684/2017. Úrskurður frá 2. júní 2017
Úrskurður
Hinn 2. júní 2017 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 684/2017 í máli ÚNU 16060006.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 7. júní 2016, kærði A hrl. ákvörðun iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins (nú atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis) um að synja beiðni hans um aðgang að gögnum varðandi Silicor Materials.
Þann 30. apríl 2015 birtist grein eftir kæranda í Morgunblaðinu. Þar kom fram að kærandi teldi óhjákvæmilegt að óska eftir upplýsingum frá íslenskum yfirvöldum, einkum atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra. Þess var óskað að ráðuneytið eða önnur yfirvöld birti kæranda og öðrum almenningi þær upplýsingar sem yfirvöld hafi aflað um feril, orðspor og stöðu fyrirtækisins Silicor Materials í tilefni af gagnrýni tiltekins manns á fyrirtækið og önnur gögn sem fyrirliggjandi væru hjá ráðuneytinu eða yfirvöldum. Þann 19. maí 2015 ritaði kærandi atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra bréf þar sem beiðnin var ítrekuð. Þá óskaði kærandi frekari gagna með bréfi, dags. 17. júní 2015. Þar kemur fram að þess sé óskað að kæranda verði veittur aðgangur að öllum gögnum er varða ívilnanasamning ráðuneytisins frá 26. september 2014 við Silicor Materials, þar á meðal allt er snertir undirbúning hans, gerð og framfylgd. Óskað er eftir öllum gögnum sem snerta málefnið með beinum eða óbeinum hætti óháð því hvenær þau komust í vörslu ráðuneytisins, þar á meðal fundargerðum, dagbókarfærslum, lista yfir málsgögn og öðrum samningum sem ráðuneytið kann að hafa gert.
Málsmeðferð
Kærandi kærði töf á meðferð beiðninnar til úrskurðarnefndarinnar þann 30. júlí 2015 þar sem erindum hans hefði ekki verið svarað. Með bréfi, dags. 1. júní 2016, veitti iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytið kæranda aðgang að hluta umbeðinna gagna. Hins vegar var kæranda tilkynnt að önnur gögn sem ráðuneytið hefði undir höndum yrðu ekki birt þar sem þau væru undanþegin upplýsingarétti almennings samkvæmt 6.-10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Kærandi kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 7. júní 2016. Kæran var kynnt ráðuneytinu sama dag og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn.
Í umsögn atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 23. júní 2016, segir að tekið sé undir sjónarmið sem fram komu í meðfylgjandi bréfi lögmanns Silicor Materials. Í bréfi Silicor Materials segir að beiðni kæranda varði meðal annars fjárfestakynningu og rekstraráætlun sem útbúnar voru fyrir mögulega fjárfesta og lánveitendur fyrirtækisins. Því hafi verið beint til ráðuneytisins að gögnin væru algert trúnaðarmál. Þá hafi allir sem afrit hafi fengið af þeim undirritað trúnaðaryfirlýsingu fyrir utan ráðuneytið. Eftirfarandi ástæður eru tilgreindar fyrir því að gögnin skuli fara leynt:
„Upplýsingar um framleiðslukostnað, framlegð og framleiðsluaðferðir sem eru háðar einkaleyfi eru trúnaðarmál og viðskiptaleyndarmál Silicor. Það yrði mjög skaðlegt fyrir Silicor að slíkar upplýsingar verði gerðar opinberar eins og allir hljóta að skilja.
Innsýn Silicor og ráðgjafa félagsins um markaðinn til framtíðar er trúnaðarmál sem mjög óheppilegt væri að yrði opinberar og myndi aðgengi að slíkum upplýsingum geta skaðað starfsemi félagsins og stöðu á markaði.
Upplýsingar í fjárfestakynningu um viðskiptavini eru þess eðlis að mjög skaðlegt væri fyrir félagið að slíkar upplýsingar yrðu gerðar opinberar.
Ýmsar upplýsingar í fjárfestakynningu eru úr gögnum sem eru háðar trúnaði gagnvart þriðja aðila t.d. upplýsingar úr samningum við þriðja aðila sem vísað er til. Engar heimildir eru gagnvart slíkum aðilum til að opinbera upplýsingar úr slíkum samningum.
Upplýsingar um kostnað við ýmsa verkþætti eru einnig háðir trúnaði við ýmsa aðila sem óheppilegt væri að gera opinbert.
Mat Silicor á samkeppnisaðilum þ.e. þeim aðferðum sem þeir beita og því sem þeir framleiða í samanburði við Silicor væri mjög skaðlegt að yrði gert opinbert.
Fjárhagsupplýsingar um rekstur Silicor eru algjört trúnaðarmál og engan veginn eðlilegt að gera slíkar upplýsingar aðgengilegar vegna m.a. samkeppnisstöðu og fleiri ástæðna.
Efni sölusamninga á framleiðslu er háður trúnaði við ýmsa aðila og mjög óheppilegt er að slíkar upplýsingar yrðu gerðar opinberar.“
Með bréfi, dags. 27. júní 2016, var umsögnin kynnt kæranda og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Sama dag ítrekaði úrskurðarnefndin ósk sína til ráðuneytisins um afrit umbeðinna gagna með vísan til 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 14/2012. Afritin bárust með tölvupósti þann 29. júní 2016. Í athugasemdum kæranda, dags. 12. júlí 2016, kom fram að hann hefði engu að bæta efnislega við kæru sína til nefndarinnar.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum er varða ívilnanasamning íslenskra stjórnvalda við fyrirtækið Silicor Materials frá 26. september 2014, umfram þann hluta sem kærandi fékk afhentan með hinni kærðu ákvörðun, dags. 1. júní 2016. Um er að ræða eftirfarandi skjöl:
Bréf Silicor Materials til B, dags. 28. febrúar 2014.
Application for incentives, umsókn með vísan til laga nr. 99/2010, dags. 31. desember 2013.
Additional information request. Bréf frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu til Silicor Materials Inc., dags. 5. febrúar 2014.
CH2MHILL: Engineer‘s Report. Solar-Grade Silicon Purification Technology Status and Readiness for 16,000 Metric ton Manufacturing Project. Dags. 12. júlí 2013.
Bréf Zachry Industrial Inc. til Silicor Materials, dags. 25. júní 2012.
Copy of LSSi Financial Model 2-28-14 (16k MT Iceland) – Mol Distribution.
Af 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að sé þess óskað er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið byggir synjun sína á 9. gr. upplýsingalaga þar sem fram kemur í 1. málsl. að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í 2. málsl. segir að sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.
Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga verður að hafa í huga að lögin gera ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við matið verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það sé að það yrði ef aðgangur yrði veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er ætlað að tryggja. Við mat á hagsmunum almennings skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinbers fjár og eigna.
2.
Í málinu er í fyrsta lagi deilt um aðgang að skjalinu „Bréf Silicor Materials til B, dags. 28. febrúar 2014“ en það telur tvær síður. Um er að ræða svar við bréfi ráðuneytisins dags. 5. febrúar 2014. Í bréfinu eru settar fram ástæður þess að nauðsynlegt sé að Silicor fái ívilnanir til þess að byggja sólarkísilverksmiðju á Íslandi. Ástæðurnar felast í samanburði á helstu áhrifaþáttum kostnaðar miðað við tvo valkosti, Ísland og Sádi-Arabíu. Ekki er um að ræða kostnaðaráætlun þar sem kostnaðarþættir eru sundurgreindir heldur áætlaða heildartölu kostnaðar. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál eru þær upplýsingar sem fram koma í skjalinu svo almennar að vandséð er hvernig Silicor Materials geti orðið fyrir tjóni ef upplýsingarnar verði gerðar aðgengilegar. Þá verður ekki séð hvernig samkeppnisaðilar geti nýtt sér upplýsingarnar til þess að veikja samkeppnissstöðu Silicor Material. Því er ekki fallist á það með atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu að hagsmunir fyrirtækisins geti vikið hagsmunum almennings af því að geta kynnt sér efni skjalsins og ber að veita kæranda aðgang að því.
Í öðru lagi er deilt um aðgang að skjalinu „Application for incentives, umsókn með vísan til laga nr. 99/2010, dags. 31. desember 2013.“ Skjalið telur 58 blaðsíður. Fyrstu þrjár síðurnar hafa að geyma staðlað umsóknarblað en á fyrstu síðu hafa verið fylltar inn grunnupplýsingar um Silicor Materials. Næstu tvær geyma texta með fyrirmælum ráðuneytisins til umsækjanda. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sér ekki ástæðu til þess að þessum þremur blaðsíðum sé haldið leyndum enda koma þar hvergi fram upplýsingar sem telja má til trúnaðarupplýsinga í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Á því kærandi rétt á aðgangi að fyrstu þremur blaðsíðum skjalsins.
Meðfylgjandi staðlaða umsóknarblaðinu er minnisblað sem stafar frá Silicor, alls 56 síður með forsíðu sem ber heitið „Confidential Information Memorandum“. Í formála minnisblaðsins kemur fram að skjalið geymi upplýsingar um Silicor Materials, viðskiptastarfsemi þess, stefnumótunaráætlanir og aðrar upplýsingar sem gætu valdið fyrirtækinu tjóni yrðu upplýsingarnar gerðar aðgengilegar almenningi. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni minnisblaðsins og fellst á það með atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu að það hafi að geyma gögn um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni Silicor Materials sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá telur nefndin að trúnaðarupplýsingar komi þar fram svo víða að ekki séu forsendur til þess að veita aðgang að hluta skjalsins. Þó telur nefndin að kærandi eigi rétt á aðgangi að kaflanum „Executive summary“, á bls. 3, þar sem gerður er samanburður á helstu áhrifaþáttum kostnaðar við framkvæmd verkefnisins miðað við tvö lönd. Um er að ræða sömu upplýsingar og fram koma í skjalinu „Bréf Silicor Materials til B“ og eiga sömu sjónarmið við þegar réttur kæranda til aðgangs er metinn.
Í þriðja lagi er deilt um aðgang að skjalinu „Additional information request“ sem stafar frá atvinnu- og nýsköpunarráðuneytinu og er ein blaðsíða. Þar kemur fram beiðni ráðuneytisins til Silicor Materials um nánar tilteknar upplýsingar í kjölfar umsóknar Silicor Materials um ívilnanir. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál geymir skjalið hvorki trúnaðarupplýsingar um Silicor Materials né aðrar upplýsingar sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Ber ráðuneytinu því að veita kæranda aðgang að skjalinu á grundvelli 5. gr. laganna.
Í fjórða lagi er deilt um aðgang að skjalinu „Engineer‘s Report Solar-Grade Silicon Purification Technology Status and Readiness for 16,000 Metric ton Manufacturing Project“. Samantektin var útbúin af fyrirtækinu CH2M HILL fyrir Silicor Materials og telur 103 síður auk ótölusetts viðauka sem geymir upplýsingar um starfsfólk Silicor Material. Í inngangi að skýrslunni kemur fram að skýrslan hafi verið unnin að beiðni Silicor Material í því skyni að meta tækni- og framleiðsluáætlun fyrirhugaðs verkefnis. Eins kemur fram að skýrslan sé aðeins ætluð Silicor. Í skýrslunni koma víða fyrir upplýsingar um tækni og framleiðsluaðferðir Silicor Materials sem skert gætu samkeppnishæfni fyrirtækisins og valdið því tjóni yrðu upplýsingarnar á almannavitorði. Er því fallist á með ráðuneytinu að rétt hafi verið að synja kæranda um aðgang að skýrslunni á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Þá eru trúnaðarupplýsingar það víða í skýrslunni að ekki er unnt að veita aðgang að hluta þess á grundvelli 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Í fimmta lagi er deilt um aðgang að skjalinu „Bréf Zachry Industrial Inc. til Silicor Materials“, dags. 25. júní 2012. Bréfið felur í sér kostnaðarmat sem Zachry Industrial gerði fyrir Silicor Material vegna fyrirhugaðrar verksmiðju. Tekið er fram á fyrstu síðu að um sé að ræða trúnaðarupplýsingar. Bréfinu fylgja tvö fylgiskjöl, „Summary of Estimate Development“ og „Budgetary Estimate Basis“. Um er að ræða mat þriðja aðila á fyrirhuguðu verkefni. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál geymir skjalið í heild sinni upplýsingar sem lúta að mikilvægum fjárhags- og viðskiptahagsmunum Silicor og sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Er því staðfest synjun ráðuneytisins á aðgangi að skjalinu.
Að lokum er deilt um aðgang að skjalinu „Copy of LSSi Financial Model 2-28-14 (16k MT Iceland) – Mol Distribution.“ Um er að ræða fjölda excelskjala með ýmsum kostnaðarútreikningum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur engan vafa á því að þær upplýsingar sem þar koma fram séu þess eðlis að þær séu undanskildar upplýsingarrétti á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Er því staðfest synjun ráðuneytisins á aðgangi að skjalinu í heild sinni.
Úrskurðarorð:
Atvinnu- og nýsköpunarráðuneytinu er skylt að veita kæranda, A , aðgang að eftirfarandi gögnum:
Skjalinu „Bréf Silicor Materials til B“, dags. 28. febrúar 2014.
Fyrstu þremur blaðsíðunum í skjalinu „Application for incentives, umsókn með vísan til laga nr. 99/2010“, dags. 31. desember 2013.
Blaðsíðu 3 í skjalinu „Confidential Information Memorandum“ sem fylgdi skjalinu „Application for incentives, umsókn með vísan til laga nr. 99/2010“, dags. 31. desember 2013.
Skjalinu „Additional information request“. Bréf frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu til Silicor Materials Inc., dags. 5. febrúar 2014.
Að öðru leyti er hin kærða ákvörðun staðfest.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson