þann 30. mars 2008
Öll skrifleg samskipti milli Landsbanka Íslands hf. og Seðlabanka Íslands á tímabilinu janúar 2007 til mars 2008 og fundargerðir funda Landsbanka og Seðlabanka Íslands á sama tímabili
Það athugast að í kæru er hvorki minnst á né fjallað um skjal undir d)-lið. Orðalag kæru að öðru leyti verður hins vegar ekki skilið á annan veg en að synjun beiðni kærenda um aðgang að skjalinu sé einnig kærð til úrskurðarnefndarinnar.
Kærendur krefjast þess aðallega að úrskurðarnefnd um upplýsingamál felli hina kærðu ákvörðun Þjóðskjalasafns úr gildi og heimili aðgang kærenda að fullu án útstrikana að öllum framangreindum gögnum. Til vara krefjast kærendur þess að úrskurðarnefndin felli hina kærðu ákvörðun Þjóðskjalasafns úr gildi og heimili aðgang kærenda að svo stórum hluta þeirra gagna, sem krafist er aðgangs að, og úrskurðarnefnd telur rétt á grundvelli upplýsingalaga.
Kærendur byggja beiðni sína á 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Að mati kærenda getur 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 ekki takmarkað afhendingarskyldu samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga, þar sem um almennt þagnarskylduákvæði sé að ræða. Jafnvel þótt ákvæðið yrði talið sérstakt, andstætt almennri lögskýringu, telja kærendur það engu breyta þar sem gagnabeiðni þeirra varðaði Landsbankann sjálfan sem nú sé í slitameðferð. Í þessu samhengi vísa kærendur til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 758/2009. Þar komi fram að ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 sé ætlað að vernda persónulega og viðskiptalega hagsmuni þeirra er viðskipti eiga við fjármálafyrirtæki, ekki hagsmuni fyrirtækjanna sjálfra. Þar sem Landsbankinn sé í slitameðferð hafi bankinn enga hagsmuni af því að fyrri viðskipti fari leynt. Til viðbótar vísa kærendur einnig til dóma Hæstaréttar í málum nr. 191/2013, 356/2013, 412/2013, 413/2013 og 809/2013.
Kærendur telja að 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 geti heldur ekki takmarkað skyldu til að veita upplýsingar og aðgang að umbeðnum gögnum, enda sé ákvæðið undantekning frá meginreglu upplýsingalaga um afhendingarskylduna. Þá segi í ákvæðinu að takmarkanir þess varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Landsbankinn hafi hins vegar enga virka eða mikilvæga hagsmuni af leynd gagna um rekstur hans fyrir mörgum árum þar sem hann sé í slitameðferð. Sönnunarbyrði um annað hvíli á Þjóðskjalasafninu.
Í kæru segir að rannsóknarnefnd Alþingis og fjölmiðlar hafi fjallað um flest eða öll umbeðin gögn. Hafi yfirleitt ríkt þagnarskylda um einhver þeirra geri hún það augljóslega ekki lengur af þessum sökum. Hins vegar þurfi kærendur engu að síður að fá afrit af frumgögnunum til að staðreyna efni þeirra og leggja fram sem sönnunargögn í dómsmálum. Af dómum Hæstaréttar megi ráða að það hafi þýðingu við mat á þagnarskyldu hvort upplýsingarnar hafi birst opinberlega. Kærendur færa loks fram andsvör við röksemdum Þjóðskjalasafns um einstök gögn sem þeir kröfðust aðgangs að, en þau eru að mestu samhljóða málsástæðum kærenda sem þegar eru raktar.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Þjóðskjalasafni með bréfi, dags. 8. júní 2016, og veittur kostur á því að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var óskað eftir því að nefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem hún lýtur að í trúnaði. Umsögn safnsins barst þann 27. júní 2016. Þar er forsaga rannsóknarnefndar Alþingis og laga nr. 142/2008 rakin. Samkvæmt 8. gr. laganna var skylt að koma fyrir nefndina til skýrslutöku ef hún krafðist þess. Nefndin hafði því heimild til að fá aðgang að hvers kyns trúnaðarupplýsingum, en í athugasemdum í frumvarpi er varð að lögum nr. 142/2008 komi fram að þagnarskylda víki undantekningarlaust fyrir skyldu til að láta nefndinni í té upplýsingar.
Um gögn um stöðu eiginfjár Landsbanka Íslands á tímabilinu september 2007 til mars 2008 tekur Þjóðskjalasafn fram að í vörslum safnsins séu fjórar skýrslur á töflureiknisformi, dagsettar 30. september 2007, 31. desember 2007, 31. mars 2008 og 30. júní 2008. Landsbankinn hafi sent skýrslurnar til Fjármálaeftirlitsins og þaðan hafi þær borist til Þjóðskjalasafns. Skýrslurnar innihaldi upplýsingar um viðskipti og rekstur Landsbanka Íslands, eftirlitsskylds aðila Fjármálaeftirlitsins. Af þeirri ástæðu hafi safnið synjað kærendum um aðgang á grundvelli 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. gagnályktun frá 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Safnið hafi metið það svo að vegna efnis og samhengis skýrslnanna ættu takmarkanir á upplýsingarétti við um þær í heild og því hafi ekki komið til álita að veita aðgang að hluta skýrslnanna, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Þjóðskjalasafn synjaði kærendum um aðgang að yfirlitum um tengda aðila, stærstu eigendur og stærstu viðskiptavini Landsbanka Íslands á grundvelli 1. mgr., sbr. 2. mgr., 58. gr. laga nr. 161/2002 á þeim grundvelli að þau hefðu að geyma upplýsingar um viðskiptamálefni viðskiptamanna bankans, þ.e. um lánveitingar bankans til þeirra. Í vörslum safnsins væru þrjú ódagsett töflureiknisskjöl sem féllu undir þennan lið beiðni kærenda. Vegna efnis og samhengis skjalanna hefði ekki komið til álita að veita aðgang að þeim að hluta.
Varðandi fundargerð innanhússfundar Fjármálaeftirlitsins, dags. 29. mars 2007, tekur Þjóðskjalasafn fram að kærendur hafi þegar kært ákvörðun um aðgang að skjalinu. Vísað er til umsagnar safnsins um þá kæru.
Þjóðskjalasafn kveður skjalið „Deed of assignment of loan receivable and assigned monies by Landsbanki Luxembourg S.A. in favour of Landsbanki Íslands hf. – Appendix 1“ innihalda upplýsingar um viðskiptamenn Landsbankasamstæðunnar. Þar komi fram upphæðir lána viðskiptamanna, upphafs- og lokadagur og tryggingar fyrir þeim. Því hafi safnið synjað kærendum um aðgang á grundvelli 1., sbr. 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002. Ekki hafi komið til álita að veita kærendum aðgang að hluta.
Um fundargerð vegna fundar Seðlabanka Íslands og bankastjóra Landsbanka Íslands þann 30. mars 2008 segir Þjóðskjalasafn að hún innihaldi upplýsingar um stöðu og viðskipti bankans. Um sé að ræða upplýsingar um hagi viðskiptamanna Seðlabanka Íslands í skilningi 1. mgr. 35. gr. laga um bankann nr. 36/2001, sbr. gagnályktun frá 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga og falli skjalið undir þagnarskylduákvæðið í heild en ekki að hluta.
Þjóðskjalasafn tekur fram að undir lið beiðni kærenda um öll skrifleg samskipti Landsbanka og Seðlabanka á tímabilinu janúar 2007 til mars 2008 og fundargerðir funda bankanna falli 17 skjöl. Þá hafi komið í ljós að skjalið sem safnið taldi nr. 18 í ákvörðun sinni sé sama skjalið og nr. 17 og undir lið e), þ.e. fundargerð vegna fundar Seðlabanka Íslands og bankastjóra Landsbanka Íslands þann 30. mars 2008. Að mati safnsins féllu upplýsingar í skjölunum allar undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001.
Í umsögn safnsins er vikið að skýringum á 1. og 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Þjóðskjalasafn vísar til þess að úrskurðarnefndin hafi staðfest það sjónarmið í úrskurði sínum nr. A-562/2014, að áskilnaður 5. mgr. verði skilinn á þann veg að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Utan við rekstur einkamála haldist þagnarskylda 1. mgr. 13. gr. um atriði sem varða eftirlitsskylda aðila sem eru gjaldþrota eða í þvinguðum slitum. Þá lítur safnið svo á að þagnarskylda sem á því hvílir gildi almennt óháð því hvort annar lögaðili hafi tekið yfir réttindi og skyldur upphaflega aðilans sem skjölin fjalla um. Hugsanleg umfjöllun fjölmiðla og birting skjala sem eru háð þagnarskyldu geti heldur ekki aflétt lögbundinni þagnarskyldu 9. gr. upplýsingalaga, 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 161/2002. Í þessu sambandi vísar safnið til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 329/2014.
Umsögn Þjóðskjalasafns var kynnt kærendum með bréfi, dags. 27. júní 2016, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Þær bárust með bréfi, dags. 11. júlí 2016. Kærendur taka fram að þeir byggi ekki á því að upplýsingarnar hafi orðið opinberar við það að þær voru sendar til Þjóðskjalasafns Íslands, heldur með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis og fjölmiðla. Hafi yfirhöfuð ríkt þagnarskylda eða leynd yfir gögnunum geri hún það ekki lengur.
Niðurstaða
1.
Mál þetta lýtur að lögmæti synjunar Þjóðskjalasafns Íslands á beiðni kærenda um aðgang að gögnum í vörslum safnsins sem varða Landsbanka Íslands hf., nánar tiltekið eftirfarandi:
Gögn um stöðu eiginfjár Landsbanka Íslands á hverjum tíma á tímabilinu september 2007 til mars 2008
Yfirlit Landsbanka Íslands um hverjir flokkuðust sem aðilar tengdir Landsbanka, stærstu eigendur bankans og stærstu viðskiptavini hans frá byrjun árs 2007 til loka mars 2008
Fundargerð vegna innanhússfundar Fjármálaeftirlitsins frá 29. mars 2007
„Deed of assignment of loan receivable and assigned monies by Landsbanki Luxembourg S.A. in favour of Landsbanki Íslands hf. – Appendix 1“, dags. 3. október 2008
Fundargerð vegna fundar Seðlabanka Íslands og bankastjóra Landsbanka Íslands þann 30. mars 2008
Öll skrifleg samskipti milli Landsbanka Íslands hf. og Seðlabanka Íslands á tímabilinu janúar 2007 til mars 2008 og fundargerðir funda Landsbanka og Seðlabanka Íslands á sama tímabili
Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði um þagnarskyldu
takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá
þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein
og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum
stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er
að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem
þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi
þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum
upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 4. gr. frumvarps þess sem síðar
varð að upplýsingalögum. Samsvarandi skýringar var og að finna við 2. gr.
frumvarps til eldri upplýsingalaga nr. 50/1996.
2.
Fyrst verður skorið úr um rétt kærenda til aðgangs að gögnum um stöðu eiginfjár Landsbanka Íslands á tímabilinu september 2007 til mars 2008. Þjóðskjalasafn hefur afmarkað beiðni kærenda við fjórar skýrslur á töflureikniformi og var synjun safnsins á beiðni kærenda byggð á 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 teljist sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þá hefur orðasambandið „óviðkomandi aðilum“ verið skýrt með þeim hætti að átt sé við aðila sem ekki er gert ráð fyrir í lögum að Fjármálaeftirlitið miðli upplýsingum til. Ljóst er að kærendur teljast til óviðkomandi aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, en hins vegar er deilt um hvort ákvæði 5. mgr. 13. gr. laganna eigi við í málinu.
Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr., þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að leggja til grundvallar að LBI hf. (áður Landsbanki Íslands hf.) sé gjaldþrota í skilningi ákvæðisins. Í þessu samhengi getur engu breytt sú staðreynd að upphafleg krafa um slitameðferð hafi stafað frá skilanefnd og slitastjórn LBI hf., líkt og haldið er fram af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Sama gildir um fullyrðingar stofnunarinnar er lúta að því að LBI hf. hafi ekki verið tekið til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum. Í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er ekki gerður slíkur áskilnaður, enda verða bú fjármálafyrirtækja ekki tekin til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum samkvæmt 1. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002. Þann 7. október 2008 tók Fjármálaeftirlitið yfir vald hluthafafundar í LBI hf. og vék stjórn hans frá. Um leið voru öll málefni hans sett undir skilanefnd, sem skipuð var í skjóli opinbers valds og var ætlað að leggja drög að aðgerðum til skuldaskila bankans. Verður að líta svo á að upp frá því hafi LBI hf. verið í aðstöðu sem leggja má að jöfnu við að hafin væru gjaldþrotaskipti á búi hans, og bankinn því í þvinguðum slitum í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
Það er skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 að upplýst sé um atriði, sem þagnarskylda 1. mgr. gildir um, við rekstur einkamála. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að skýra þennan áskilnað svo að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Beiðni um afhendingu gagna, sem beint er til stjórnvalds á grundvelli ákvæða upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum, verður ekki jafnað til reksturs einkamáls í þessum skilningi. Ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 ber að skýra með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga, og getur í þessu samhengi engu breytt þótt kærendur hyggist leggja gögnin fyrir dóm í einkamálum sem þeir eru aðilar að. Öndverð skýring myndi leiða til þess að réttarvernd 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 væri fyrir borð borin, þar sem almenningi væri í lófa lagið að krefjast aðgangs að gögnum sem þagnarskylda ákvæðisins ríkir um í þeim yfirlýsta tilgangi að leggja þau fyrir dóm í einkamáli. Samkvæmt framansögðu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að eins og á stendur þurfi að meta hvort umbeðin gögn séu háð þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, án tillits til þeirrar heimildar sem 5. mgr. ákvæðisins mælir fyrir um.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni skýrslnanna, dags. 30. september 2007, 31. desember 2007, 31. mars 2008 og 30. júní 2008. Þær eru í formi töflureiknisskal en á fyrsta flipa er að finna almenna lýsingu á skjalinu. Þar kemur meðal annars fram að það sé ætlað fjármálafyrirtækjum vegna skýrslu um eiginfjárkröfu og áhættugrunn til Fjármálaeftirlitsins, sbr. reglur nr. 215/2007 og nr. 216/2007. Því er beint til fjármálafyrirtækja að fylla skjalið út í sérstöku skýrsluskilakerfi FME. Að teknu tilliti til þessa og efnis skýrslnanna að öðru leyti telur úrskurðarnefndin hafið yfir allan vafa að þær falli í heild sinni undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Ekki er að finna í þeim aðrar upplýsingar en um starfsemi Fjármálaeftirlitsins og viðskipti og rekstur eftirlitsskylda aðilans Landsbanka Íslands hf. Verður því að staðfesta ákvörðun Þjóðskjalasafns að þessu leyti, enda færðist þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu yfir á safnið þegar það veitti skýrslunum viðtöku.
3.
Þjóðskjalasafn afmarkaði beiðni kærenda um yfirlit Landsbanka Íslands um hverjir flokkuðust sem aðilar tengdir Landsbanka, stærstu eigendur bankans og stærstu viðskiptavini hans frá byrjun árs 2007 til loka mars 2008 við þrjú ódagsett töflureiknisskjöl. Synjun safnsins byggðist á 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, en samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins færist þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. yfir á þann sem tekur við upplýsingum og gögnum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 teljist sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda ákvæðisins er því víðtækari, þ.e. gengur lengra, en þær takmarkanir sem 6.-10. gr. upplýsingalaga mæla fyrir um. Að því leyti sem ákvæðið tilgreinir ekki með nákvæmum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 færist yfir á Þjóðskjalasafnið vegna upplýsinga sem stofnunin hefur tekið við, sbr. 2. mgr. greinarinnar.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér umbeðin yfirlit. Listi yfir tengda aðila Landsbanka er töflureiknisskjal og inniheldur um 1.750 nöfn. Yfirlit um 100 stærstu hluthafa og lánþega er töflureiknisskjal á tveimur flipum. Þá inniheldur skjal með nafnið „Landsbankinn lánþegar master“ upplýsingar um tengda aðila, tengda einstaklinga og lýsingar á tengslunum. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að fallast á það með Þjóðskjalasafni að yfirlitin falli undir þá sérstöku þagnarskyldu sem 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 mælir fyrir um. Ákvörðun safnsins er því staðfest að þessu leyti og leiðir sama niðurstaða af 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
4.
Um fundargerð vegna innanhússfundar Fjármálaeftirlitsins frá 29. mars 2007 segir í hinni kærðu ákvörðun að um sé að ræða sama skjal og Þjóðskjalasafn tók ákvörðun um þann 6. apríl 2016 undir lið g). Ákvörðunin var einnig kærð til úrskurðarnefndarinnar. Í kæru segir að kærendur telji ekki þörf á að kæra sömu ákvörðunina á nýjan leik og vísa til málsástæðna og sjónarmiða sinna hvað það varðar í kæru sinni, dags. 6. maí 2016. Af þessum sökum verður ekki tekin afstaða til þess hér hvort kærendur eigi rétt til aðgangs að skjalinu.
5.
Skjalið „Deed of assignment of loan receivable and assigned monies by Landsbanki Luxembourg S.A. in favour of Landsbanki Íslands hf. – Appendix 1“ er dags. 3. október 2008 og tvær blaðsíður að lengd. Skjalið inniheldur yfirlit um lánssamninga tiltekinna viðskiptamanna bankans. Ákvörðun Þjóðskjalasafns um að synja beiðni kærenda um aðgang að skjalinu var reist á 1. mgr., sbr. 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 þar sem það hefði að geyma upplýsingar um viðskiptamenn Landsbankasamstæðunnar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni skjalsins og telur efni til að fallast á það með Þjóðskjalasafni að það falli undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002. Skjalið hefur ekki að geyma aðrar upplýsingar en falla undir ákvæðið og kemur því ekki til álita að leggja fyrir safnið að veita kærendum aðgang að því að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
6.
Fundargerð vegna fundar Seðlabanka Íslands og bankastjóra Landsbanka Íslands þann 30. mars 2008 ber yfirskriftina „Fundarpunktar“ og er þrjár blaðsíður að lengd. Synjun Þjóðskjalasafns á beiðni kærenda um aðgang að fundargerðinni byggðist á þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands.
Í dómi Hæstaréttar Íslands 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 var komist að þeirri niðurstöðu að í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskyldan sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til upplýsinga sem varða hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Með þessu er þó ekki sagt að hvaðeina sem bankanum tengist með einum eða öðrum hætti falli undir þagnarskylduna. Undir orðlagið „málefni bankans sjálfs“ kunna að falla upplýsingar um fjárhagsleg málefni eða fjárhagslegar ráðstafanir bankans, um beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans eða undirbúning þeirra og eftir atvikum aðrar upplýsingar sem telja má eðlilegt að leynt fari. Þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu færðist yfir til Þjóðskjalasafns Íslands er það tók við upplýsingum frá rannsóknarnefnd Alþingis, sbr. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008.
Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 582/2015 frá 15. maí 2015 var skorið úr um rétt almennings til aðgangs að skjalinu í vörslum Seðlabanka Íslands samkvæmt gagnabeiðni sem náði til allra fundargerða og minnisblaða frá fundum Landsbankans og Seðlabankans á tímabilinu janúar 2007 til 7. október 2008. Þar komst nefndin að þeirri niðurstöðu að þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 næði yfir gögnin, þar á meðal fundargerðina sem kærendur krefjast aðgangs að í máli þessu. Að mati nefndarinnar hafa ekki komið fram gögn eða sjónarmið í máli þessu sem leiða til annarrar niðurstöðu og verður ákvörðun Þjóðskjalasafns staðfest að þessu leyti.
7.
Loks er deilt um rétt kæranda til aðgangs að öllum skriflegum samskiptum milli Landsbanka Íslands hf. og Seðlabanka Íslands á tímabilinu janúar 2007 til mars 2008 og fundargerðum funda Landsbanka og Seðlabanka Íslands á sama tímabili. Af hálfu Þjóðskjalasafns hefur komið fram að beiðni kærenda hafi verið afmörkuð við 17 skjöl í vörslum safnsins. Í umsögn safnsins er enn fremur tekið fram að 18. skjalið hafi reynst vera hið sama og í þeim 17., og auk þess sama skjal og fjallað var um í 6. kafla hér að framan. Synjun safnsins á beiðni kærenda um aðgang að öðrum skjölum undir liðnum var studd við þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001.
Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 582/2015 var sem fyrr segir skorið úr um rétt almennings til aðgangs að öllum fundargerðum og minnisblöðum frá fundum Landsbanka og Seðlabanka á tímabilinu janúar 2007 til 7. október 2008 í vörslum Seðlabankans. Með sömu beiðni var óskað eftir öllum bréfum, tölvupóstum, minnisblöðum og öðrum samskiptum bankanna tveggja á sama tímabili. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar var sú að öll þessi gögn féllu undir þá sérstöku þagnarskyldu sem 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 mælir fyrir um. Að verulegu leyti er um að ræða sömu gögn í máli þessu, þ.e. fundargerðir, minnisblöð og bréfaskipti Landsbanka og Seðlabanka í aðdraganda efnahagshrunsins árið 2008. Þar skiptast bankarnir á upplýsingum um stöðu mála og ræða hugsanlegar aðgerðir. Að einhverju leyti er fjallað um stöðu einstakra viðskiptamanna bankanna tveggja. Að mati úrskurðarnefndarinnar hafa ekki komið fram röksemdir sem leiða til annarrar niðurstöðu um rétt almennings til aðgangs að gögnunum og verður ákvörðun Þjóðskjalasafns staðfest að þessu leyti.
8.
Kærendur hafa haldið því fram að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu Þjóðskjalasafnsins á grundvelli framangreindra lagaákvæða fallið niður. Í þessu sambandi varðar mestu að rannsóknarnefnd Alþingis starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, en samkvæmt lögunum hafði nefndin ríkar rannsóknarheimildir. Skylt var að veita nefndinni aðgang að gögnum sem háð voru þagnarskyldu en af 3. mgr. 4. gr. laganna leiðir að þagnarskyldan færðist yfir til nefndarinnar og starfsmanna hennar. Sú staðreynd að rannsóknarnefnd Alþingis hafi stuðst við tiltekið gagn í störfum sínum, sem er háð sérstakri þagnarskyldu, leiðir þar með ekki til þess að þagnarskyldan falli niður gagnvart öðrum en nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Þjóðskjalasafns, dags. 6. maí 2016, um synjun á beiðni kærenda um aðgang að gögnum í vörslum safnsins sem varða Landsbanka Íslands hf.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson